Державне управління та публічна адміністрація: шлях до демократії

європейське врядування адміністрація поліцентричність.

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ: ШЛЯХ ДО ДЕМОКРАТІЇ

М. Міхровська Україна обрала шлях демократизації своєї правової системи, взявши за зразок європейські соціальні цінності та спрямованість на демократизацію. Вирішальний спосіб забезпечити демократичну спрямованість влади покласти в основу діяльності держави обов’язок неухильно дотримуватись пріоритету прав і свобод людини встановити належну відповідальність державних органів і посадових осіб за невиконання цього обов’язку [10, С.6]. Саме через демократизацію державного управління держава може стати на шлях належного забезпечення та захисту прав людини і громадянина. Для повноцінного утвердження демократичних засад державного управління адміністративно-правовий режим взаємовідносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити зі становища особи як такого суб'єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність і має ґрунтуватися на беззаперечному визнанні пріоритету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очікувань від діяльності державних органів, їх посадових осіб [10, С.8]. Виконавча влада і державне управління є своєрідними сторонами умовно кажучи «статикою» і «динаікою» — єдиного явища, яке прийнято визначати як управлінську сферу діяльності держави [11, С.37].

В класичному розумінні, державне управління — це цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив держави через систему її органів та посадових осіб на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей, що здійснюється в межах суб'єктивного фактора (суспільства) як управляючий вплив одних людей, організованих у владні структурі, на інших, головним чином зайнятих у сферах відтворення матеріальних, соціальних та духовних цінностей та продуктів [6, С.38]. В.Б. Авер’янов зазначав, що «місце і роль державного управління у суспільстві визначається тим, що воно у своєму існуванні спирається на владу — організовану силу суспільства, здатну використовувати метод примусу, поширює свій вплив на суспільство, охоплюючи управлінським впливом його важливі „вузлові“ процеси, явища та взаємозв'язки та діє системно, оскільки з'єднує функціонування двох складних структур — державного апарату управління та публічних проявів суспільства», тобто «управління — це і є організуюча діяльність держави, спрямована на виконання її завдань та функцій» [11, С.29−30]. Він визначив державне управління як особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів — органів виконавчої влади [11, С.6]. Також державне управління визначають як «підзаконну діяльність органів виконавчої влади, спрямовану на організацію нормального життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, на створення умов для їхнього матеріального, культурного та духовного розвитку» [20, С.5−6] або «діяльність виконавчо-розпорядчого характеру, основним напрямком якої є виконання, тобто проведення в життя законів та підзаконних нормативно-правових актів» [19, С.17].

Рухаючись в напрямку Європи, Україні, поряд з поняттям державного управління, необхідно брати до уваги ще одну категорію — «публічна адміністрація». Проте не тому, що це поняття більш «сучасним», і не тому, що, визначивши для себе стратегічним європейський напрямок Україна повинна «копіювати» основні поняття і категорії до свого законодавства, а тому, що надати старому поняттю повністю нове, кардинально протилежне вихідному, значення — завдання не з легких, яке, до того ж, не є доцільним, головним чином, тому, що «державне управління» сприймається виключно як «спосіб реалізації державною владою розпорядчо-дозвільних функцій. [21, С.19]» .

На відміну від права Європейського Союзу, для якого поняття «публічна адміністрація» є поширеним та часто вживаним в офіційних документах, у вітчизняній правовій науці цей термін є відносно новим і вперше в науковий обіг його було введено у 2001 році [9, С. 202], на офіційному рівні про нього вперше згадують у Концепції реформування публічної адміністрації в Україні [17]. Ця конструкція є вихідним терміном Концепції. Сенс цієї нової конструкції полягає у тому, що до цього часу вітчизняне адміністративне право та теорія управління оперували двома такими поняттями як «державне управління» та «місцеве самоврядування». Але світова практика включає ці два поняття в одну систему, визначаючи її як «public administration» («публічна адміністрація»), тому, впроваджуючи реформу адміністративного права, необхідним є врахування світового досвіду загалом і європейського зокрема, враховуючи при цьому особливості національної правової системи.

