Колізія нормативно-правових актів земельного законодавства та її вплив на ефективність земельно-правового регулювання

Колізія нормативно-правових актів земельного законодавства та її вплив на ефективність земельно-правового регулювання

Т. Коваленко земельний право нормативний.

Існування юридичних колізій в земельному праві є явищем об'єктивним, яке обумовлюється специфікою правового регулювання земельних відносин. Формальна визначеність позитивного земельного права зумовлює його відставання від розвитку суспільних земельних відносин, що призводить до невідворотного виникнення юридичних колізій. Тому колізійність іманентно притаманна земельному праву як складовій національної правової системи, повністю уникнути якої немає ні можливості, ні необхідності.

Юридичні колізії в земельному праві здійснюють ряд позитивних функцій: виявляють недоліки законодавчого регулювання земельних відносин; є індикатором відповідності системи земельного законодавства стану розвитку земельних відносин на сучасному етапі; відновлюють здатність системи земельного законодавства прилаштовуватись до мінливих умов, зумовлених перманентною трансформацією земельних відносин; є джерелом розвитку й удосконалення земельного права. Водночас юридичні колізії в земельному праві характеризуються й негативними функціями, а саме: знижують ефективність земельно-правового регулювання, призводять до порушення прав суб'єктів земельних відносин, нераціонального використання земель, що є основним національним багатством тощо. Значний рівень колізійності здатен взагалі паралізувати дію земельно-правових норм.

Традиційно проблемами колізійності права займаються юристи-теоретики як в Україні (Г.І. Дутка, Д. Д. Лилак, С. П. Погребняк та ін.), так і за її межами (М.О. Власенко, Ю.О. Тіхоміров та ін.). В Україні активно досліджуються проблеми юридичних колізій в різних галузях права (М.К. Галянтич, В. М. Кампо, О. Л. Копиленко, М.І. Панов, В. К. Попов, Я. М. Шевченко та інші вчені). Фундаментальне дослідження колізій в правовому регулюванні земельних відносин на монографічному та дисертаційному рівнях здійснив А.М. Мірошниченко [13; 14], проте предметом дослідження вченого стала юридична колізія у вузькому розумінні, як розбіжність між двома або більше приписами правових актів, що поширюються на ті самі відносини і не можуть бути застосовані одночасно. Окремі колізії в земельному праві досліджувались у роботах В.І. Андрейцева [1], Г.І. Балюк [2], О. Г. Бондаря [3], О.М. Браніцького [4], Д. В. Бусуйок [5], П. Ф. Кулинича [9; 10], А.В. Носіка [17; 18], О. М. Пащенка [20], В.І. Семчика [24; 25], М. В. Шульги [36] та інших вчених. Зазначене актуалізує потребу дослідження земельно-правових колізій у широкому значенні та з’ясування їх впливу на ефективність правового регулювання земельних відносин. Одним із видів земельно-правових колізій у широкому значенні є колізія нормативно-правових актів земельного законодавства, на якій слід зосередити увагу більш детально.

До проблем зазначеного виду колізій в юридичній науці звертались М.І. Сірий [27], І. Обидіна [19], В.Є. Щебельський [37] та ін. Так, аналізуючи поняття «колізія нормативних актів», В.Є. Щебельський визначає його як суперечність між правовими приписами відповідних актів, що виявляються у відмінностях у процесі регулювання аналогічних суспільних відносин [37, с. 156]. Як слідує із наведеного визначення, колізія нормативно-правових актів ототожнюється з колізією правових норм, що, на нашу думку, не зовсім узгоджується із положеннями загальної теорії права щодо відмінностей між нормами права та нормативно-правовими актами як їх зовнішнім виразом. Колізію законів М.І. Сирій визначає як «неузгодженість актів внутрішнього законодавства» [27, с. 38], проте таке визначення не дає змоги в повній мірі розкрити суттєві ознаки колізії нормативноправових актів та відмежувати її від інших видів юридичних колізій у земельному праві України.

В теорії права нормативно-правовий акт (англ. juridical act, law) визначається як офіційний акт-документ уповноважених суб'єктів правотворчості, який встановлює (змінює, скасовує) правові норми з метою регулювання суспільних відносин [26, с. 455]. Оскільки нормативно-правовий акт як один із видів джерел земельного права є способом існування та зовнішнім виразом земельно-правових норм, колізія нормативно-правових актів полягає у розбіжностях між законодавчо встановленою вимогою щодо виду нормативно-правового акта, який повинен закріпити нові, змінити чи скасувати існуючі земельно-правові норми з метою врегулювання певних земельних відносин, та прийнятим у встановленому порядку нормативно-правовим актом, спрямованим на регулювання зазначених відносин, а також розбіжність між законодавчо визначеною процедурою прийняття нормативно-правового акта земельного законодавства та фактичним порядком його прийняття.

