Моделі і механізми впровадження маркетингу в діяльність органів місцевого самоврядування

Дніпропетровський регіональний інститут

державного управління національної Академії державного управління При президентові україни

Лащенко Оксана Василівна

УДК 352:338.26

Моделі і механізми впровадження маркетингу в діяльність органів місцевого самоврядування

25.00.04 — місцеве самоврядування

Дисертація на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Науковий керівник

ШАРОВ Юрій Павлович,

доктор наук з державного управління, професор

Дніпропетровськ - 2008

ЗМІСТ

ВСТУП

КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ ЗАСТОСУВАННЯ МАРКЕТИНГОВИХ ПІДХОДІВ ДО УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ МІСТА

1.1 Сучасні тенденції публічного управління в Україні

1.2 Передумови використання маркетингового підходу в системі муніципального управління

1.3 Зарубіжний досвід використання концепції маркетингу в публічному управлінні

Висновки до розділу 1

ОБҐРУНТУВАННЯ МОДЕЛІ МАРКЕТИНГОВО-ОРІЄНТОВАНОЇ СИСТЕМИ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ МІСТА

2.1 Еволюція науково-теоретичних підходів щодо сутності та змістовного наповнення маркетингової діяльності

2.2Розробка системи маркетингово-орієнтованого муніципального управління

2.2.1 Методологічні основи управління потенціалом території муніципального утворення

2.2.2 Розробка системи маркетингово-орієнтованої діяльності органів муніципального управління

2.3 Інституційне оформлення маркетингової діяльності

Висновки до розділу 2

РОЗРОБКА ПРИКЛАДНИХ МОДЕЛЕЙ МАРКЕТИНГОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

3.1 Механізми застосування маркетингового інструментарію в процесі реалізації стратегічних пріоритетів розвитку громади

3.2 Використання технології бенчмаркінгу при визначенні стратегічних пріоритетів розвитку міста

3.3 Оцінка результативності маркетингової діяльності органів місцевого самоврядування.

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ДОДАТКИ

Перелік умовних скорочень МОСМУ

КММД

ВСТУП

Актуальність теми. Ринкова трансформація економіки, децентралізація влади, підвищення автономності в прийняті рішень на місцевому рівні, фактор конкуренції між територіями, до якого об'єктивно залучаються сучасні міста, формує нові вимоги до місцевої економічної політики, умовою забезпечення добробуту населення стає забезпечення конкурентоспроможності території в геоекономічному масштабі усе це встановлює якісно новий рівень відповідальності місцевої влади перед територіальними громадами за вибір шляхів розвитку й результати управління. Зростаючі вимоги до відповідальності й результативності публічного управління спричинили пошук нових ефективних методологічних засобів, характерних для умов ринкової економіки, які б сприяли реалізації системних вимог до здійснення керованого розвитку, формуванню нової парадигми публічного управління, яка полягає в «служінні громаді», переходу управлінських послуг на новий якісний рівень орієнтації на споживача, його потреби та вимоги.

Намагання збудувати нову результативну ринково-орієнтовану систему публічного управління зумовлює широке застосування в публічному управлінні підходу бізнес-маркетингу, який зарекомендував себе і довів свою ефективність у приватному секторі. Проте цей процес не відбувається стихійно, він вимагає розробки теоретико-методологічних основ маркетингової діяльності, методів і механізмів її реалізації та оцінки результатів проведення, як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях.

Питання впровадження в практику органів місцевого самоврядування сучасної людиноорієнтованої парадигми публічного управління та її реалізація в маркетинговому підході знайшли своє відображення як у роботах відомих дослідників в області муніципального менеджменту (Г. Атаманчука, В. Аверянова, В. Бакуменка, В. Князєва, В. Кравченка, А. Мельника, Г. Монастирського, Н. Нижник, Г. Одинцової, О Лазор, Ю. Сурміна, А. Чемериса, Ю. Шарова та ін.) так і дослідників в області територіального маркетингу (В. Вакуленко, М. А. Окландер, Є. В. Ромат, А. О. Старостіна, О. Чебан та ін.). Питання теоретичних основ територіального маркетингу висвітлені також у працях таких зарубіжних дослідників як А. Н. Алисов, А. Л. Гапоненко, П. Гувер, А. В. Панкрухин, В. Г. Старовой, Ф. Котлер тощо. Але, незважаючи на широке коло наукових напрацювань з даної проблематики, існує багато питань, що вимагають подальшої розробки. Так, малодослідженими залишаються питання щодо формування системи маркетингової діяльності, моделей та механізмів її здійснення, інституційних основ забезпечення, формування методики оцінки маркетингової діяльності.

