Європейський вимір у державному управлінні та його вплив на персонал державної служби

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИМІР У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ ТА ЙОГО ВПЛИВ НА ПЕРСОНАЛ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Постановка проблеми та її зв’язок із важливими науково-практичними завданнями. Реалізація ідеї значного поглиблення стосунків ЄС та України імперативно зумовлює європеїзацію вітчизняного державного управління. Виходячи з основних напрямів співпраці (І.Боуг, 2008), останнє має відбуватися у площині демократичного розвитку й належного врядування, регуляторної реформи й розвитку адміністрування та інфраструктури. Об'єктивно, що такі вимоги неминуче змінюють формат роботи органів державної виконавчої влади: від закритості в прийнятті рішень, казенщини й формалізму у взаємодії з громадськістю — до відкритості й залучення зацікавлених сторін до процесу формування та реалізації державної політики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить про висвітлення європейського виміру в державному управлінні з різних позицій та в різних контекстах.

Зміст європеїзації державного управління розкривається в науково-дослідній роботі «Розроблення системної моделі державного управління процесами європейської інтеграції України з урахуванням досвіду країн Центральної та Східної Європи». Вищезгадане поняття охоплює вплив ЄС на структури, інституції і національну державну політику та пристосування національних норм, стандартів, правил і процедур до формальних чи неформальних стандартів ЄС, які охоплюють різні сфери: право, економіку, політичні системи, охорону навколишнього середовища, організацію державної служби, процеси прийняття рішень і вироблення державної політики" [7].

Дослідник Є.О.Коваленко посиланням на І.А.Грицяка підкреслює, що «європеїзація» державного управління передбачає вдосконалення системи державного управління з позицій європейського виміру, а саме відповідні зміни в структурі міністерств і відомств та механізмах міжвідомчої координації [3].

Однак, на погляд Н.М.Колісниченко, слід розрізняти терміни «європеїзація» та «європейський адміністративний простір», оскільки європеїзація пов’язана із процесом зростаючого впливу, а виникнення європейського адміністративного простору означає процес сходження або конвергенції. Дослідник розрізняє європейський вплив за декількома напрямами, і, серед інших, виокремлює «європеїзацію національних державних службовців через процеси переговорів, прийняття рішень та їх реалізації на рівні ЄС та на національному рівнях» [4].

Визнаючи факт існування політичного, eкoномічного, правового й культурного впливу на національні системи державного управління, І.А.Грицяк розкриває способи і зміст їх європеїзації. Наразі це відбувається через дії інституцій наднаціонального рівня європейського управління у площині реалізації національними системами державного управління законодавства ЄС, участі в переговорах, ухваленні рішень та їх виконання системою державної служби, налагодження управлінської співпраці, використання прецедентного права ЄС і створення відповідних структур у сфері національних державних служб. Європеїзація державного управління в Україні потребує систематичного виокремлення вимог до управлінських та організаційних структур, національної кадрової політики, законодавства про державну службу, адаптації політичних та правових процесів до європейських стандартів [2].

Таким чином, у середовищі дослідників процесів європейської інтеграції підтримується думка про вплив останньої на національні системи державного управління і, як наслідок, на державних службовців, які є її системним елементом. Разом з тим, питання дії євроінтеграційних процесів на ці елементи залишається відкритим.

У зв’язку з цим, метою статті є висвітлення впливу європеїзації державного управління на персонал вітчизняної державної служби.

Виклад основного матеріалу дослідження доцільно розпочати із розгляду основних принципів європейської інтеграції, які покладені в основу єдиного європейського соціально-економічного простору. Їх важливість обґрунтовується тим, що вони мають бути реалізовані кожною країною, яка інтегрується до Європейського Союзу та сповідує цінності демократичного суспільства [5, c. 53]. Запровадження цих принципів покладається, в першу чергу, на державні структури та інституції, які розробляють і втілюють євроінтеграційну політику. Свідченням актуальності щойно викладеної тези слугує думка І.Тодорова про те, що внутрішнє забезпечення європейського та трансатлантичного співробітництва України охоплює діяльність центральних органів: Верховної Ради, центральних органів виконавчої влади, судової влади і регіональних структур. Зосередившись на найбільш типових і показових аспектах їх роботи, цей дослідник відводить державним інституціям провідне місце в реалізації європейського покликання. Це зумовлено тим, що саме державні структури виконували і виконують чисельні програми і плани щодо конкретного втілення євроінтеграційної політики держави [8].