Проте поняття «публічна адміністрація» виступає не просто симбіозом понять «державне управління» а «місцеве самоврядування», воно наділено якісно іншим змістом. Відтак, розглянемо, чим відрізняється сучасне поняття «публічна адміністрація» від звичного нам «державного управління» .

Так, вітчизняні фахівці з адміністративного права, такі, як В.Б. Авер’янов, І.Б. Коліушко та В. П. Тимощук, аналізуючи термін «публічна адміністрація» визначили його як сукупність органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції [14]. Також публічну адміністрацію детермінують як організацію та діяльність органів (установ, структурних організацій), що наділені прерогативами публічної влади і основою діяльності яких є забезпечення виконання чинного законодавства в публічних інтересах [4, С.89]. Враховуючи той факт, що в словосполученні «управління» змінює «адміністрація», зауважимо цікаву деталь: у західних країнах вважається, що слово «адміністрація» походить від латинського ministrare — «служити» [13, С.10]. В той же час, спочатку в радянських джерелах, а тепер і в більшості сучасних українських праць термін «адміністрація» перекладають як «управління» [15, С.6], тобто від іншого латинського терміну — administratio [3, С.27].

Тепер до питання заміни «державний» на «публічний» публічна адміністрація самою назвою передбачає спрямованість на реалізацію публічних, тобто, народних інтересів [4, С.90], а, отже, для публічної адміністрації характерною є наявність публічно-правових відносин. Ознаками публічно-правових відносин є:

обов’язкова участь у цих відносинах суб'єкта, який наділений публічно-владними повноваженнями (влада, яку реалізують державні органи, органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи, уповноважені ними суб'єкти, виходить від держави або територіальної громади і спрямована на здійснення завдань та функцій цих соціальних утворень, а, отже, така влада є публічною);

підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому — суб'єкту владних повноважень (проявляється у можливості суб'єкта владних повноважень, здійснюючи свої повноваження, вирішувати питання про права та обов’язки особи, яка бере участь в правовідносинах);

імперативність публічно-правових відносин (імперативність означає можливість виникнення та реалізації прав, обов’язків осіб, виконання владних повноважень лише в спосіб та у випадках, передбачених законом (ст. 19 КУ);

домінування публічно-правового інтересу у цих відносинах Публічний інтерес — це інтерес соціальної спільності, що визнаний, задоволений державою. Визнання публічності інтересу здійснюється шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фіксації в нормах і встановленні механізму реалізації) [5, С.31].

На «батьківщині» публічної адміністрації - в країнах ЄС, цей термін існує у двох значеннях: вузькому і широкому. У вузькому сенсі під «публічною адміністрацією» розуміються «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди» та «публічна служба» [8, С.74]. Виходячи з того, що до «публічної адміністрації» відносяться органи публічної влади, розглянемо, які саме органи до них включаються. Це є «інституції регіонального, місцевого чи іншого характеру, інші органи, діяльність яких регулюється нормами публічного права чи діями держав-членів, органи, наділені достатніми суверенними повноваженнями країни, які з формальної точки зору не є частиною адміністративного апарату держави-члена, але структура та завдання якого визначені в законі (причому ці завдання належать сфері функціонування держави)» [8, С.75]. Таким чином, у вузькому сенсі під «публічною адміністрацією» розуміється система органів публічної влади, які здійснюють свої завдання у сфері функціонування держави виключно в інтересах суспільства [7]. В широкому сенсі в праві ЄС до «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції [16, С.27]. Якщо ж звернутись до Резолюції щодо публічної відповідальності [1], публічна влада (public authorities) є будь-якою установою публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та фізичними особами під час виконання ними повноважень офіційних органів.

Діяльність органів публічної адміністрації ґрунтується на наступних загальних принципах: 1) верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації; 2) законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом; 3) відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на вимогу громадян; 4) пропорційності як вимоги щодо обмежень рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов’язку публічної адміністрації зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; 5) ефективності як обов’язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішення покладених на неї завдань при оптимальному використанні публічних ресурсів; 6) підконтрольності як обов’язкового внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, в тому числі судового; 7) відповідальності як обов’язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність [12, С.7].

