Конфлікт парламентської та президентської влади

ЗМІСТ

• Вступ 2
• Розділ 1. Законодавча та президентська влада в Україні — концептуальні засади та визначення 4
• 1.1 Конституційні засади поділу державної влади в Україні 4
• 1.2 Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні та проблеми вдосконалення її організації і діяльності 5
• 1.3 Концептуально-владні функції інституту президентства в Україні 7
• 1.4 Проблеми вдосконалення механізму взаємодії законодавчої та президентської влади в Україні 9
• Розділ 2. Шляхи оптимізації взаємодії інститутів президента України та Верховної Ради України у рамках парламентсько-президентської форми правління 12
• 2.1 Пропозиції щодо механізму вирішення проблеми взаємодії Верховної Ради та Президента України 16
• Висновки 24
• Список використаної літератури 30
• Вступ
• Актуальність теми. З прийняттям Конституції України 1996 р. де-юре закінчився процес формування політичної системи нашої країни. Однак, глибокі зміни, що відбулися в українському суспільстві, на протязі 1996;2009 років, де-факто, створили абсолютно нову суспільно-політичну ситуацію, що характеризується істотним дисбалансом у системі співвідношення позицій вищої державної влади. Конституційна реформа, що була ініційована Президентом України у березні 2003 року передбачає перебудову державних та суспільних інститутів відповідно до загальновизнаних демократичних доктрин. Обов’язки гаранта демократичного конституційного ладу, голови держави і об'єм владних повноважень роблять Президента України головним суб'єктом цього процесу.
• Спираючись на багатовікову історію українського державотворення, Конституція України 1996 р. проголосила нашу державу демократичною, соціальною, правовою і на першому місці в структурі Основного Закону закріпила саме Верховну Раду, єдиний орган законодавчої влади в Україні.
• За час, що минув з моменту прийняття Конституції, Верховна Рада України пройшла складний шлях свого становлення. Цей процес, що, у свою чергу, став продовженням історії розвитку вітчизняного парламентаризму, ще не завершений, оскільки практика застосування положень Основного Закону України 1996 р. однозначно засвідчила те, що без вирішення проблем, пов’язаних з визначенням місця та призначення законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, і, передусім, без розроблення досконалого механізму співпраці Верховної Ради України з іншими видами державної влади, неможливо позбутися гальмування демократичних перетворень, як в державі, так і в суспільстві.
• Мета і задачі дослідження. Основною метою аналітичного дослідження є розкриття особливостей призначення та місця законодавчої та президентської влади в системі розподілу державної влади в Україні в сучасних умовах.
• Для досягнення зазначеної мети були поставлені такі задачі :
• — проаналізувати теоретичні аспекти принципу розподілу влади як важливої ознаки правової держави та необхідної передумови становлення законодавчої влади парламентського типу та президентської влади в Україні;
• — проаналізувати засади поділу державної влади за Конституцією України 1996 р.;
• — проаналізувати конституційно-правові засади механізму взаємодії законодавчої та президентської влади з іншими видами влади в системі розподілу державної влади в Україні;
• — внести пропозиції по вдосконаленню організації, функціонування Верховної Ради України, інституту президентсьва та механізму взаємодії законодавчої та президентської влади з іншими видами державної влади в Україні.
• Об'єктом дослідження є організація і діяльність Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні та інституту президентства, механізм їх взаємодії, та протистояння на сучасному етапі. Предметом дослідження є призначення та місце законодавчої та президентської влади в системі розподілу державної влади в Україні.
• Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що аналітичне дослідження спрямоване на поглиблення знань про місце єдиного органу законодавчої влади та президентської влади в системі розподілу державної влади в умовах нинішнього етапу розбудови правової держави в Україні. Матеріали дослідження можуть бути також використані студентами при вивчені навчальних курсів з теорії держави і права, конституційного права, політології тошо.

Розділ 1. Законодавча та президентська влада в Україні — концептуальні засади та визначення

1.1 Конституційні засади поділу державної влади в Україні

В процесі обговорення проекту нової Конституції України принцип розподілу влади став справжнім каменем спотикання. При цьому серед деяких вітчизняних науковців панувала думка, що в проекті Конституції України невдало поєднані дві різні концепції: розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову (концепція Монтеск`є) та народного суверенітету (концепція Руссо) [10, 7].

В правовій державі принцип розподілу влади діалектично пов’язаний з принципом народного суверенітету та є найважливішою складовою механізму реалізації народовладдя. Водночас впровадження ідей народного суверенітету та розподілу влад в політично конфліктному суспільстві може сприяти появі протистояння між органами державної влади.

У зв’язку з цим, найважливіший демократичний потенціал цього принципу в умовах перехідного суспільства в Україні має виявитися, передусім, у вдосконаленні механізму взаємодії між видами влади в системі розподілу державної влади, що, в свою чергу, є основою здійснення головного призначення правової держави — бути гарантом соціальної злагоди і миру, а також умовою забезпечення її мети — прав і свобод людини і громадянина. Ідеї правової держави не нові для України. Проте, враховуючи, що наша країна впродовж свого історичного розвитку мала лише фрагменти власної державності, процес розбудови правової держави в Україні пов’язаний з проголошенням Верховною Радою України 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України. Саме в Декларації про державний суверенітет України вперше був закріплений принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову, як одна із важливих засад державного ладу України. Проголошення принципу розподілу влади стало також визначною подією в процесі становлення та розвитку українського парламентаризму, оскільки його закріплення в Декларації про державний суверенітет України вплинуло на теоретичні уявлення про місце і роль єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу серед інших органів державної влади.