Розкриваючи закономірності й послідовність євроатлантичних інтеграційних процесів В. Рижих вказує на необхідність їх державного регулювання на трьох рівнях: стратегічному, оперативному й робочому. В контексті розглядуваної проблеми, найважливішими є два останніх рівня, оскільки саме тут відбувається персоніфікація політики в особі державних політичних діячів і керівників та її реалізація працівниками відповідних структурних підрозділів державних органів. Загалом, процес імплементації основних інтеграційних засад в життєдіяльність українського суспільства стає, з одного боку фактором, а з іншого — важливою складовою європеїзації державного управління [5].

З огляду на викладене, ми розглянемо вищезгадані принципи в інтерпретації колективу науковців під керівництвом В. Горбуліна [5, c. 54].

Так, принцип солідарності втілюється об'єднаними зусиллями у політичній, економічній, соціальній, культурній, екологічній та військовій галузях і передбачає «спільне ухвалення рішень на основі досягнення загальної згоди під час проведення консультацій». Тобто, державний службовець має бути налаштований на колективний формат розробки й прийняття рішень, вміти вести переговори й досягати компромісу або консенсусу. Особливу увагу слід звернути на те, що конфлікти й кризи розглядаються як один з етапів розвитку, який спонукає до переоцінки напрацьованого й пошуку нових рішень. У свою чергу, це зумовлює не просто необхідність трансформації підходів до розв’язання конфліктів та кризових ситуацій, а потребує формування нового світогляду, системи цінностей і докорінної зміни стилю мислення державних управлінців. За таких умов протиріччя будуть розглядатися як стимул до розвитку інтеграції і фактор мобілізації інтелектуального й соціально-економічного потенціалу учасників переговорів для їх подолання.

Запровадження принципу поступовості або поетапності забезпечує рух вперед на основі чітко виділених пріоритетних завдань, які вирішують на певному етапі розвитку, забезпечуючи першість спільних довгострокових інтересів над неузгодженостями національних інтересів. За цих умов актуалізується здатність до аналітично-синтетичного, прогностичного й стратегічного мислення, вміння встановлювати національні пріоритети й співвідносити їх із загальноєвропейськими.

Реалізація принципу інституційної автономії полягає в незалежному формуванні правових та інституційних механізмів діяльності державного апарату і, в цілому, — публічної адміністрації. Головною є необхідність виконання державою-членом взятих на себе зобов’язань і завдань, незалежно від рівня, виду й статусу відповідної легітимної суспільно-політичної інституції. При цьому, посилання на відсутність компетентного чи ефективно функціонуючого національного органу є неприпустимими. На практиці це може означати виконання державним або самоврядним органом не властивих йому функцій, необхідність перекваліфікації державних службовців для виконання отриманих державою завдань.

Дія принципу субсидіарності (допоміжності) трактується як заборона взаємного втручання законодавчого органу й виконавчого апарату держави-члена та апарату Європейського Союзу в сферу законодавчих повноважень один одного. Інакше кажучи, субсидіарність визначає максимальну сферу компетенції національних публічних адміністрацій. Тут актуальними стають уміння обмежувати втручання у сферу повноважень національних інституцій та контролю за дотриманням прерогативи компетенції європейських структур.

Функціонування принципу верховенства права охоплює механізм забезпечення надійності та передбачуваності, який ґрунтується на нормі «управління згідно із законом». Тобто, державні органи діють відповідно до чинного законодавства, а тому — приймають рішення із дотриманням загальних правил і принципів. У свою чергу, для державного службовця це означає неупереджене ставлення до фізичної або юридичної особи, яка підпадає під дію його повноважень. Він повинен вміти зберігати нейтральність та використовувати узагальнені підходи до безпристрасного розв’язання проблем, конфліктів чи кризових ситуацій. Вироблення рішень базується на принципові недискримінації із дотриманням затверджених процедур та у відповідності з існуючою судовою практикою.

Дотримання принципу пропорційності означає адекватність та рівномірність адміністративних дій, які на практиці мають бути скоординовані таким чином, щоб не вимагати від громадян більше, ніж потрібно для досягнення мети. Окрім цього, в межах реалізації зазначеного принципу забороняється використання законодавства тоді, коли вищезгадані дії можуть призвести до непередбачуваних законом наслідків.

З огляду на фактор пропорційності вимог у процесі адміністрування, державний службовець має не лише володіти необхідними юридичними знаннями, вміти користуватися відповідними законодавчими важелями й адміністративними механізмами, а й уміти спрогнозувати наслідки від тих чи інших адміністративних дій. Це потребує аналітико-синтетичних здібностей та наявності умінь і навичок передбачення й прогностичного мислення.

Упровадження принципу процедурної справедливості зорієнтоване на гарантування акуратності й неупередженості під час застосування права до громадянина. Головною виступає законодавча вимога щодо дотримання прав та інтересів людини і, в зв’язку з цим, ознайомлення її з фактами і проблемами, що спричинили певні дії та врахування думки особи відповідно до існуючої процедури. Словом, в межах цього принципу встановлюється обов’язковість інформування громадянина про майбутні адміністративні дії.