Світова практика доводить, що територіальний маркетинг надає значні можливості для створення результативної, інноваційної та гнучкої системи управління, спрямованої на громадянина, та є результативним інструментом місцевої економічної політики. Проте у вітчизняній практиці муніципального управління маркетингова концепція ще не набула значного поширення. Це пов’язано, зокрема, з недостатньою готовністю управлінських кадрів до інноваційних змін, відсутністю стандартів професійної діяльності, які б закріпили в посадових інструкціях вимоги до володіння сучасними управлінськими технологіями, критеріїв оцінки результативності та якості публічних послуг. Проте однією із ключових причин недостатнього поширення маркетингових підходів є невідпрацьованість визначальних методологічних питань, серед яких можна виділити функціональні напрями маркетингової діяльності, принципи та інструменти її здійснення, формування системи інститутів маркетингової діяльності та визначення їх функціональних обов’язків та системних зв’язків, механізмів здійснення маркетингової діяльності та критеріїв оцінки її ефективності.

Отже, актуальність дослідження зумовлюється наявністю проблеми, сутність якої зводиться до існуючого протиріччя між необхідністю підвищення якості та результативності муніципального управління, що можливе на засадах маркетингового підходу, і відсутністю належного забезпечення зазначеного виду управлінської діяльності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В основу дисертації покладені результати наукових досліджень і розробок, отримані під час виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України «Державне управління та місцеве самоврядування» за участю автора дисертації як виконавця таких тем: «Науково-методичне забезпечення муніципального менеджменту» (державний реєстраційний номер 0104U006878, державний обліковий номер 0206U005899) (2004;2005 рр.); «Розробка підходів і механізмів забезпечення якості муніципальної управлінської діяльності» (державний реєстраційний номер 0106U006533) (здійснюється протягом 2006;2007 рр.). «Методологічне забезпечення програмування розвитку публічних інституцій та якості їх діяльності» (державний реєстраційний номер 0108U003405) (здійснюється протягом 2008 р.).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування підходу до формування маркетингово-орієнтованої системи управління розвитком муніципального утворення і розробка прикладних моделей її реалізації.

Для досягнення поставленої мети передбачається вирішити такі завдання:

— дослідити сучасні тенденції розвитку муніципальних утворень та проблеми якості надання публічних послуг, сформувати вимоги до маркетингово-орієнтованої системи муніципального управління;

— розкрити сучасні концептуальні людиноорієнтовані підходи до публічного управління, визначити місце маркетингового підходу як засобу реалізації людиноорієнтованих моделей управління;

— проаналізувати практичний досвід щодо використання маркетингової концепції у сфері публічного управління в Україні та закордоном;

— розкрити поняття «муніципальний маркетинг» та відокремити його від бізнес-маркетингу; описати принципи, функціональні напрями діяльності з муніципального маркетингу та її потенційні переваги;

— розробити концептуально-системну модель діяльності з муніципального маркетингу, надати авторську класифікацію потенціалу території муніципального утворення та визначити в ній місце управлінського ресурсу;

— запропонувати у якості інституційного оформлення системи Муніципальну карту маркетингової діяльності, визначити функціональні обов’язки службовців щодо її моніторингу та коригування;

— розробити механізми маркетингової діяльності в основних сферах суспільного життя громади, класифікованих за ознакою факторів виробництва, дослідити технологію бенчмаркенгу як інструменту виявлення проблем та оцінки результатів діяльності на території муніципального утворення;

— розробити комплексну систему оцінки результативності маркетингової діяльності на рівні муніципального утворення;

— здійснити апробацію розроблених науково-прикладних підходів і моделей у практиці роботи органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження даної роботи є процеси управлінської діяльності органів місцевого самоврядування щодо задоволення потреб територіальної громади в умовах конкуренції між територіями та посиленої відповідальності за якість та результативність публічного управління.

Предметом дослідження є моделі й механізми впровадження маркетингу в діяльність органів місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що маркетингово-орієнтована система муніципального управління розвитком муніципального утворення, яка комплексно реалізується з використанням концептуально-системних моделей та механізмів муніципального маркетингу, дозволяє підвищити якість та результативність публічного управління шляхом кращого розуміння потреб територіальної громади та можливостей їх задоволення за допомогою ефективного використання потенціалу території, підвищення її конкурентоспроможності та створення додаткової економічної вартості «середовища» муніципального утворення.

Методи дослідження. У процесі роботи використані теоретичні та емпіричні методи дослідження. Основними з них є системний підхід, аналіз і синтез, порівняння й аналогія, класифікація, моделювання, формалізація, експертні оцінювання тощо.

Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи й використовується для вирішення більшості завдань дослідження. Методи порівняння та аналогії, аналізу й синтезу застосовані окремо або в комплексі під час виявлення проблематики й визначення предмета дослідження, узагальнення досягнень і невирішених питань формування маркетингово-орієнтованої системи муніципального управління, для вдосконалення й оновлення понятійно-категоріального апарату предметної області дослідження, адаптації методології бізнес-маркетингу до сфери муніципального управління. Методи класифікації застосовані для впорядкування потенціалу території муніципального утворення, визначення функціональних сфер маркетингової діяльності. Методи моделювання використані під час розробки системних засад маркетингової діяльності на території муніципального утворення та окремих механізмів її здійснення. Методи експертного оцінювання та формалізації використані в процесі розробки комплексної системи оцінки результатів маркетингової діяльності.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішені актуального наукового завдання теоретичного обґрунтування підходу до формування маркетингово-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком муніципального утворення, що визначає комплекс наукових положень і прикладних моделей реалізації отриманих наукових результатів. До отриманих у дисертації найбільш суттєвих наукових результатів можна віднести такі:

уперше:

обґрунтовано концептуальну модель маркетингово-орієнтованої системи муніципального управління, суть якої полягає у формуванні нової філософії публічної діяльності спрямованої на виявлення та формування колективних потреб територіальної громади, використання маркетингових інструментів для кращого їх задоволення, підвищення конкурентоспроможності території та вигід громади шляхом результативного використання потенціалу території муніципального утворення;

розроблено системну модель маркетингової діяльності та окремі механізми її реалізації у різних сферах суспільного життя, виділених згідно з класифікацією факторів виробництва, розроблено інституційне забезпечення маркетингової діяльності у формі Муніципальної маркетингової карти;

запропоновано комплексну систему оцінки результативності маркетингової діяльності на основі аналізу підходів до оцінки ефективності основних функціональних напрямів бізнес-маркетингу та адаптації їх до потреб муніципального управління та оцінки результатів маркетингової діяльності території муніципального утворення.

удосконалено:

методологічні основи і понятійно-категоріальний апарат предметної області дослідження, а саме: сформульоване авторське визначення дефініції «муніципальний маркетинг», доповнені класичні та виділені специфічні принципи діяльності з муніципального маркетингу, виявлені відмінні риси муніципального маркетингу від бізнес-маркетингу, доповнений комплекс маркетингу території;

підходи до систематизації потенціалу території муніципального утворення шляхом запропонування авторського підходу до його класифікації;

дістало подальшого розвитку:

організаційно-управлінські засади впровадження муніципального маркетингу в діяльність органів місцевого самоврядування на основі підпорядкування шляхом формування маркетингових підрозділів (призначення відповідальних осіб) в органах місцевого самоврядування та визначення їх функціональних обов’язків у різних функціональних напрямах маркетингової діяльності;

розкриття основних ознак результативності використання потенціалу території: посилення її конкурентоздатності, цінності та вартості середовища на території муніципального утворення;

адаптація методики бенчмаркингу до потреб муніципального управління з метою виявлення проблем та оцінки результативності управлінської діяльності на території муніципального утворення шляхом порівняння її з містом-еталоном.

Практичне значення одержаних результатів. Здійснені в дисертаційній роботі дослідження доведені до конкретних положень, прикладних моделей, методик і рекомендацій. Зазначене дає можливість впровадження результатів дисертації в практику діяльності органів місцевого самоврядування та використання їх як у процесах формування й реалізації стратегій розвитку муніципальних утворень, так і в поточній управлінській діяльності. Так, основні науково-практичні положення й рекомендації щодо формування маркетингово-орієнтованої системи муніципального управління прийняті до уваги під час розробки програми соціально-економічного розвитку смт. Веселе Запорізької області на 2007;2008 рр., затвердженої на засіданні селищної ради (реєстраційний номер №. від …р.) (довідка про впровадження від …р. №…).

Ряд положень дисертаційної роботи прийняті до уваги та враховані в роботі Мелітопольської міської ради (м. Мелітополь, Запорізька обл.) під час розробки програми розвитку міста на 2008 р. та програми розвитку підприємництва. (довідка про впровадження від р. №…).

Результати дисертаційного дослідження дістали практичне застосування в роботі Запорізької міської ради під час підготовки та розміщення інформації про місто в мережі Інтернет та враховані в поточній діяльності міської ради (довідка про впровадження від … №…).