З запровадженням засад поділу і взаємодії державної влади за новою Конституцією України 1996 р. Верховна Рада України остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади і вперше набула в усіх основних рисах статусу парламенту України.

1.2 Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні та проблеми вдосконалення її організації і діяльності

Ставлення до розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову, як до простого поділу законодавчих, виконавчих, судових функцій між відповідними видами влади, є дуже спрощеним, оскільки принцип розподілу влади передбачає не лише розмежування повноважень між окремими видами державної влади, але, водночас, — і їх співпрацю в так званих «поділених» сферах їх діяльності, зокрема, в таких, як законодавча та державотворча сфери. Тому, будь — який вид державної влади є не лише складовою частиною системи розподілу державної влади, але водночас і окремою підсистемою, якій притаманні відповідна організація, власні предмети відання, коло повноважень, принципи, методи та форми їх здійснення. Рівень ефективності парламентської діяльності, насамперед, залежить від організації законодавчого органу, яка зумовлює його побудову, склад та структуру.

Вирішення проблем підвищення рівня ефективності діяльності Верховної Ради України, передусім, пов’язано з реорганізацією її структури, з реформуванням організації та діяльності її структурних інститутів, з вдосконаленням їх правової бази, зокрема, комітетів, комісій, депутатських фракцій, а також з формуванням кваліфікованого допоміжного професійного апарату, пропорційно розподіленого між фракціями, комітетами і комісіями.

На думку багатьох науковців, більш прийнятною в нинішніх умовах є двопалатна структура парламенту. В наш час необхідність існування верхніх палат зумовлюється, передусім, потребами оптимізації парламентської діяльності, де акцент ставиться на необхідності забезпечити врівноважений підхід у парламентській роботі, надати їй високого професійного рівня. Крім того, за двопалатної структури Верховної Ради України постає необхідність у створенні узгоджувального органу з представників обох палат, де мають погоджуватися усі питання у разі виникнення розбіжностей між палатами.

Створення постійно діючої парламентської більшості, а, отже, і ефективність діяльності законодавчого органу знаходяться в пропорційній залежності від рівня розвитку парламентаризму і взаємопов`язані з політичною структуризацією суспільства. Водночас, як стверджує державно-правовий досвід України, структуризація суспільства — це динамічний процес. Законодавчий орган має бути не різноголосим зібранням протилежних течій, яким є суспільство, а центром, де сходяться головні політичні напрями, які встигли набути силу в народі, а тому мають значення і для держави [7, 33].

У зв`язку з цим потребує вдосконалення механізм здійснення представницької функції Верховної Ради України на усіх рівнях її діяльності. Змістом представницької функції парламенту є вираження на загальнонаціональному рівні різних політичних, економічних суспільних інтересів та їх узгодження. Метою здійснення цієї функції парламенту є його перетворення в структурований представницький орган держави.

Місце законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, в цілому, визначається призначенням Верховної Ради України як єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу державної влади, — виражати загальнодержавні і регіональні інтереси, різні політичні, економічні суспільні інтереси, слугувати каналом зв’язку між державою і народом та бути форумом нації, де протилежні інтереси узгоджуються у єдину волю народу і набувають форму закону.

1.3 Концептуально-владні функції інституту президентства в Україні

Для посттоталітарних систем засвоєння демократичних цінностей як внутрішній кодекс соціальної поведінки — не початок, а кінець політичної модернізації. Це означає, що на всіх етапах вторинного розвитку роль інституту президентства, як регулятора параметрів політичної системи, повинна бути не епізодичною, а постійною.

Зокрема, суттю діяльності Л. Кравчука, як президента-концептуала, стало відкриття і підтримка каналів вертикальної мобільності, гранично звужених у часи СРСР, насамперед, в інтересах партійно-господарської номенклатури. Період 1991 — 1994 р. в Україні можна охарактеризувати як період «правління Конгресу», що дав старт утворенню нових блоків і союзів з метою одержання частки в контролі над національними ресурсами. Тому динамічний параметр політичної системи став визначати загальний напрямок розвитку країни. У кінцевому рахунку, могутня інерційність правої економічної лінії викликала конфлікт між Л. М. Кравчуком, його Прем'єром Л. Д. Кучмою і парламентом, що розв’язався достроковими президентськими і парламентськими виборами 1994 р. Почався другий етап політичного розвитку [4, 589].

До цього часу перерозподіл національного надбання на користь елітних угруповань вже йшов повним ходом. При цьому підсилився вплив на владу вже сформованих груп інтересів і різко ослабшала можливість великих людських мас відтворювати життя і робочу силу. Однак те, що політичне протистояння в Україні не пішло за російським сценарієм 1993 року, свідчить про те, що перший Президент України Л. Кравчук свою концептуальну роль хоча б частково виконав.

Його конкурент Л. Д. Кучма відразу ж заявив про необхідність проведення політики національної інтеграції в Україні, чим залучив симпатії Сходу і Півдня країни, насамперед, промисловців, бізнесменів, «прагматичні», реформаторські сили, що конкурували з центральною номенклатурною елітою, проти нього виступали багато регіональних політиків. Для вирівнювання балансу сили, Л. Кучма вже в перші місяці свого президентства почав вибудовувати могутню президентську вертикаль. Це зрівняло сили Верховної Ради і Президента і стало основою силового компромісу між ними — підписання 8 липня 1995 р. так званого «Конституційного договору», за яким Л. Кучма одержав можливість самостійно формувати уряд. Цим закінчився перший період «правління Конгресу», у якому Л. Кучма підтримував динамічний параметр системи, але уже в ім'я інших політичних акторів.