Для того, щоб становлення публічної адміністрації в Україні виявилося ефективним, необхідним є вирішення наступних завдань: 1) формування стабільної та ефективної організації і діяльності виконавчої влади, насамперед, шляхом інституційного розмежування політичних та адміністративних функцій в системі виконавчої влади; 2) організації професійної, політично нейтральної та відкритої публічної служби шляхом відмежування політичних посад від сфери публічної служби, встановлення правових механізмів захисту публічних службовців від незаконних політичних впливів, запровадження відкритого конкурсного прийняття на публічну службу та службового просування тощо; 3) створення системи спроможного місцевого самоврядування шляхом децентралізації публічних завдань (повноважень) та ресурсів, створення економічно самодостатніх суб'єктів місцевого самоврядування у сільській місцевості; 4) визначення перспектив та створення передумов для запровадження регіонального самоврядування; 5) зміцнення статусу приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації шляхом справедливого правового регулювання адміністративної процедури, впровадження нов их організаційних форм та стандартів якості адміністративних послуг, удосконалення механізмів правового захисту приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації; 6) гарантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству шляхом посилення контрольних функцій парламенту, місцевих рад та фінансового контролю, розвитку системи адміністративного судочинства, залучення громадськості до участі в управлінні публічними справами [17].

Враховуючи вищевикладене, можна виділити наступні ознаки публічної адміністрації:

Певним чином узгоджена і організована система органів;

Суб'єктом виступає держава в особі органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування;

Складовими елементами системи виступають також державні заклади, організації, установи;

Публічна адміністрація спирається на владні повноваження, виконує адміністративно-управлінські функції;

Діяльність публічної адміністрації поширюється на все суспільство;

Метою діяльності виступає забезпечення інтересів як держави, так і суспільства в цілому, а не окремих громадян і соціальних груп;

Щодо методів впливу, то, окрім комплексу правових, політичних, економічних методів і засобів, застосовується і примус за допомогою правоохоронних органів [18, С.522].

Отже, термін «публічна адміністрація» виступає симбіозом змісту термінів «державне управління» та «місцеве самоврядування», та є сукупністю органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що підпорядковані публічній владі, діяльність яких спрямована на виконання закону та реалізацію інших публічно-управлінських функцій, які можуть делегуватися підприємствам, установам та організаціям та будь-які інші суб'єкти, що здійснюють функції публічного управління, які своєю діяльністю забезпечують права і свободи людини і громадянина.

Впровадження європейських стандартів діяльності органів публічної адміністрації є передумовою розбудови демократичної держави та громадянського суспільства. Уособленням складової таких стандартів наразі виступає концепція належного врядування. Слово «врядування» (governance) з’явилося вперше в 1937 р. у статті американського економіста Роналда Коуза «The nature of the firm» [23]. В сучасному розумінні термін «врядування» став відомим наприкінці 1980;х — на початку 1990;х рр., коли низка пов’язаних між собою проблем і викликів змушують держави шукати нові форми і підходи до здійснення управління, серед яких: глобалізація; інформатизація, швидке поширення інформації через ЗМІ та Інтернет; стрімкий розвиток інформаційних технологій; суспільні трансформації тощо. Ініціаторами досліджень врядування виступили міжнародні організації, що опікуються суспільними трансформаціями та просуванням демократичних реформ. Питанням врядування присвячують свої праці такі відомі вчені, як Т. Крістіансен, Дж. Річардсон, В. Волес, Л. Меткаф, С. Гоці та інші [10, C.50].

Обґрунтування доцільності вживання терміна «врядування» замість «управління» наявні в робочих та офіційних документах ООН, ПРООН, Світового банку, ОЕСР і т.ін., які визначають його як управлінський аспект діяльності всієї системи влади в країні: «урядування можна розглядати як практику економічної, політичної і адміністративної влади з управління справами держави на всіх рівнях. Це поняття об'єднує механізми, процеси та інститути, через які громадяни і групи висловлюють свої інтереси, реалізують законні права, виконують обов’язки і балансують між розбіжностями». Зазвичай врядування розглядають як процес взаємодії органів влади із суспільними інститутами та громадянами в процесі прийняття рішень, як поліцентричну форму соціальної координації, в якій узгоджуються добровільно індивідами та організаціями, з самоврядними і власними примусовими властивостями.