Отримані в дисертації науково-практичні результати використовуються в навчальному процесі підготовки магістрів за спеціальністю «Державне управління» та «Менеджмент організацій» у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження від … №), використані при підготовці навчального посібника «Муніципальний менеджмент», який отримав гриф Міністерства освіти й науки України.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею автора. У дисертації не використовувались ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були підготовлені окремі наукові публікації. Внесок автора в опубліковані в співавторстві роботи конкретизовано в списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні результати проведених досліджень, висновки і рекомендації, що викладені в дисертаційній роботі, доповідалися й були схвалені на науково-практичній конференції за міжнародною участю «Муніципальний менеджмент: становлення і розвиток в Україні» (м. Дніпропетровськ, ДРІДУ НАДУ, 10 грудня 2004 р.); ІІІ регіональній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми Європейської та Євроатлантичної інтеграції України» (м. Дніпропетровськ, ДРІДУ НАДУ, 18 травня 2006 р.); науково-практичній конференції «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (м. Одеса, ОРІДУ НАДУ, 2006 р.); у VІІ Міжнародному науковому конгресі «Державне управління та місцеве самоврядування» (м. Харків, ХРІДУ НАДУ, 2007 р.); ІІ міжнародній науково-практичній конференції «Регіональні аспекти розвитку в умовах європейського вибору» (м. Сімферополь, 19 вересні 2008 р.); міжвузівській науково-практичній конференції «Теорія та практика державної служби» (м. Дніпропетровськ, ДРІДУ НАДУ, 19 20 вересня 2008 р).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в. наукових працях, серед них:. статей у фахових виданнях,. публікації у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій, у тому числі, за міжнародною участю, 1 навчальний посібник.

РОЗДІЛ 1

КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ ЗАСТОСУВАННЯ МАРКЕТИНГОВИХ ПІДХОДІВ ДО УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ МІСТА

1.1 Сучасні тенденції публічного управління в Україні

Європейський вибір України передбачає «практичну реалізацію завдань довгострокової стратегії, яка має забезпечити міцне підґрунтя України як високорозвиненої, соціальною за своєю суттю, демократичної правової держави, її інтегрування у світовий економічний процес як країни з конкурентоспроможною економікою, здатною вирішувати найскладніші завдання свого розвитку» [цит. за В. В. Корженка стр. 13]. Досягнення цієї стратегічної мети значною мірою залежить вію якості та результативності діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування, від ефективності прийняття управлінських рішень, їх належного обґрунтування та реалізації. [дис. Чикаренко]

Вирішення завдань якісної трансформації економіки держави, розвитку конкурентоспроможної економіки в першу чергу пов’язано з формуванням самодостатніх конкурентоспроможних територіальних громад, і як фундамент цієї самодостатності спроможності влади ефективно діяти для забезпечення належного рівня і якості життя громадян.

Отже, поєднання якості публічного управлінні та місцевого економічного розвитку є запорукою досягнення стратегічної мети України щодо інтеграції у європейський простір.

Однак, на шляху до досягнення стратегічної мети виникає багато проблем пов’язаних, як з якістю публічного управління так, і з формуванням самодостатніх та конкурентоспроможних територіальних громад.

Проблематика публічного управління, а особливо місцевого самоврядування є однією з найскладніших та найбільш суперечливих проблем, що потребує особливого розгляду. Це пов’язано з низкою обставин, з однієї сторони, Конституція України визначає місцеве самоврядування як одну з засад конституційного ладу держави [Конституція], з другої, в результаті децентралізації державного управління місцеві інституції набувають права реальних суб'єктів суспільних відносин, що породжує велику кількість багатопланових та суперечливих проблем пов’язаних з розподілом повноважень між державними, регіональними та місцевими органами влади [Шаров Муніц. менеджмент ст. 9], з третьої реалізація реального права місцевого самоврядування гальмується нестачею спеціальних знань щодо форм і методів здійснення публічної влади на місцевому рівні [дис. Чикаренко].