Третій період політичного розвитку України — конструювання напівпрезидентської республіки, тобто встановлення динамічної рівноваги між парламентом і Президентом. Починаючи з цього етапу, процес політичної інституціоналізації став істотно випереджати процес політичної модернізації. Прийняття Конституції України 1996 р. стало кульмінацією (вершиною) політичного розвитку. Олігархічний вектор політичного розвитку до певної міри став домінувати у політичному устрої української держави. Президент, як гарант Конституції, формально дістав права суб'єкта концептуальної влади, здатного впливати на законодавчу, виконавчу і судову галузі влади, що працюють як спеціалізовані менеджери.

Таким чином, результативність української державної політики визначилася динамічним параметром політичної системи, хоча і цей параметр неоптимальний, тому що інтереси елітних груп не включають інтереси країни, як цілісності. Утворився розрив між політичною елітою і більшістю населення. У результаті доходи вище прожиткового мінімуму одержує не більш 1/5 громадян, а коефіцієнт соціальної нерівністі складає, за різними оцінками, від 35 до 40. Навіть ті, кого можна умовно віднести до «середнього класу», мають прибуток не більш 50 центів у годину, у той час як ООН визнає мінімальною нормою 3 долари в годину. Унаслідок цього виникла могутня системна криза, реальним відображенням якої стали масові антиолігархічні акції протесту під девізом «Повстань, Україна», що об'єднали як лівих, так і правих. Стан статичного параметра політичної системи є катастрофічним. Політична система країни виявилася на початку циклу Є. Сєдова, інакше кажучи, в українському суспільстві була реалізована модель, що породила кризи розподілу і політичного управління. Відповідно до світового досвіду, задача інституту президентства полягає в тім, щоб на найближчий час домінантою модернізації українського суспільства стала антиолігархічна політика. Конституційна реформа, яка має відбутися в Україні найближчим часом передбачає посилення позицій Верховної Ради, що означає зміну політичного напрямку ліворуч. Як показує зміст ініціатив Президента України, що були висунуті ним у березні 2003 р. найважливішою концептуально-владною функцією інституту президенства буде підтримка балансу між законодавчою та виконавчою гілками влади у перебігу конституційної реформи, а також у процесі подальшої зміни суспільно-політичної ситуації [1, 56−57].

1.4 Проблеми вдосконалення механізму взаємодії законодавчої та президентської влади в Україні

Проблеми злагоди в державі і в суспільстві, діалектично пов’язані не лише з вирішенням проблем вдосконалення організації і діяльності окремих видів державної влади, але, водночас, — і з вирішенням проблем їх взаємодії.

В Конституції України принцип взаємодії державної влади визначений опосередковано. У зв`язку з цим можна визначити дві складові частини механізму взаємодії між органами різних видів державної влади — система взаємного контролю та інтеграційна система узгодження інтересів.

Верховної Ради України відіграє провідну роль в механізмі взаємодії між органами державної влади, а, врешті-решт, — у забезпеченні єдності влади в державі та злагоди в суспільстві, що зумовлюється, з одного боку, якісним складом депутатського корпусу, де представлені різноманітні інтереси суспільного життя, що грунтується в Україні на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності (ст. 15 Конституції України), а з іншого, — тим, що саме парламент є форумом нації, де різні інтереси узгоджуються у єдину волю народу та набувають форму закону. У зв`язку з цим, без узгодження на парламентському рівні загальнодержавних і регіональних інтересів, різних політичних і економічних суспільних інтересів неможливе формування дієвого інтеграційного механізму в системі розподілу державної влади в Україні.

При цьому особливу увагу портібно звертати на важливість формування у Верховній Раді України в сучасних умовах узгоджувальних інститутів —спільних робочих груп по розгляду важливих питань та опрацюванню проектів законодавчих актів, постійних консультацій між Кабінетом Міністрів України, парламентськими комітетами та фракціями, спільних засідань уряду, колегій міністерств та погоджувальної ради депутатських фракцій і груп тощо, тому що вони мають величезне значення у здійсненні інтеграційного механізму між органами державної влади, які можуть стати інструментом закріплення, розвитку та поглиблення взаєморозуміння і партнерства між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів. Використання узгоджувальних та інших паритетних комісій в парламенті дуже важливе для подолання розбіжностей саме на ранніх стадіях конфлікту [6, 38].

Особливо підвищується роль таких узгоджувальних органів на етапі підготовки правових рішень, оскільки такий підхід відповідає принципу взаємодії суспільства та держави і дозволяє забезпечити повноцінний суспільний діалог, в якому координуються позиції влади по конкретному питанню. Зокрема, таким узгоджувальним інститутом при підготовці та обговоренні проекту Конституції 1996 р. була Міжфракційна узгоджувальна група, в роботі якої активну участь брали Президент України, а також представники різних політичних течій та різних органів державної влади.

Співпраця між Парламентом та президентом України здійснюється не за допомогою охорони меж своєї компетенції, а шляхом узаконеного проникнення в сферу діяльності іншої влади; при цьому обов`язкова участь однієї влади на певній стадії діяльності іншої надає їй можливість попередити порушення своїх прав. Ця складова інтеграційного механізму безпосередньо пов’язана з співпрацею між органами різних видів державної влади в так званих «поділених сферах їх діяльності». Особливе місце Верховної Ради України та Президента України в системі розподілу державної влади в Україні зумовлено, передусім, тим, що саме вони обираються народом на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, і у зв`язку з цим співпрацюють між собою у державотворчій та законодавчій сферах діяльності держави.