В Конституції України визначено види земельних відносин, які можуть регулюватись виключно законом як нормативно-правовим актом вищої юридичної сили, зокрема: здійснення громадянами права користування об'єктами права власності народу (ч. 2 ст. 13), порядок набуття та реалізації права власності на землю громадянами, юридичними особами та державою (ч. 2 ст. 14), підстави та умови примусового відчуження земельної ділянки права приватної власності (ч. 5 ст. 41), порядок застосування конфіскації земельної ділянки (ч. 6 ст. 41), земельні права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина у сфері земельних відносин (п. 1 ст. 92), засади використання земель як одного з видів природних ресурсів (п. 5 ст. 92), основи екологічної безпеки у сфері використання земельних відносин (п. 6 ст. 92), правовий режим власності на землю (п. 7 ст. 92), засади цивільно-правової відповідальності за земельні делікти, діяння, які є земельними злочинами або адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них (п. 22 ст. 92). При цьому передбачений у Основному законі термін «виключно» свідчить про те, що окрім закону інші нормативно-правові акти, навіть прирівняні за юридичною силою до закону (міжнародні договори, декрети Кабінету Міністрів України), врегульовувати зазначені вище відносини не можуть.

Водночас, у практиці регулювання земельних відносин неодноразово мали місце порушення зазначених конституційних вимог, що призводило до виникнення колізій нормативно-правових актів земельного законодавства. Так, навіть після прийняття Конституції України в нашій державі продовжували діяти укази Президента України з питань розпаювання земель сільськогосподарського призначення, які встановлювали особливий порядок набуття права приватної власності на землі сільськогосподарського призначення через механізм розпаювання земель всупереч нормам чинного на той час Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 р. [28; 29; 30]. Саме указами Президента України було врегульовано продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності з грудня 1993 року до січня року, коли вступив в дію чинний Земельний кодекс України, який уже на законодавчому рівні врегулював ці питання [31; 32; 33; 34]. До 2006 року залишався фактично діючим Декрет Кабінету Міністрів України «Про приватизацію земельних ділянок» від 26 грудня 1992 р., який був скасований Законом України «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 14 вересня 2006 р. Не вдаючись до аналізу ефективності зазначених підзаконних нормативно-правових актів, їх ролі та значення в реформуванні земельних відносин, зазначимо, що з формально-юридичної точки зору з моменту набуття чинності Конституцією України виникла юридична колізія між нормами Основного закону України щодо форми зовнішнього закріплення окремих земельних норм та зазначеними вище підзаконними актами, яка не вирішувалась роками та призводила до соціальної напруги, сумнівів щодо юридичної сили прийнятих владними органами рішень щодо відчуження земельних ділянок, невпевненості суб'єктів у законності набутих ними земельних прав тощо.

Подібна практика подовжується і в сьогоднішніх умовах, після прийняття та вступу в дію чинного Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р. (далі - ЗК України). Так, відповідно до ст. 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Незважаючи на зазначені законодавчі вимоги, в 2003 році були прийняті Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. (далі - ЦК України) та Господарський кодекс України від 16 січня р. (далі - ГК України), ряд норм яких безпосередньо спрямовані на регулювання земельних відносин, в окремих випадках навіть всупереч вимогам ЗК України та інших земельних законів [8]. Врегулювання земельних відносин нормами ЦК України є певним чином юридично обґрунтованим, так як ЗК України принаймні тричі містить прямі посилання на норми саме Цивільного кодексу. Водночас закріплення земельно-правових норм в ГК України, в ст. 4 якого зазначено, що не є предметом регулювання цього Кодексу земельні відносини, не витримувало ніякої критики і в кінцевому підсумку зазначені норми були вилучені із ГК України майже через п’ять років після набрання ним чинності [6].

Всупереч положенням ст. 3 ЗК України про те, що земельні відносини повинні регулюватися прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами, сам ЗК України приводиться у відповідність до прийнятих пізніше законодавчих актів. Зокрема, ряд змін і доповнень до ЗК України було внесено Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Цивільного кодексу України» від 27 квітня 2007 р. З одного боку, таке явище є позитивним, оскільки спрямоване на усунення колізій норм земельного та цивільного права. З іншого боку, виникає колізія нормативно-правових актів в частині суперечностей між вимогами ст. 3 ЗК України та законами, якими він приводиться у відповідність до вимог інших законодавчих актів.

Відповідно до ч. 2 ст. 3 ЗК України земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу. Проте прийнятий у редакції 2006 року Лісовий кодекс України (далі - ЛК України) [7] містить цілий ряд законодавчих новел у визначенні правового режиму земель лісогосподарського призначення — земельна лісова ділянка, лісові сервітути, повернення самовільно зайнятих земельних ділянок лісогосподарського призначення, інших земельних лісових ділянок тощо. У цьому зв’язку П. Ф. Кулинич приходить до висновку, що «ЛК України закріпив принцип пріоритету норм лісового законодавства над нормами земельного законодавства у сфері регулювання лісових суспільних відносин взагалі та в здійсненні прав на лісові земельні ділянки зокрема. Це означає, що норми земельного законодавства застосовуються до регулювання лісових земельних відносин за умови, якщо ці відносини не врегульовані нормами лісового законодавства» [11, с. 17].

