Правовий статус та адміністративно-територіальний устрій Автономної Республіки Крим як територіальної автономії у складі України

Правовий статус та адміністративно-територіальний устрій автономної Республіки Крим як територіальної автономії у складі України

Термін «автономія» з грецької мови перекладається як самоврядування, самостійність. Під «автономією» в конституційному праві розуміють надання якій-небудь частині держави (Аландським островам в Фінляндії), декільком частинам (двом округам, населеним гагаузами у Молдові), всім однопорядковим одиницям (області в Італії) чи всім різнопорядковим адміністративно — територіальним одиницям (в Японії) внутрішнього самоуправління, самостійності у вирішенні місцевих питань [1, с. 159].

В зарубіжному конституціоналізмі, залежно від того компактно чи розрізнено проживають національні меншини, прийнято розрізняти три види автономії: персональну, корпоративну і територіальну.

Персональна автономія створюється тоді, коли етнічні групи, національні меншини проживають розрізнено і створюють свої об'єднання, які в основному займаються питаннями культури, побуту, але можуть брати участь в політичному житті шляхом представництва (з правом дорадчого голосу) при деяких центральних органах держави. У вітчизняній літературі персональна автономія часто називається культурно-національною. Така форма автономії використовується у Фінляндії, Швеції та Норвегії стосовно саамів, в Австрії стосовно чехів, хорватів, угорців тощо.

Корпоративна автономія пов’язується із певними лінгвістичними спільнотами, для яких нерідко резервується певна кількість місць в державному апараті, а державні службовці інших етнічних груп, що працюють в даному районі, повинні знати мову і побут місцевого населення, яке живе невеликими групами в перемішку із іншими народностями. За такої форми автономії організація навчання у школах, відправлення судочинства здійснюється місцевою мовою. Подібна автономія має місце у т.зв. зареєстрованих каст і племен Індії [1, с. 160].

Окремим видом автономії є територіальна автономія, дослідження конституційно-правової проблематики якої для українських науковців є актуальним з огляду на існування у складі України Автономної Республіки Крим. При цьому наголошується, що «пізнання» сутності кримської автономії залишається злободенною проблемою [2]. Окремі питання статусу АРК розглядалися у працях Г. Абасова, В. Кичуна, О. Копиленка, Н. Мяловицької, М. Шаповала та інших.

Метою цієї статті є аналіз дискусійних теоретичних позицій щодо конституційно-правових засад статусу Автономної Республіки Крим у складі України, а також дослідження сучасного стану та перспектив удосконалення адміністративно-територіального устрою автономії.

В. Чіркін стверджує, що у літературі прийнято виділяти дві головні форми автономії: національно — територіальну (різновидами якої виступають політична (державна, законодавча) та адміністративна автономії) і культурно-національну [1, с. 160−161]. Інші автори наголошують, що конституційному праву відомі адміністративно-територіальна, національно-територіальна, національно-державна та екстериторіальна (культурна) автономії [3, с. 472].

Національно-територіальна автономія полягає у наданні частині держави, яка є середовищем компактного проживання окремої національної меншини, що становить більшість населення цієї території, визначеної самостійності у вирішенні питань її життєдіяльності. Національно-територіальна автономія поширюється не тільки на адміністративну, а й на культурно-мовну сферу і передбачає офіційне використання поряд із загальнодержавною мовою також мови національної меншини [4, с. 504]. Історично національно-територіальні автономії створювалися як політичні. Політичні автономії наділялися правом прийняття місцевого законодавства в межах повноважень, визначених на державному рівні, правом участі у вирішенні окремих загальнодержавних питань. В межах політичної автономії надавалося право обрання місцевого парламенту та формування місцевих виконавчих органів. Судові органи політичної автономії не були самостійними, а входили до системи загальнодержавних судів. Дуже рідко політична автономія мала власну конституцію та громадянство. Зважаючи на це, на нашу думку, не варто підтримувати позицію, що різновидом національно-територіальної автономії є адміністративна автономія. Адміністративна автономія не повинна засновуватися на національних (етнічних) факторах, які фігурують за умов надання національно — територіальної автономії.

Особливим різновидом автономії визнається національно-державна автономія. Вона передбачає надання частині держави, що населена переважно представниками визначеної національної меншини, широкого ступеня самостійності у вирішенні питань її життєдіяльності та певних атрибутів державності (територія, система органів влади, сформованих незалежно від центру, законодавчі повноваження з місцевих питань, конституція, власна офіційна мова, державні символи тощо). При цьому автономне утворення не наділяється власним суверенітетом, а його статус визначається загальнодержавною конституцією. Національно-державна автономія, як і національно-територіальна автономія, є формою політичного самовизначення народу і способом вирішення національного питання.