Сама концепція «governance» складається з трьох основних елементів, які впроваджуються в життя під егідою понять «колегіальність» та «взаємодія» :

Відповідальність несе не тільки політична влада. «Governance» являє собою компроміс, заснований на впливі політичного, економічного й соціального факторів, оскільки пропонує нові форми дій, що ставляться до регулювання;

Різні суб'єкти вимагають залучення до процесу прийняття рішень і в стані пропонувати нові рішення для вирішення суспільних проблем. «Governance» наголошує на делегуванні відповідальності, що відбувається в трикутнику між державою, громадянським суспільством і ринком;

Жоден із суб'єктів не має знань і засобів, необхідних для самостійного вирішення проблем, що існують. Виникає необхідність у багатоступінчатих процесах взаємодії та переговорів між різними учасниками, оскільки кожна проблема, що виникла, має свій рівень, на якому вона має бути вирішена — відповідний рівень виступає гарантією належного розв’язання проблеми [23].

Європейське врядування являє собою унікальний, характерний для Європейського Союзу спосіб прийняття рішень, вироблення та реалізації європейських політик, до якого залучені:

• 1) наднаціональні органи ЄС;
• 2) держави-члени;
• 3) їхні субнаціональні органи держав-членів (провінції, землі, кантони, регіони тощо);
• 4) бізнес-громади, зокрема транснаціональні корпорації, малий, середній, сімейний бізнес або підприємництво;
• 5) громадянське суспільство, зокрема, асоціації та платформи неурядових організацій, конфедерації профспілок та професійні асоціації, благодійні фонди і т.ін. [10, C.12].

На сьогодні основними принципами належного урядування в Європі вважають:

участь (всі громадяни мають право голосу в прийнятті рішень — прямо чи за допомогою легітимних інститутів, які представляють їх інтереси, така широка участь будується на свободі зібрання слова, а також на здатності до конструктивного діалогу);

верховенство права (чесність і безпристрасність правових структур, особливо тих, які забезпечують дотримання прав людини);

прозорість (свобода інформації, іі повнота і доступність, для всіх, хто у ній зацікавлений);

чутливість (всі інститути реагують на щонайменші потреби своїх громадян);

орієнтація на згоду (дотримання балансу інтересів для досягнення широкого консенсусу з питання, що найбільше відповідатиме потребам групи і якими способами, з допомогою яких процедур цього слід добиватися);

справедливість (усі громадяни мають можливість покращити свій добробут);

результативність і дієвість (максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян);

підзвітність (уряд, приватний бізнес і структури громадянського суспільства підзвітні громадськості та інституційним носіям прав);

стратегічне бачення (лідери і громадськість виходять із довгострокових перспектив управління і розвитку особистості, чітко уявляють засоби для їх реалізації) [22, C.94]. Цей перелік є удосконаленим та розширеним варіантом принципів, що у 2001 році були визначені у Білій книзі Європейського урядування: відкритість, участь, підзвітність, ефективність та злагодженість.

Залишається актуальним питання: чому саме концепція належного урядування зможе краще за інші забезпечити права людини і громадянина? Вона наділена трьома важливими рисами, що дозволяють приходити до таких висновків, а саме:

Урядування по-новому визначає силу держави. Донедавна правозахисники вагалися з відповіддю на питання про те, яка з держав може краще гарантувати права людини й громадянина — сильна чи слабка? Концепція урядування трансформує «владу над» у «владу для», нівелюючи таким чином потребу держави застосовувати силові механізми, оскільки рішення будуть виконуватися добровільно;

Сама концепція орієнтована на задоволення потреб та інтересів людини. Однією з її основних цілей є підвищення ефективності та результативності державного управління, яке «служить» людині, а не людина є лише одним із складових елементів процесу управління державою;