Отже, на підставі наведеного вище можна зробити висновок про існування суттєвого протиріччя між юридичним і фактичним значенням ЗК України у системі нормативно-правових актів земельного законодавства. Так, юридично ЗК України є основним нормативноправовим актом земельного законодавства, що закладає підвалини його розвитку і має вищу юридичну силу щодо всіх інших уніфікованих чи диференційованих нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання земельних відносин. Фактично, чинний ЗК України зазначені функції не виконує, його норми не знаходять в повній мірі розвиток у поточному законодавстві, він зазнає постійних змін та доповнень у зв’язку із прийняттям законів не лише у сфері регулювання земельних відносин, але й містобудування, податковій, цивільній, житловій сферах тощо. Зазначене перманентно породжує колізії нормативно-правових актів у сфері регулювання земельних відносин, що зумовлює зростання правового нігілізму та провокує земельні правопорушення, знижує рівень гарантування прав осіб щодо набуття та реалізації прав на землю, негативно позначається на стабільності правового регулювання земельних відносин та суттєво знижує його ефективність.

Колізії нормативно-правих актів виникають не лише між окремими законами, але й між законами та підзаконними нормативно-правовими актами земельного законодавства. Так, відповідно до ЗК України право власності на землю набувається та реалізується виключно на підставі Конституції України, названого Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них (ч. 2 ст. 78), продаж земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам та юридичним особам здійснюється на конкурентних засадах шляхом проведення аукціону (земельних торгів) у порядку, встановленому законом (статті 127, 134, 135, 137). ЗК України та Законом України «Про оренду землі» встановлено, що набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на аукціонах. Незважаючи на чіткі положення законів щодо форми нормативноправового акта, яким має бути визначений порядок проведення земельних аукціонів, в 2008 році Кабінет Міністрів України двічі намагався врегулювати зазначені відносини своїми постановами — «Деякі питання проведення земельних аукціонів» від 22 лютого 2008 р. № 90 та «Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів» від 17 квітня 2008 р. № 394. При цьому обидві були зупинені відповідними указами Президента України як такі, що видані всупереч Конституції України та з перевищенням нормотворчої компетенції Кабінету Міністрів України. Про неконституційність зазначених постанов зазначалось і в юридичній науці [21]. В подальшому Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів» від 17 квітня 2008 р. була визнана неконституційною [23], а Постанова «Деякі питання проведення земельних аукціонів» від 22 лютого 2008 р. була визнана такою, що втратила чинність, самим Кабінетом Міністрів України в тому ж році.

Проте подібна практика прийняття нормативноправових актів у формі, яка суперечить законодавчо визначеній, була продовжена і в 2010 році, що зумовлює виникнення земельно-правових колізій та знижує ефективність правового регулювання. Так, у ст. 80 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» від 27 квітня 2010 р. передбачено, що до прийняття закону, який врегулює порядок продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах), продаж зазначених земельних ділянок несільськогосподарського призначення здійснюється у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України. Аналізуючи зазначену норму, А.М. Мірошниченко [15, с. 46] та М. С. Федорченко зазначають, що відповідне положення Закону слід вважати неконституційним, оскільки визначення порядку проведення земельних аукціонів має розглядатися як визначення порядку набуття права власності на землю в розумінні ст. 14 Конституції України, та визначення «правового режиму власності» в розумінні п. 7 ч. 1 ст. 92 Основного закону, а тому в силу вимог названих норм відповідні відносини мають регулюватися лише законами України. Незважаючи на зазначене, у вересні 2010 р. Кабінет Міністр України затвердив Порядок продажу у 2010 році земельних ділянок несільськогосподарського призначення на земельних торгах [22].

Причиною виникнення колізій нормативно-правових актів у сфері регулювання земельних відносин є також відсутність єдиних нормативних та доктринальних підходів щодо тлумачення терміну «законодавство». Зокрема, ЗК України 33 рази згадує термін «законодавство». Визначення поняття «земельне законодавство» наводиться в ч. 1 ст. 4 зазначеного Кодексу — земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативноправові акти у галузі земельних відносин, тобто, поняття «законодавство» розкрито через інше спеціальноюридичне поняття «нормативно-правовий акт», законодавче визначення якого також відсутнє. Офіційне тлумачення терміну «законодавство», але в контексті трудового законодавства, міститься в Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (Справа про тлумачення терміну «законодавство») від 9 липня 1998 р. № 17/81−97, відповідно до кого термін «законодавство», на думку Конституційного Суду України, включає закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України. Звичайно, дане Рішення може бути застосоване і в сфері регулювання земельних відносин, проте необхідно враховувати, що воно стосується виключно тлумачення термінології Кодексу законів про працю України, тому щодо тлумачення відповідних понять в ЗК України не має обов’язкового характеру.