Територіальна автономія буває заснованою на етнічних ознаках (етнотериторіальною) або на особливостях культури, побуту, традицій населення певної території. Вона утворюється у випадку компактного проживання етнічних чи інших соціальних груп [5, с. 10; 6, с. 79]. Різновидами територіальної автономії, залежно від компетенції (предметів відання) територіальних автономних утворень, є політична і адміністративна автономії [7, с. 166].

Політичні територіальні автономії наділені зовнішніми ознаками державності, основними з яких є такі: наявність установчого акта, що самостійно розробляється органами влади автономії, та інституційної структури самостійно сформованих органів публічної влади, власна система правових актів, включаючи законодавчі, встановлення механізмів представництва населення автономії в центральних законодавчих (представницьких) і виконавчих органах влади держави, наявність власного бюджету та широкий об'єм автономних повноважень (право встановлювати митне законодавство і митний тариф, мати свою територію податкового і акцизного обкладання, брати участь у міжнародних відносинах і таке ін.) [8, с. 39]. Наприклад, Азорські острови у Португалії мають право участі у переговорах із укладення міжнародних договорів з питань, що стосуються автономії. З огляду на це, політичні автономії наближаються за правовим статусом до державоподібних утворень.

Адміністративно-територіальні автономії, незважаючи на наявність окремих ознак державності, як-то: території, власних органів влади, права нормотворення з визначеного центральною владою кола питань, установчого акта про автономію, символіки тощо, — не є державно-територіальними утвореннями. Такий автономний статус надається самою державою, як правило, тим регіонам, які вирізняються певними історичними, географічними, соціальними, економічними, національно-побутовими чи іншими особливостями або їх сукупністю. У загальних рисах адміністративна автономія уможливлює прояв місцевих ініціатив, активізує широку участь автономного регіону у здійсненні внутрішньої політики держави.

Відповідно до статті 134 Конституції України Автономна Республіка Крим (АРК) є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Статтями 1 і 5 Закону України «Про Автономну Республіку Крим» встановлено, що АРК є адміністративно-територіальною автономією у складі України та діє в межах території колишньої Кримської області.

АРК характеризується рядом базових ознак — юридичних властивостей, котрі детермінують особливості автономного статусу території та вирізняють її з-поміж інших адміністративно-територіальних утворень України.

По-перше, офіційне найменування автономії та основи автономного конституційно-правового статусу території колишньої Кримської області в складі України визначені Конституцією України і розвинені у Конституції Автономної Республіки Крим [9], Законах України «Про Автономну Республіку Крим», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим». Вказані акти закріпили правові засади статусу і повноважень АРК. Відповідно, за формою юридичного закріплення статусу, АРК виступає конституційно-законодавчою територіальною автономією у складі України як суверенної держави. України надала території Криму автономію та виступає гарантом її реалізації. АРК ж не в праві самостійно змінювати свій конституційно-правовий статус.

По-друге, оскільки джерелом конституювання кримської автономії була загальнодержавна воля, то публічна влада автономії має похідний від неї характер і не заснована на волевиявленні (прагненні до автономії) місцевого населення. Організація влади в автономії, її структура та компетенція визначаються самостійно Україною в особі її уповноважених органів. Основними виразниками публічної влади в АРК виступають представницький орган (Верховна Рада АРК) та виконавчий орган (Рада міністрів АРК). Правосуддя ж здійснюється судами, що входять до складу єдиної системи органів судової влади України.

Тут доцільно згадати, що 20 січня 1991 року на території Кримської області було проведено місцевий референдум, який мав на меті з’ясування громадської думки населення Кримської області з питання відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки. За правовими наслідками результати такого референдуму мали консультативний характер і не були обов’язковими до виконання органами державної влади Української РСР, що існували на той час.

По-третє, встановлення адміністративних кордонів автономії у межах території колишньої Кримської області було здійснене за рішенням органів державної влади України. Змінювати ці межі повноважний тільки парламент держави — Верховна Рада України з урахуванням рішення республіканського (місцевого) референдуму та рішення ВР АРК.