Разом з тим, у державотворчій сфері за Конституцією України характер співпраці між Президентом та Верховною Радою, зокрема, у формуванні виконавчої влади значно обмежується шляхом встановлення широких державотворчих повноважень Президента України. Широкі повноваження Президента України у формуванні виконавчої влади, в свою чергу, зумовлюють «дуалізм виконавчої влади» .

Розділ 2. Шляхи оптимізації взаємодії інститутів президента України та Верховної Ради України у рамках парламентсько-президентської форми правління

Впровадження парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом для збереження політичної і, як наслідок, соціально-економічної стабільності держави. Одним з основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії ключових суб'єктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

В Україні політико-адміністративна система у своїй еволюції пройшла наступні етапи:

— липень 1990 р. — грудень 1991 р. — система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;

— грудень 1991р. — червень 1995 р. — президентсько-парламентська форма правління;

— червень 1995 р. — 28 червня 1996 р. — президентська форма правління;

— червень 1996 р. — грудень 2005 р. президентсько-парламентська республіка;

— з січня 2006 р. — парламентсько-президентська форма правління [5, 23−24].

З метою упередження та мінімізації можливих негативних наслідків впровадження нової політичної моделі видається необхідним проаналізувати її інституційні недосконалості.

Конституція України у редакції, яка чинна з 2006 року, привнесла зміни у розподіл повноважень у трикутнику: Президент—Парламент—Уряд.

Оптимальний перерозподіл повноважень згідно із введеними поправками до Конституції мав би забезпечити:

— чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику, і як результат можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів;

— коопераційний зв’язок між законодавчою та виконавчою гілками влади для динамічного і послідовного прийняття та впровадження державно-управлінських рішень, системності у прийнятті законів та на їх основі - підзаконних актів;

— стабільну, послідовну роботу уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон’юнктурних змін у розкладі політичних сил і можливістю притягти його до політичної відповідальності.

Однак із введенням змін до Конституції оптимального перерозподілу не досягнуто. Запропонована політична реформа виявила свою недосконалість переважно в інституційно-правовому аспекті, а саме:

1. Зміни до Конституції не містять чіткого механізму формування ефективної виконавчої влади у країні.

2. Не ліквідоване паралельне існування кількох виконавчих вертикалей: Парламент формує уряд, проте голів державних адміністрацій і надалі призначає Президент.

3. Наявність в уряді «квоти Президента» — силових міністрів може поставити під сумнів діяльність кабінету міністрів як єдиної команди у періоди так званого «розділеного правління». У більшості країн саме ці посади є вагомим «призом» для партнерів при створенні коаліційного уряду.

4. Невідомо яким чином вирішувати ситуацію, коли Президент України отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначення Прем'єр-міністра України, не виконує свого обов’язку і не вносить у визначений строк цієї кандидатури до парламенту.

5. Відсутність дієвої процедури формування уряду [5, 24].

У минулому у деяких західноєвропейських політичних системах парламентсько-президентська форма правління призводила до проблем уповільнення законодавчого процесу, недієздатності парламенту і паралічу системи, як у Франції 1946;1958 рр. і в Італії протягом кількох етапів післявоєнної історії. Коли така система накладається на політичну культуру, яка ще не звикла до демократичних процедур компромісу, толерантності та прагматизму, тоді політична нестабільність буде практично неминучою деякий час. Така нестабільність може проявлятися в урядовій нестабільності і, як наслідок, у частій зміні політичного курсу.

У відповідності до чинної Конституції України уряд формується коаліцією депутатських фракцій. Оскільки процедура створення такого політичного суб'єкта передбачає необхідність узгодження різноманітних інтересів багатьох фракцій, то перед коаліцією, відповідно, постає значно більше законотворчих проблем, ніж перед однопартійною або стабільною більшістю. Політична практика країн інваріантних демократій свідчить, що навіть у відносно стабільних коаліціях процес вироблення політики є менш узгодженим, ніж в однопартійних урядах, що пов’язано з необхідністю обговорення політичних рішень з партнерами по коаліції, які часто мають досить відмінні погляди щодо кожного політичного питання. В урядів, що спираються на підтримку фрагментованої і недисциплінованої парламентської коаліції немає стабільної підтримки, яка би дозволяла їм діяти рішуче у розробці і прийнятті значних політичних рішень. Такі уряди є більш обмеженими у спроможності проводити радикальні зміни та дотримуватися обраного курсу, ніж кабінети, які спираються на підтримку консолідованої та дисциплінованої парламентської більшості. Нестабільність уряду ускладнює процес прийняття рішень, а самі рішення є менш передбачуваними. Часта зміна урядів унеможливлює створення стабільного середовища для формування прогнозованої, системної та прозорої державної політики. Вона також веде до підвищення ролі альтернативних центрів прийняття рішень таких як, зокрема, координаційні ради при президентові України.

Як правило, фрагментована парламентська більшість схильна до швидкого розпаду. Політичні партії, які входять до складу такої більшості, часто змінюють свою позицію і швидко заявляють про припинення підтримки уряду, як тільки політична ситуація змінюється і перехід до опозиції краще задовольняє їх інтереси. Перспектива неминучого розпаду коаліції сильно впливає на поведінку партійних лідерів та окремих депутатів. Партії намагаються не витрачати сил і ресурсів задля поліпшення співпраці у коаліції, зміцнюючи, таким чином шанси швидкого розпаду парламентської більшості.