Поліцентричність — одна з найважливіших рис концепції урядування — наявність кількох центрів прийняття рішень. Це дозволяє приймати рішення на тому рівні, який найкраще може розв’язати певну суспільну проблему, і створює перепони для монополізації влади із прийняття рішень одним із центрів [22, C. 80]. Фахівці у даній галузі вважають, що саме цих трьох ознак бракує концепціям, що впроваджувалися досі в Україні, оскільки всебічне зосередження на потребах людини є необхідним та ключовим аспектом будь-яких демократичних перетворень в державі. І хоча для України запровадження зазначених стандартів є не обов’язковим, а рекомендованим, їх закріплення та реалізація повинні стати своєрідним трампліном встановлення рівноправ'я між державою та громадянами, оскільки Україна прагне до статусу демократичної, соціальної і правової держави, як це визначено статтею першою Основного Закону держави.

ЛІТЕРАТУРА

• 1. Reccomendation No. R (84) 15 of the Committee of Ministers to member states //relating to public liability//. — [Електронний ресурс] - Режим доступу: www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/ administrative_law_and_justice/
• 2. Авер’янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: грунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. — 2003. — № 5. — С.117.
• 3. Авер’янов В. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки/ Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — С. 25−30.
• 4. Адміністративне право України (у визначеннях та схемах): Навч. посіб. — К.: Атіка, 2008. — 272 с.
• 5. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — 544 с.
• 6. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекцій. — М.: Юрид. Лит., 1997. — 400 c.
• 7. Білозерська Т. О. Реформування публічної адміністрації в Україні як крок до європейської інтеграції. — [Електронний ресурс] - Режим доступу: www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2007;2/07btodei.pdf 8.
• 8. Гнидюк Н. Визначення поняття публічної адміністрації в ACQUIS COMMUNAUTAIRE // Законодавство України: Наук.-практ.коментар. — 2006. — № 10. — С.74−77.
• 9. Гнидюк Н. Публічна адміністрація як об'єкт структурних змін // Збірник наукових праць УАДУ/ За заг.ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. — К.: Вид-во УАДУ, 2001. — Вип. 1 — С. 202 — 212.
• 10. Демократичні засади державного управління та адміністративне право: Монографія / [Кол.авт.: Шемшученко Ю. С., Авер’янов В.Б., Андрійко О.Ф., Кресіна І.О., Нагребельний В. П. та ін.]; за заг.ред. д.ю.н. В.Б. Авер’янова. — К.: Видавництво «Юридична думка», 2010. — 496 с.
• 11. Державне управління: теорія і практика / За ред. В.Б. Авер’янова — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 c.
• 12. Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністрів)/ автори-упорядники: І. Коліушко, В. Тимощук. — К., 2006. — 32 с.
• 13. І. Коліушко. Пріорітети розвитку українського адміністративного права // Адміністративне право в контексті європейського вибору України. Збірник наукових праць. — К.: Міленіум, 2004. — С.10−13.
• 14. Коліушко І., Тимощук В. Реформа публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівні як один із напрямків адміністративної реформи. — [Електронний ресурс] - Режим доступу: www.municipal.gov.ua/data/loads/2005_zbirn_problemtrans_statta_koliyshk o_timoshuk.doc
• 15. Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — 544 c.
• 16. Комашко М. В. Деякі проблемні питання делегування повноважень у сфері здійснення місцевого самоврядування // Держава та регіони. Сер.: Право. — 2001. — № 2. — С.27−31.
• 17. Концепція реформування публічної адміністрації. — [Електронний ресурс] - Режим доступу: www.center.gov.ua/docman/
• 18. Кравцова Т. М., Солонар А. В.: Форум права 2010 р., № 4, с.522−525.
• 19. Нижник Н. Р. Деякі аспекти сучасної концепції державного управління в Україні // Вісник УАДУ. — Х, 1995. — Вип.4. — С.17 — 18.
• 20. Нижник Н. Р., Машков О. А. Системний підхід в організації державного управління. — К.: Вид-во УАДУ, 1998. — 160 c.
• 21. Пикулькин А. В. Система государственного управления. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. — 399 c.