По-четверте, нормотворчі повноваження АРК обмеженні прийняттям відповідно до Конституції України Конституції АРК, нормативно-правових актів АРК, за виключенням місцевих законів. Згідно з Конституцією України приймати закони в Україні повноважна тільки Верховна Рада України, а ВР АРК є представницьким органом АРК, що не наділений законотворчими повноваженнями. Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, що викладена у резолютивній частині рішення Суду від 25 березня 1998 року № 4-рп/98 [10], вживання терміну «закон» як форми нормативно-правового акта Верховної Ради АРК в усіх нормативно-правових актах Верховної Ради АРК, ухвалених після прийняття Конституції України, не відповідає Конституції України (є неконституційним). Тому нормативне регулювання в АРК є формою впорядкування суспільних відносин і має здійснюватися автономією у визначених Конституцією України та законами України межах.

По-п'яте, аналіз статей 137, 138 Конституції України дає підстави стверджувати, що серед питань, з яких АРК здійснює нормативне регулювання та організаційно-розпорядчі повноваження, більшість належить до питань місцевого значення, зокрема: благоустрій, дороги, транспорт, громадські роботи, освіта, охорона здоров’я, культура, місцевий бюджет тощо. Природа таких питань зумовлює способи і форми їх розв’язання: ефективність їх вирішення тим вища, чим більш наближений уповноважений суб'єкт до джерела проблем. Утворення ж у складі України АРК та наділення її повноваженнями виступає формою децентралізації державної влади в унітарній державі [11], що здійснюється з метою забезпечення ефективного управління на місцях. При цьому, Україна шляхом прийняття законів може делегувати АРК додаткові повноваження для забезпечення збалансованого співвідношення державного управління та участі автономного регіону у вирішенні питань внутрішньої політики держави на кожному етапі її соціально — економічного розвитку.

По-шосте, з метою забезпечення дотримання органами влади автономії норм Конституції і законів України передбачені спеціальні механізми контролю та реагування: 1) конституційний (вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) правових актів ВР АРК, дача висновків про порушення ВР АРК Конституції або законів України); 2) парламентський (дострокове припинення повноважень ВР АРК і призначення позачергових виборів до неї); 3) президентський (зупинення дії нормативно-правових актів ВР АРК з мотивів невідповідності Конституції та законам України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності, скасування актів Ради міністрів АРК, призначення Постійного Представника Президента України в АРК[12]); 4) судовий (визнання рішень, дій чи бездіяльності органів влади АРК протиправними, скасування або визнання нечинними рішень цих органів, вирішення компетенційних спорів між суб'єктами владних повноважень); 5) прокурорський (вжиття заходів прокурорського реагування, в тому числі принесення протесту, звернення до суду про визнання незаконними актів органу, рішень, дій чи бездіяльності посадової особи АРК[13]) і т. п.

По-сьоме, місцеве самоврядування в АРК здійснюється з урахуванням певних особливостей. Так, Рада міністрів АРК контролює виконання органами місцевого самоврядування повноважень, делегованих їм законами України і нормативно-правовими актами ВР АРК.

Дія актів органів місцевого самоврядування з питань виконання делегованих повноважень може зупинятися відповідно ВР АРК щодо актів представницьких органів і Радою міністрів АРК щодо актів виконавчих органів з одночасним зверненням до суду. Тобто ВР АРК та Рада міністрів АРК не наділені правом остаточного вирішення юридичної долі таких актів. Дія актів зупиняється лише до винесення судом у справі про оскарження актів рішення, що набрало законної сили.

Статтею 46 Конституції АРК визначено коло питань, з яких ВР АРК і органи місцевого самоврядування на взаємопогодженій основі можуть об'єднувати фінансові та матеріальні кошти, майно, координувати діяльність органів та служб, установ і організацій для підготовки та реалізації спільних програм і проектів, спільного вирішення інших питань, віднесених до їх компетенції. Порядок і умови взаємодії у такому випадку визначається на основі погоджених рішень або угод між ВР АРК та органами місцевого самоврядування. Порядок укладення відповідних угод і прийняття погоджених рішень визначений спеціальним положенням [15].

Таким чином, з метою забезпечення збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку регіону відносини ВР АРК із органами місцевого самоврядування можуть носити договірний характер, а в частині виконання делегованих повноважень — засновуватися на підконтрольності.