Аналогічні мотивації визначають і поведінку членів уряду, які знаходять вихід із невизначеності строку їх повноважень у максимізації своїх особистих політичних та економічних зисків. З метою унеможливлення такого роду політичних ризиків слід взяти до уваги досвід Німеччини, а саме принцип вотуму конструктивної недовіри, застосування якого конституційно визначено стосовно глави німецького уряду. Конструктивізм тут полягає у тому, що рішення Бундестагу про відставку федерального канцлера має організаційні наслідки лише за умови, якщо протягом двох діб (48) годин більшість депутатів проголосують за кандидатуру нового глави уряду. Дане уточнення запобігає частим відставкам уряду, що були у Веймарській республіці. Більше того, такий підхід підвищує політичну відповідальність парламентських фракцій [5, 24].

Супутнім інструментом запобігання урядової нестабільності є запровадження синхронізованого виборчого циклу. Так нормативне втручання Президента у справи, що належать до компетенції виконавчої влади, часто пояснюється недовірою до кабінету, який може бути сформований опозиційною політичною силою. Гармонізація термінів призначення президентських і парламентських виборів може зменшити політичне протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду. Румунія є єдиним прикладом східноєвропейської країни з президентсько-парламентською формою правління, де виборчий цикл є синхронізованим.

Синхронність президентських і парламентських виборів дозволили зробити відносини між президентом і парламентом Румунії менш конфліктними, ніж в інших східноєвропейських країнах зі змішаною формою правління. Партнерські стосунки між президентом і парламентом посприяли більшій стабільності румунського кабінету.

2.1 Пропозиції щодо механізму вирішення проблеми взаємодії Верховної Ради та Президента України

1. Доцільно розмежувати компетенції Президента України та Прем'єр-міністра України у сфері підзаконного нормотворення.

На сьогодні не врегульований законами політико-управлінський простір є дуже великим, і на ньому змагаються президентські та урядові структури. До недавнього часу останні програвали першим, що було можливим під час функціонування президентсько-парламентської моделі. У рамках же парламентсько-президентської форми правління Президент є сильною фігурою лише у разі його підтримки із боку більшості у парламенті. У разі ж «розділеного правління» надзвичайно посилюється фігура Прем'єр-міністра, і стан речей змінюється на протилежний. Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавчої влади відсутність чіткого розмежування функцій підзаконного нормотворення між Президентом та Прем'єр-міністром є неприйнятною із точки зору перспектив демократії в У країні.

Чинна нормативно-правова база України свідчить про примат нормотворчості Президента щодо актів уряду та прерогативу Президента вносити на розгляд парламенту власні законопроекти як позачергові. Кабінет Міністрів так само як і Президент наділений правом законодавчої ініціативи, однак останній має у своєму владному інструментарії право вето. Так Президент має право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів із мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності.

Слід зауважити що цей інструмент є досить впливовим і може часто застосовуватися у періоди «розділеного правління», що не сприятиме конструктивності у роботі виконавчої влади.

Таким чином система виконавчої влади буде дієвою лише у разі причетності Президента та Кабінету міністрів до єдиної політичної партії, або блоку партій. Однак в умовах періоду розділеного правління можлива поява двох конкуруючих центрів політичної влади в Україні - Глави держави і парламенту і, як результат, ймовірна боротьба між ними за право визначати основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики.

Конкуренція політичних ініціатив, непогоджені рішення, надлишковий бюрократичний тиск — все це може стати наслідками нечіткого визначення юридичної пріоритетності указів та розпоряджень Президента і постанов Кабінету Міністрів України. Оскільки велика кількість питань може бути врегульована як актами Президента, так і уряду, зацікавлені учасники політичного процесу можуть апелювати як до однієї так і до іншої інстанції. У залежності від особистих зв’язків із Секретаріатом Президента чи з Урядом, учасники політичного процесу можуть аргументувати що рішення в яких вони зацікавлені мають прийматися указом/розпорядженням Президента або ж постановою/розпорядженням уряду. Існування конкуруючих центрів влади призводить до розробки політичних рішень і видання підзаконних актів, що часто суперечать один одному. Така ситуація є небажаною і має бути законодавчо врегульована [5, 24].

Конституція, як правило, встановлює загальні принципи організації Кабінету Міністрів, проте не деталізує його функції та функції окремих міністерств. У країнах стабільної демократії функціонування кабінету та міністерств регулюється законом про кабінет, регламентом роботи уряду, нормами внутрішньоурядових процедур, положеннями про міністерства та іншими підзаконними актами. Примат урядових установ та колегіальність у прийнятті урядових рішень є двома основними принципами, процедурне закріплення яких може допомогти концентрувати виконавчу владу у руках уряду. Наголос має бути зроблено на пріоритеті виконання урядових постанов і розпоряджень у діяльності всіх посадових осіб виконавчої влади. В той же час сьогоднішній стан політико-правового врегулювання повноважень між Президентом та Кабінетом Міністрів дає підстави стверджувати, що президентські укази та розпорядження продовжують домінувати у визначенні діяльності державних службовців в Україні.

2. Доцільно чітко розмежувати компетенції Президента України та ВРУ.