За цих умов державний службовець повинен орієнтуватися на існуючі суспільні цінності, проявляти повагу до людини, стояти на захисті її честі й гідності. Також, управлінець має бути психологічно готовий до «суб'єкт-суб'єктної» комунікативної взаємодії із громадянином, який здійснив адміністративне порушення. Зрозуміло, що в нинішніх складних вітчизняних соціально-політичних умовах та низькому рівні правової свідомості суспільства реалізація людинознавського підходу дійсно потребує виходу свідомості держслужбовця за межі соціальних стереотипів і бюрократичних штампів міжособистісних відносин у системі «державний службовець-громадянин». Тому працівник органу державної влади має знати й розуміти соціальні норми та моральні цінності, які сповідуються в даний час у соціумі. Разом з тим, знання європейських цінностей дозволить співвіднести рівень і характер вітчизняних суспільних цінностей для того, щоб визначити місце проблемної ситуації в системі ціннісних і нормативно-правових координат. Це дасть йому змогу дотримуватися такого комунікативного формату ведення адміністративних дій, який забезпечить коректне врегулювання відносин з громадянином у правовому полі, створить передумови для досягнення компромісу, а в ідеальному варіанті й консенсусу між обома сторонами.

Принцип своєчасності допомагає уникнути затримки у прийнятті органами державної влади рішень. Адже, уповільнення вирішення гострих соціально-економічних проблем призводить до розчарування серед громадян, збільшення недовіри до державних інституцій, а почасти може зашкодити як суспільним, так й особистим інтересам. Тому, законодавчо визначені часові межі розв’язання актуальних питань упереджують бюрократизм і затримку їх розгляду й забезпечують вчасне прийняття державно-управлінського рішення.

В особистісному плані від державного службовця вимагається власна організованість, уміння правильно розподіляти свій час і планувати в термінах власну діяльність. Тобто, реалізація принципу своєчасності значною мірою визначається уміннями й навичками, які знаходяться у площині самоменеджменту і таймменеджменту. Так, застосовуючи самоменеджмент, управлінець забезпечує послідовну й цілеспрямовану реалізацію випробуваних методів роботи в повсякденній державно-управлінській практиці, що створює передумови для оптимального й змістовного використання свого часу. Окрім максимального використання власних можливостей, «самоменеджмент допомагає виконувати роботи з меншими витратами, краще організувати працю (отже, одержати кращі результати), зменшити завантаженість роботою і, виходить, зменшити поспіхи і стреси» [6].

Вплив принципу професіоналізму та професійної доброчесності базується на поняттях неупередженості й професійної незалежності. Ігнорування цього положення на практиці означає необ'єктивне оцінювання проблемної ситуації або конфлікту і, як наслідок, прийняття необґрунтованого рішення на користь однієї із сторін та ще й з нехтування суспільних інтересів. Тому, розглядуваний принцип діє на основі правової норми про заборону державним службовцям брати участь у зацікавлених для них справах або представляти інтереси третьої сторони.

Дотримання принципу відкритості передбачає відкритість державного управління до зовнішньої перевірки в той час, як принцип прозорості забезпечує перевірку або нагляд управлінської структури зовнішнім аудитором. Це дає можливість зацікавленим особам дізнатися про підстави та обґрунтованість тих чи інших адміністративних дій, а перевіряючим органам — полегшити проведення зовнішніх перевірок. Будучи в тісній взаємодії та взаємозв'язку відкритість та прозорість трансформуються в інструментарій реалізації принципу верховенства права, рівності перед законом та підзвітності.

Діяльність державного службовця у форматі відкритості потребує від нього вміння дати зацікавленим особам відчути, що їх позиція, думки або вимоги заслуговують на увагу, мають сенс і цінність в контексті покращання роботи державної структури. Також важливе значення має відкритість у середині органів виконавчої влади як спосіб налагодження командної роботи і формування відносин між працівниками на основі поваги, довіри і надійності. В основі відкритості лежить відсутність упередженості й дискримінації за віковими чи гендерними ознаками, за віросповідуванням, культурними відмінностями чи фізичними вадами [1, c. 94].

Доцільно зауважити, що відкритість, як модель поведінки державного управлінця, може слугувати чинником налагодження конструктивних стосунків із державними чи громадським інституціями на основі довіри, трансформуватися в засіб отримання користі від знань і досвіду інших людей. Більше того, відкритий і доступний для громадян посадовець складає не лише гарне враження про себе й про державну структуру, а, будучи представник держави, формує позитивний імідж держави в цілому.