По-восьме, АРК наділена обмеженою фінансовою самостійністю, рамки якої встановлені Конституцією України та законами України на основі єдиної податкової і бюджетної політики України. За Конституцією України виключно законами України встановлюються бюджетна система України, система оподаткування, податки і збори (пункт 1 частини другої статті 92). До відання АРК належить, зокрема, розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України (пункт 4 частини першої статті 138 Конституції України).

Податкові повноваження АРК чітко регламентовані законодавством України. Зокрема, згідно з пунктом 12.2. статті 12 Податкового кодексу України до повноважень ВР АРК щодо податків та зборів належить лише установлення на території АРК загальнодержавного збору — плати за користування надрами (крім плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення) та зміна розміру його ставок у межах визначених граничних ставок, а також визначення розміру і надання додаткових податкових пільг у межах сум, що надходять до бюджету Автономної Республіки Крим та є доходами місцевого бюджету АРК, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Специфічною ознакою АРК є особливий правовий режим використання мов. У статті 10 Конституції АРК зазначається, що поряд з державною мовою в автономії забезпечується функціонування і розвиток, використання і захист російської, кримськотатарської, а також мов інших національностей. На реалізацію зазначених положень Конституції АРК, ВР АРК прийняла низку постанов [16]. Аналіз останніх актів ВР АРК дає підстави стверджувати про намагання цього органу закріпити за російською мовою статус регіональної мови та особливого засобу спілкування у всіх сферах суспільного життя автономії, звужуючи при цьому зміст і обсяг прав [17] представників титульної нації і національних меншин АРК у сфері мов. Звуження змісту мовних прав громадян України полягає у зменшенні можливостей розвивати, використовувати і захищати українську мову та інші етнічні мови у Криму, а звуження обсягу прав проявляється в неправомірному обмеженні кількості рідних мов, використання яких гарантоване громадянам України — жителям АРК у сфері дошкільного виховання, навчання, обслуговування громадян тощо.

За статтею 138 Конституції України до відання АРК у сфері мов належить виключно забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в АРК. Статтею 18 Конституції АРК визначено, що віданню АРК підлягає підготовка, затвердження і реалізація програм і вирішення питань забезпечення функціонування і розвитку української як державної, російської, кримськотатарської та інших національних мов. Тому АРК не повноважна вирішувати питання про статус мов у автономії як таке, що не віднесене до її відання. Водночас, правовий статус української (державної) мови як обов’язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя, як-то: здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації, мова взаємовідносин цих органів тощо) [18], — є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею, державними символами [19].

Результатом проведеного правового аналізу є висновок про те, що АРК не наділена навіть обмеженим державним суверенітетом та є адміністративно — територіальною автономією у складі України. Тому не зовсім вірною видається позиція І. Магновського, який визначає АРК як національно-державну автономію [20, с. 22]. Створення АРК у складі України не було наслідком політичного самовизначення народу автономії та не виступало формою вирішення виключно політичного питання, а швидше за все переслідувало комплексну ціль — вирішення політичних, етнічних, соціально — економічних, культурних та інших проблем. Не можна повністю погодитись і з В. Кичуном, який стверджує, що АРК є напівполітичною автономією. Автор вказує на різницю між адміністративною та напівполітичною автономією: остання при вирішенні адміністративних питань більше враховує національні, культурні, історичні та інші особливості даної території, а адміністративна, як правило, спрямована лише на забезпечення більшої ефективності управління в певному регіоні. Разом з тим зауважується, що вказані відмінності правового статусу різних автономних утворень здебільшого умовні [21, с. 54−57]. Незважаючи на оригінальність висловленої позиції, думається, що ефективність управління в автономному регіоні напряму залежить від ступеню врахування історичних, політичних, соціальних, економічних, географічних, екологічних, демографічних та інших особливостей, етнічних і культурних традицій території, тому пов’язувати «політизацію» адміністративної автономії із рівнем врахування особливостей такої автономії немає підстав. Крім того, практично неможливо виразити ступінь врахування конкретних особливостей автономії при вирішенні адміністративних питань у співмір — них величинах, оскільки у цій сфері все залежить від конституційно-правової практики окремої держави.

Враховуючи те, що у АРК як адміністративно — територіальної одиниці України відсутній власний суверенітет, громадянство та інші ознаки держави, не зовсім коректно йменувати Кримську автономію «республікою» (ще у греко-римській традиції, розвиненій Ж. Боденом, термін respublica, republique означав державу [22, с. 163]). Сутнісно така автономія наближена до автономної області, а вживання терміну «республіка» у назві АРК свідчить більше про політичні обставини її утворення та інерційність пострадянської державно — правової традиції, ніж про її правову природу.