«Функція гаранта Конституції» передбачає широке право Президента України діяти на свій розсуд, виходячи не лише з букви, а й з духу Конституції і законів, надолужуючи прогалини у правовій системі і реагуючи на непередбачені Конституцією життєві ситуації. Тому позиція Президента України як глави держави, його бачення шляхів розвитку суспільства не можуть не позначатись на діяльності інших владних структур. Парламент, працюючи над розвитком правової бази держави, має так чи інакше узгоджувати свої рішення з позицією Президента, оскільки Президент зможе використати своє право вето. І тому пошук компромісів, побудований на врахуванні позиції кожної з названих владних структур, є найбільш раціональним і логічним у механізмі реалізації державної влади.

Одним із способів реалізації компетенції Президента України є прийняття ним власних нормотворчих актів, що є характерним для напівпрезидентських республік. Повноваження на видання правових актів забезпечує швидке реагування на зміну певних обставин державно-політичного життя з метою заповнення прогалини у законодавстві «повільного парламенту».

Однак прерогатива створення загальнообов’язкових правил поведінки належить Верховній Раді України.

З метою унеможливлення подвійного регламентування одних і тих самих об'єктів політико-владного впливу раціональним видається більш чітко визначити межі нормативних указів Глави держави. Вони повинні мати переважно процедурно-допоміжний характер. Адже Президент, не підміняючи парламент може скористатися правом законодавчої ініціативи і внести відповідний законопроект на розгляд парламенту.

Підтвердженням підзаконності актів Президента є формулювання ст. 75 Конституції України про належність законодавчих повноважень виключно парламенту та пов’язана із ним норма ст. 8 про Верховенство Конституції і законів України у ієрархії системи нормативних актів державних органів і посадових осіб [5, 25].

Про підзаконний характер актів Президента говорить і той факт, що у більшості сфер своєї компетенції Президент діє разом з урядом, а не Верховною Радою. Разом із тим, як різновид підзаконних нормативних актів, укази Президента мають більш високу юридичну силу, ніж постанови і розпорядження, оскільки частина 3 ст. 113 Конституції України передбачає що Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

З огляду на це важливим для оптимізації нормотворчої діяльності Верховної Ради і Президента є питання про розмежування предмета закону і нормативного указу Президента. Конституція України не обмежує останнього переліком питань, з яких він має право видавати акти, здійснюючи правове регулювання. Проте, з іншого боку, стаття 92 Конституції окреслює коло найважливіших питань, правове регулювання яких має визначатися та встановлюватися виключно Законами України. Тому обмеження нормотворчої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом, чи щодо яких конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом.

У той же час такий висновок потребує істотного уточнення. Якщо брати до уваги підзаконний характер актів Президента, а також те, що Конституція не містить вичерпних критеріїв розмежування повноважень у правотворчій діяльності Верховної Ради, Президента та Уряду, то предмет і сфера регулювання у конкретних сферах повинні базуватися на компетенції Президента, яка визначена передусім у розділі 5 Конституції «Президент України». Та й з правових позицій більш раціональним виглядає прийняття парламентом нехай навіть і фрагментарного закону (за пропозицією Президента чи Уряду), аніж випереджувальне видання Президентом аналогічного за змістом указу.

Участь Президента України у законодавчому процесі реалізується передусім через право законодавчої ініціативи, промульгаційну прерогативу і право вето на вже прийняті парламентом закони. У той же час конституційна прерогатива накладання вето дозволяє Президенту під час її здійснення керуватись на тільки економіко-технічними розрахунками, а й корпоративним інтересом. Для того щоб уникнути цього, необхідно нормативно визначити підстави повернення закону до парламенту.

Порядок вивчення законів, представлених на підпис глави держави, регламентується Розпорядженням Президента України № 221/97- рп від 30 травня 1997 року «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президенту України законів України». У розпорядженні визначено органи, які беруть участь у підготовці на підпис главі держави законів та їх повноваження у цій сфері. Таку процедуру варто було б закріпити відповідними законами, проекти яких підготовлені і схвалені в парламенті (закон «Про нормативно-правові акти» та закон «Про закони та законодавчу діяльність).

Не менш важливою формою реалізації компетенції Президента України є право на роз’яснювальну роботу або інтерпретаційну діяльність, яка полягає у з’ясуванні та поясненні сенсу і цілей норм права. Правові режими інтерпретаційної діяльності на сьогодні ще тільки складаються, оскільки донедавна як юридична наука, так і практика не звертали достатньої уваги на це питання. Проте якість акта офіційного тлумачення і його наступна ефективність значною мірою зумовлюються атмосферою, в якій він розроблявся, що ставить на порядок денний проблему детальної правової регламентації правороз’яснювальної роботи. Тлумачення прийнятих Президентом України актів мають готуватися згідно з Положенням про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України й оформлятися указами глави держави.

3. Бажано вдосконалити систему гарантій президентської діяльності.

Характер завдань, що стоять перед Президентом України, широкий спектр повноважень і висока політична відповідальність глави української держави зумовлюють необхідність створення чіткої системи гарантій президентської діяльності. Слід звернути увагу на те, що вони не знайшли належного, послідовного і комплексного відображення у чинному законодавстві.

До юридичних гарантій слід віднести законодавче закріплення правового статусу його актів стосовно актів Кабінету Міністрів України. Роль такого акта міг би відіграти статутний закон «Про Президента України». При цьому статус Президента України доцільно було б доповнити деякими гарантіями притаманними статусу парламентарів, зокрема, такими, як непорушність повноважень глави держави, використання Президентом засобів масової інформації, відповідальність осіб за невиконання обов’язків щодо глави держави.