Забезпечення функціонування принципу відповідальності потребує від посадових осіб або органів влади пояснення й обґрунтування своїх дій перед тими, хто цього вимагає. Інакше кажучи, кожен орган влади має бути підконтрольним, підзвітним і відповідальним за прийняті рішення перед іншими адміністративними, законодавчими та судовими органами. Важливість цього принципу визначається тим, що він гарантує дотримання принципів ефективності, результативності, продуктивності та передбачуваності. Слід додати, що для підзвітності та здійснення публічною адміністрацією власних повноважень у відповідності із законом та існуючими процедурами здійснюється нагляд.

За цих умов державний управлінець повинен вміти зосереджуватись на виконанні завдань з метою отримання оптимального результату від адміністративних дій. Це забезпечується через адекватну поведінку, прагнення довести справу до логічного завершення, пошук і реалізацію нестандартних рішень. Актуальним є критичний погляд на існуючий стан справ, сумнів у його відповідності соціально-економічній, політичній або управлінській ситуації та, в разі необхідності, пошук шляхів для його покращання.

Одним з варіантів забезпечення відповідальності слугує досягнення особистої продуктивності державного службовця через рентабельне використання часу та ресурсів, ефективне застосування управлінських методів, процедур і регламентів діяльності. Зазначене ґрунтується на чіткому уявленні працівника про кінцевий продукт, умінні делегувати завдання і довіряти колегам. В умовах політичної невизначеності й економічної нестабільності слід акцентувати увагу на вмінні тримати ситуацію «під контролем», відслідковувати виконання задач, а, в разі ускладнень, пропонувати нетривіальні рішення й альтернативи.

Висновки і перспективи подальших досліджень

Узагальнюючи зазначимо, що європеїзація вітчизняного державного управління пов’язана із впливом на неї значної кількості різнопланових та різнорівневих системних зовнішніх і внутрішніх факторів: європейські структури та інституції, державні та галузеві політики, наднаціональне законодавство, соціально-психологічні артефакти, цінності, норми й правила, історичні й культурні традиції, євроінтеграційний досвід інших країн. Площиною та основою впливу слугують базові принципи європейської інтеграції, реалізація яких спрямована на створення єдиного соціально-економічного простору і здійснюється у відповідності з суспільними демократичними цінностями. Відсутність єдиних інституційних рамок їх запровадження [5, с. 58], об'єктивно виокремлює персонал державної служби як системний компонент державного управління, який забезпечує процес європеїзації. Внаслідок дії на державних управлінців імперативів державної інтеграційної політики, від них вимагається, у професійно-функціональному плані, зміна підходів для ефективного вирішення проблем громадян на рівні європейських стандартів надання державних послуг.

В особистісно-психологічних структурах особистості державного службовця відбувається розширення світогляду, корекція та подолання стереотипів, трансформація цінностей, розвиток й удосконалення поведінкових компетенцій: ведення переговорів, залагодження конфліктів, узгодження, відкритість, орієнтація на результат, розуміння цінностей інших, етичність. Тому, в подальших дослідженнях доцільно розглянути соціально-психологічні аспекти діяльності державного службовця і, на цій основі, розробити модель психологічної готовності до роботи в умовах європейської інтеграції.

Список використаних джерел

• 1. Бушуев С. Д. Управление проектами: Основы профессиональных знаний и системы оценки компетентности проктных менеджеров / С. Д. Бушуев, Н. С. Бушуева (National Competence Baseline, NCB UA Version 3.0). — К.: ІРІДІУМ, 2006. — 208 с.
• 2. Грицяк І.А. Розвиток європейського управління у контексті впливу на державне управління в Україні // http://www.academy.gov.ua/ej2/txts/philo/05giaduu.pdf.
• 3. Коваленко Є.О. Діяльність держави щодо створення передумов для інтеграції україни до ЄС // http://www.zgia.zp.ua/gazeta/VISNIK₃₄_20.pdf.
• 4. Колісниченко Н.М. Європейська державна служба між традицією та реформуванням // http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeBu/2007;1/doc/3/02.pdf.
• 5. Основи європейської та євроатлантичної інтеграції України: Навч. посіб. /В.В.Говоруха, В. Г. Бульба, Ю.П.Сурмін та ін.; За заг. ред. академіка НАН України, д.т.н. В.П.Горбуліна. — К.: ДП «Євроатлантикінформ», 2006. — 416 с.
• 6. Самоменеджмент // http://works.tarefer.ru/55/100 660/index.html#.
• 7. Тематика науково-дослідних робіт // http://www.napa-eurostudies.org.ua/scientific_work.htm.
• 8. Тодоров І.Я. Україна на шляху до європейської та євроатлантичної спільноти: Монографія. — Донецьк: ДонНУ, 2006. — 268 с.