Межі АРК з іншими адміністративно-територіальними одиницями не є державними кордонами. Столицею АРК, відповідно до ст. 8 Конституції АРК, є місто Сімферополь. Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, використання в Конституції АРК словосполучення «столиця Автономної Республіки Крим» стосовно міста Сімферополя, яке відповідно до законодавства України за статусом є адміністративним центром адміністративно-територіальної одиниці, є некоректним. У контексті положень статті 20 Конституції України поняття столиця, якою є місто Київ, символізує єдиний загальнонаціональний і адміністративно — політичний центр України як унітарної, суверенної і незалежної держави [23].

Особливості міста Сімферополя як столиці Автономної Республіки Крим визначаються ВР АРК на основі законів України. ВР АРК прийнято постанову [24], якою затверджено Положення про особливості міста Сімферополя як столиці Автономної Республіки Крим. Відповідно до цього положення, місто Сімферополь виступає адміністративним центром АРК. Згідно з діючим адміністративно-територіальним устроєм у місті існують три райони: Залізничний, Центральний і Київський. У складі.

Залізничного району функціонує Гресівська селищна рада, яка об'єднує селище Бітумне і смт Гресівський, Аерофлотський, Комсомольське. Смт Аграрне підпорядковується Київській районній у місті Сімферополі раді.

Відповідно до абз. 1 п. 3 ст. 7 Конституції АрК адміністративно-територіальними одиницями в АРК є район, місто, район у місті, селище, село та інші одиниці відповідно до Конституції України та законів України. Віданню АРК підлягає вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою АРК. Ці повноваження на підставі пп. 12 п. 2 ст. 26 Конституції АРК здійснює Верховна Рада АРК. Зазначене положення розвивається у п. 13 ч. 2 ст. 9 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», де зазначено, що вирішення питань адміністративно-територіального устрою відповідно до законодавства України, визнання статусу місцевостей як курортів та встановлення зон санітарної охорони курортів належить до відання ВР АРК.

До складу АРК входять 14 районів і 11 міст республіканського значення: Бахчисарайський, Білогорський, Джанкойський, Кіровський, Красногвардійський, Красноперекопський, Ленінський, Нижньогірський, Первомайський, Роздольненський, Сакський, Сімферопольський, Совєтський, Чорноморський райони, міста Алушта, Армянськ, Джанкой, Євпаторія, Керч, Красноперекопськ, Саки, Сімферополь, Судак, Феодосія, Ялта [25]. Адміністративними центрами районів є 4 міста республіканського значення, 2 міста районного значення, 8 селищ міського типу.

Загалом на території автономії 1020 населених пунктів, з них 72 міських (16 міст, з яких 5 районного значення; 56 смт) та 948 сільських [26].

Контекст адміністративно-територіальної реформи в Україні не оминув увагою і територіальний устрій Криму. За деякими проектами територію АРК пропонується розподілити на 5 районів: Західний, Східний, Центральний, Північний і Південний райони [27]. Подібні пропозиції, незважаючи на їх відповідність законодавчо задекларованій позиції щодо укрупнення адміністративно — територіальних одиниць [28], мають бути детально проаналізовані перед етапом апробації. Слід враховувати, що поділ території повинен здійснюватися не для вирішення ситуативних проблем, а на основі перспективних принципів (пропорційності, компактності, доступності, адаптивності та ін.), що сприяли б покращенню стандартів життя, розвитку місцевого самоврядування тощо [29, с. 3]. Це відповідало б державницькому підходу до впорядкування територіальної структури АРК.

На завершення зазначимо, що з позицій теорії правовідносин у сфері адміністративно-територіального устрою України, АрК є суб'єктом таких правовідносин як окреме політико-адміністративне утворення у складі унітарної держави, що має особливий конституційно — правовий статус порівняно із територіальними утвореннями того ж рівня організації публічної влади (області, міста зі спеціальним статусом). Особливості статусу АРК виявляються, зокрема, у функціях, окремих принципах і гарантіях автономії, у специфіці адміністративно-територіального устрою республіки, особливому механізмі контролю за відповідністю Конституції АРК, правових актів ВР АРК і актів Ради міністрів АРК Конституції України та законам України, в особливостях взаємодії органів влади із органами місцевого самоврядування в автономії.

автономний територіальний республіка правовий.