На особливу, самостійну увагу заслуговує проблема конституційної відповідальності глави держави. Це зумовлюється тим, що Конституція визначає Президента «гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина». Особливість конституційно-правового статусу Президента полягає у тому, що, з одного боку, він виступає суб'єктом, котрий правомочний застосовувати міри конституційної відповідальності за порушення Конституції до інших суб'єктів конституційної відповідальності. Але водночас Президент сам може виступати суб'єктом, до якого можуть застосовуватись міри конституційної відповідальності за порушення Конституції.

Конституція України передбачає можливість усунення президента з поста у порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Серед підстав для застосування імпічменту не закріплюється: порушення Конституції, законів, прав і свобод людини і громадянина, а також присяги. Створення конструктивної моделі інституту конституційної відповідальності глави держави диктує необхідність включення перерахованих елементів до переліку підстав для імпічменту глави держави, оскільки це органічно випливає з його статусу. Звідси потреба у доповненні відповідної статті Конституції.

Таким чином, з метою унеможливлення частих змін уряду у політичну практику держави доцільно впровадити:

— вотум конструктивної недовіри щодо Прем'єр-міністра України. Сенс вотуму конструктивної недовіри полягає у тому, що відставки Глави уряду має юридичні наслідки лише за умови, якщо протягом двох діб більшість депутатів проголосують за кандидатуру нового Глави уряду;

— синхронізований виборчий цикл. Гармонізація термінів призначення президентських і парламентських виборів зменшить політичне протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду [5, 26].

Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавчої влади та з метою усунення конкуренції політичних ініціатив, непогодженості рішень, надлишкового бюрократичного тиску потрібно чітко визначити юридичну пріоритетність указів та розпоряджень Президента України і постанов КМУ.

З метою оптимізації нормотворчої діяльності ВРУ і Президента України необхідним чітко юридично розмежувати предмет закону і нормативного указу Президента та законодавчо закріпити порядок вивчення законів, представлених на підпис Глави держави, шляхом прийняття законів «Про нормативно-правові акти», «Про закони та законодавчу діяльність».

Висновки

Внесення змін до Основного Закону, яке відбулося в розпал буремних подій «помаранчевої революції», започаткувало новий етап становлення конституціоналізму в Україні. Але неточність норм, різне, як правило, протилежне їх тлумачення учасниками конфлікту, ухилення Конституційного Суду від виконання повноважень, покладених на нього Конституцією та законами України, призвели до ігнорування Основного Закону, перетворивши громадян України на заручників політичної ситуації.

Конституція відобразила компроміс між протилежними політичними таборами у Верховній Раді та різними гілками державної влади. Політична боротьба між Президентом і Верховною Радою за повноваження, що передувала прийняттю Конституції та вплинула на її зміст, досягла свого апогею саме наприкінці червня 1996 року. Навіть укладення в 1995 році Конституційної угоди не змогло вирішити проблеми невизначеності статусу окремих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також браку цивілізованого механізму взаємодії між ними. Цьому сприяла й відсутність в українському політикумі відповідних традицій.

На думку як вітчизняних, так і зарубіжних учених-конституціоналістів, Основний Закон 1996 року міг вважатися досить демократичним і досконалим з погляду правової науки. Результатом його ухвалення стало не лише вирішення по суті наявних на той час спорів у відносинах між органами державної влади, а і встановлення в Україні президентсько-парламентської форми правління європейського зразка. Однак маємо визнати недосконалість системи взаємодії найвищих органів державної влади, передбаченої Основним Законом. Саме тоді на конституційному рівні було закріплено таке співвідношення повноважень у системі «Президент — парламент — уряд», за якого глава держави, який формально не належав до жодної з гілок влади, фактично мав статус глави виконавчої влади і не підлягав відповідальності. Прем'єр-міністр, попри те, що формально очолював уряд, фактично здійснював номінальні урядові повноваження й виконував роль «хлопчика для биття», відповідаючи за президентські рішення і дії у виконавчій сфері. Верховна Рада, враховуючи суттєві розбіжності між фактичним і формальним статусами Президента та Прем'єр-міністра, була позбавлена можливості забезпечити належну відповідальність органів виконавчої влади. Отже, Конституція в редакції 1996 року була далекою від досконалості й потребувала змін.

Найбільш простий шлях реформування системи, що існувала на той час, зводився до двох варіантів. Перший полягав у переході до президентської форми правління. Для цього було достатньо визнати Президента главою виконавчої влади (тобто привести у відповідність його формальний та фактичний статуси), розширити підстави притягнення Президента до відповідальності та спростити процедури її реалізації (змінити ст. 111 Конституції), зробивши таким чином главу держави фігурою не лише політично сильною, а і юридично відповідальною.

Другий, навпаки, передбачав послаблення повноважень глави держави, оскільки одним із суттєвих недоліків Основного Закону 1996 року була занадто велика залежність Кабінету Міністрів, прокуратури та деяких інших органів держави від волі й уподобань лише однієї особи в країні — Президента. Цю проблему можна було б вирішити досить швидко й просто, якби Верховна Рада позбавила Президента права самостійно припиняти повноваження чільників зазначених органів державної влади.

Натомість законодавець пішов іншим, більш складним і суперечливим шляхом, ухваливши 8 грудня 2004 року досить сирі зміни до Конституції. Результатом стало майже повне розбалансування всього державного механізму. Протистояння глави держави й уряду набуло ознак перманентності й може розглядатися як загроза національній безпеці України.

Додаткового хаосу в діяльність державних органів внесла пропорційна виборча система із закритими виборчими списками, що застосовувалася на виборах 2006 року. Наявність протилежних поглядів на майбутній розвиток України у Президента з одного боку й парламентської більшості та уряду — з іншого також не сприяла консолідації та стабілізації державної влади.