В доктрині традиційно склалось два підходи до тлумачення терміну «законодавство»: (1) вузький, відповідно до якого зазначений термін ототожнюється з поняттям «закон» та (2) широкий, відповідно до якого до поняття «законодавство» включаються всі нормативно-правові акти [12]. Зазначене також негативно впливає на рівень колізійності у сфері регулювання земельних відносин та ефективність правових норм і нормативно-правових актів.

Як було зазначено вище, одним із видів колізій нормативно-правових актів земельного законодавства є розбіжності між законодавчо визначеною процедурою прийняття нормативно-правового акта земельного законодавства та фактичним порядком його прийняття. У процесі прийняття нормативно-правових актів земельно-правові колізії можуть виникати у випадку порушення органом державної влади або місцевого самоврядування нормотворчої компетенції або встановленої процедури прийняття актів земельного законодавства. Зокрема, до цього часу залишається не вирішеним питання конституційності чинного ЗК України, який був прийнятий із грубими порушеннями Регламенту Верховної Ради України та процедури розгляду законопроектів. Ще в 2000 році 104 народних депутатів України звернулись до Конституційного Суду України із конституційним поданням щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про прийняття в першому читанні проекту Земельного кодексу України» від 6 липня 2000 р. № 1846-III, обґрунтовуючи тим, що зазначена Постанова була прийнята з порушенням процедури голосування, передбаченої Конституцією України (ч. 3 ст. 84) і Регламентом Верховної Ради України (ст. 3.6.9). Але Суд відмовив у відкритті конституційного провадження на підставі п. 3 ст. 45 Закону України «Про Конституційний Суд України» непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні [35].

Чинний ЗК України був прийнятий за спеціальною процедурою, передбаченою Постановою Верховної Ради України «Про порядок проведення голосування щодо прийняття проекту Земельного кодексу України» від 25 жовтня 2001 р., відповідно до якої голосування з питання про прийняття проекту Земельного кодексу України (реєстр. № 5285) у другому читанні та в цілому було здійснено іменними бюлетенями. Проте згідно зі ст. 6.6.9 чинного на час прийняття ЗК України Регламенту Верховної Ради України від 27 липня 1994 р., за результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про: 1) відхилення законопроекту; 2) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання; 3) опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання; 4) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання; 5) прийняття законопроекту в другому читанні, підготовку його і подання на третє читання.

Тобто, чинний ЗК України був прийнятий без проведення його третього читання, що стало фактичною підставою для звернення групи народних депутатів України до Конституційного Суду України із конституційним поданням щодо визнання неконституційним чинного ЗК України. Проте до цього часу Конституційний Суд України зазначену справу не розглянув, що створює певну невизначеність у правовому регулюванні земельних відносин та знижує ефективність норм земельного законодавства.

Отже, на підставі проведеного дослідження можна зробити висновок про значне поширення колізій нормативно-правових актів у сфері регулювання земельних відносин, які полягають:

• а) у розбіжностях між законодавчо встановленою вимогою щодо виду нормативно-правового акта, який повинен закріпити нові, змінити чи скасувати існуючі земельно-правові норми з метою врегулювання певних земельних відносин, та прийнятим у встановленому порядку нормативно-правовим актом, спрямованим на регулювання зазначених відносин;
• б) у розбіжностях між законодавчо визначеною процедурою прийняття нормативно-правового акта земельного законодавства та фактичним порядком його прийняття.

Такі дефекти правового регулювання зумовлюють зростання правового нігілізму та провокують земельні правопорушення, знижують рівень гарантування прав осіб щодо набуття та реалізації прав на землю, негативно позначаються на стабільності правового регулювання земельних відносин та суттєво знижують його ефективність.

Велика кількість колізій зазначеного виду зумовлена:

• а) суттєвими протиріччями між юридичним і фактичним значенням чинного ЗК України у системі нормативно-правових актів земельного законодавства, що потребує перегляду концепції основного кодифікованого акта земельного законодавства;
• б) відсутністю єдиних законодавчих підходів щодо тлумачення терміну «законодавство», що потребує більш детального визначення зазначеного терміну в ЗК України або його офіційного тлумачення Конституційним Судом України саме в контексті земельного законодавства;
• в) ігноруванням нормотворчими органами законодавчо встановлених форм нормативно-правових актів земельного законодавства та порядку їх прийняття, що потребує підвищення рівня правової культури у відповідних органах державної влади та місцевого самоврядування.