Спроби змінити ситуацію на краще з обох боків зазнали майже повного фіаско. Ні підписання Універсалу національної єдності, який мав стати правилом цивілізованої поведінки найвищих органів державної влади за нових політичних і правових реалій, ні численні круглі столи за участю Президента, Прем'єр-міністра та Голови ВР не вирішили гострих суперечок між гілками влади та окремими державними інститутами.

Стаття 90 Конституції визначає вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради, а також процедуру прийняття відповідного рішення Президентом. Формальною підставою розпуску парламенту, що зазначена в указі Президента «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» № 264/2007 від 2.04.2007, є порушення ст. 83 Конституції, яка визначає порядок формування та конституційно-правовий статус парламентської коаліції. У такий спосіб Президент дає, по-перше, тлумачення положенням цієї статті, а по-друге, виходячи з цього тлумачення, приймає політично важливе рішення, що спричиняє кризову ситуацію. Як гарант додержання Конституції Президент має реагувати на порушення норм Основного Закону, проте реакція буде конституційною, якщо у визначеному законом порядку встановлений сам факт порушення, а відповідне рішення приймається на підставах та в порядку, визначеному Конституцією. Нечіткість положень ст. 83 Конституції (відсутність однозначної норми про строки формування коаліції, зокрема, чи може коаліція поповнюватися або змінювати свій склад протягом усього терміну повноважень Верховної Ради) потребує роз’яснень КС, до якого і мав попередньо звернутися глава держави за тлумаченням. Примітно, що мотивувальна частина указу містить посилання на низку норм Основного Закону, але не посилається на ст. 90 Конституції, яка безпосередньо визначає повноваження Президента стосовно дострокового припинення повноважень парламенту. Отже, конституційність указу викликає небезпідставні сумніви, однак право остаточного рішення з цього питання належить Конституційному Суду.

На нинішньому етапі можна запропонувати такі кроки виходу з кризи, кожен з яких має як переваги, так і недоліки.

Звернення до Конституційного Суду. Ефективність цього шляху, який цілком відповідає нормам Конституції, залежить від сумлінності Суду, точніше від того, наскільки швидко він відреагує на подання ВР. Відповідно до ст. 57 закону «Про Конституційний Суд України» строк провадження у справах не повинен перевищувати 3 місяців після його відкриття. Верховна Рада може звернутися до КС із проханням про невідкладність розгляду справи (що було зроблено), але воно не є обов’язковим до виконання, має політичний, а не правовий характер.

Всеукраїнський референдум. Відповідно до ст. 13 закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» Верховна Рада наділена повноваженням призначати проведення всеукраїнського референдуму щодо дострокового припинення повноважень Президента, якщо цього вимагають не менш як 3 млн громадян України, які мають право брати участь у референдумі. При наявності необхідної кількості підписів на підтримку референдуму рішення приймається більшістю не менш як у 2/3 загальної кількості народних депутатів. Проведення референдуму може викликати правові проблеми й узагалі питання про його конституційність, враховуючи відмінність у правовому регулюванні інституту референдуму за Конституцією та законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Насамперед це стосується суб'єктів, наділених повноваженням призначати його проведення. За законом таким суб'єктом була виключно Верховна Рада (ст.12). Але Конституція (ст.72) називає вже два суб'єкти — парламент і Президента. Щоб з’ясувати коло повноважень Верховної Ради та глави держави в цій сфері, звернімося до стст.85, 106 Основного Закону.

Так, відповідно до п. 2. ст. 85 Конституції Верховна Рада повноважна призначати всеукраїнський референдум з питань, визначених ст. 73 Конституції. Тут ідеться про порядок вирішення питань про зміну території України. Таким чином, парламент, за Основним Законом, повноважний призначати референдум лише щодо територіальних змін.

Різне регулювання в законі та Конституції має питання про можливість проведення референдуму з приводу довіри (недовіри) до Президента і Верховної Рада та дострокового припинення повноважень найвищих органів державної влади. Проведення всеукраїнського референдуму з цих питань безпосередньо передбачене у ст. 13 закону. Конституція, зокрема ст. 74, не забороняє проведення таких референдумів. Більш того, всеукраїнський референдум з приводу довіри найвищим органам державної влади відповідає принципам демократичної правової держави (ст. 1 Конституції) та принципу народного суверенітету (ст.5). Однак конституційність подібних референдумів не є однозначною, оскільки Основний Закон не передбачає такої підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради чи Президента, як рішення всеукраїнського референдуму. Навіть якщо такий референдум буде проведений і його результат виявиться негативним, виникає питання про порядок реалізації цього волевиявлення громадян.

Разом з тим навіть відмова Президента реалізовувати норму ст. 106 (щодо проведення референдуму за народною ініціативою після збору 3 млн підписів), не кажучи вже про висловлення йому недовіри під час самого референдуму, покладає на главу держави моральний обов’язок піти у відставку.

Процедура імпічменту. Указ Президента спричинив глибоку політичну кризу, протистояння. За наявності рішення КС про неконституційність зазначеного акта ВР може розпочати процедуру імпічменту в порядку ст. 111 Конституції. Дії Президента можуть бути кваліфіковані як скоєння злочину, передбаченого ст. 109 КК («Дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади») та ст. 111 КК («Державна зрада»). Однак нині немає закону про імпічмент, складна сама процедура імпічменту, а остання стадія — прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Президента — потребує підтримки з боку ¾ конституційного складу ВР (тобто 338 голосів).