Проте, ще однією прикрою особливістю сучасної української системи організації влади є наявність чисельних рудиментів попередньої радянської системи. Це проявляється у перевазі можливостей і повноважень органів влади над правами окремих громадян [Глухачов] На практиці, нерідко, у представників органів місцевої влади спостерігається зверхність по відношенню до громадян. Громадяни підсвідомо відчувають свою приниженість, меншовартість у своїх відносинах з органами влади. Справа в тому, що в нашій країні у більшості випадків службові органів місцевого самоврядування мають широкі повноваження діяти за власним розсудом, надавати чи не надавати певну управлінську послугу, певний дозвіл тощо. Ця категорія членів суспільства зацікавлена в збережені наявного стану речей. Використання посадового капіталу, яким є владний ресурс, дає змогу цим членам суспільства перетворити цей капітал у джерело збагачення. Крім того, із суспільної точки зору, чиновники діють не завжди ефективно, вони об'єктивно не зацікавлені в результатах своєї діяльності[ за ред. В. В. Кравченка с]. Якщо взяти до уваги відсутність відповідальності за прийняття економічно необґрунтованих рішень політичну нестабільність у країні й, отже, невизначеність строку перебування чиновника при владі, стає очевидним, що основна мета — особисте збагачення, на основі використання службового становища, звідси — корупція і, як наслідок, неефективна економіка, оскільки рішення приймаються не з позиції росту ефективності суспільного виробництва, а з позиції росту особистої ефективності чиновника. [Копосов Г.] Акти, що регулюють їх діяльність, містять переліки функцій, але не містять критеріїв оцінки наслідків їх реалізації, тобто регламентують функціонування органу влади, посадової особи, а не орієнтують на суспільну результативність його діяльності. [ за ред. В. В. Кравченка с., Глухачов с. 6] Ця парадоксальна особливість сучасної організації системи публічного управління суперечить осиновим конституційним нормам нашої держави згідно з якими «держава відповідає перед людиною за свою діяльність», а «честь і гідність» людини є «найважливішою соціальною цінністю» [Конституція.] та свідчить про відсутність на практиці втілення законодавчо закріпленого принципу народовладдя на місцях. [З У Про місц. самовар ст. 4.], це також суперечить головним принципам організації системи публічного управління згідно з яким посадові особи органів державного управління та місцевого самоврядування повинні розуміти свої функціональних обов’язків як «діяльність задля задоволення потреб громадян».

У зв’язку з цим в Україні розпочата адміністративна реформа, основною цілю якої є «формування системи державного управління, яка стала близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною» [ Концепція адмін. реформи]

Це також стосується й місцевого самоврядування, де найбільш чітко виявляється взаємовідносини влади й громадян. На підставі застосування підходів менеджменту в українському місцевому самоврядуванні реалізуються зміни, суть яких полягає в поступовому переході від традиційних моделей адміністрування, базованих на цінностях і ментальності належного виконання функцій, до таких, де провідною є орієнтація на досягнення соціально-визначеного результату, де людина розглядається як клієнт і споживач, а система управління оцінюється крізь призму її здатності задовольняти динамічні потреби громадян. [Шаров Муніц. менеджмент ст. 5] Іншими словами, система взаємовідносин «громада — органи місцевого самоврядування», полягає в тому, що не громада служить органам місцевого самоврядування, а органи місцевого самоврядування є організацією на службі у громади, вони надають громаді публічні послуги" [Ігнатенко О., Орлатий М.] До сфери яких відносяться послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні. [Концепція адм. послуг]

Застосування ідеології та методології сучасного менеджменту в публічному управлінні є об'єктивною тенденцією, відповіддю на вимоги демократизованого суспільства щодо радикального підвищення результативності та ефективності надання послуг і зміни стилю відносин влади й громадян. Адміністративно-управлінські реформи в провідних країнах світу демонструють значні можливості підвищення результативності та ефективності суспільного управління на засадах менеджменту. На цій методологічній основі здійснюється перехід від традиційних «виконавських» моделей адміністрування до моделей, за якими система управління оцінюється крізь призму її здатності задовольняти динамічні потреби громадян як клієнтів і споживачів послуг. [Шаров Муніц. менеджмент ст. 10]

Це посилюється вимогами щодо формування громадянського суспільства, яке «має реальні важелі впливу на владу з метою спрямування її діяльності на задоволення нагальних потреб суспільства. Тому йдеться про зміну світогляду й ментальності як людей, які мають усвідомити себе реальною силою, активним елементом у системі взаємодії з владою, так і державних службовців, які мають дійсно перетворитися на „слуг народу“». дис. Сухинин]

У зв’язку з цим, першоосновою якісних перетворень яка потребує негайного вирішення є підвищення загального рівня управлінської культури та формування нової управлінської ментальності. Управлінська діяльність органів місцевого самоврядування має перетворитися з переважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що головним чином забезпечує пріоритет прав особи у відносинах з державою і зорієнтована на надання громадянам публічних послуг. [Ігнатенко О., Орлатий М.]

Потребують удосконалення нормативно-правові документи, що регламентують діяльність службовців: посадові інструкції, які часто містять дуже багато обов’язків (20−30 пунктів), не забезпечених відповідними правами для їх виконання. [В.В. Корженка стр. 23] Крім цього, чисельність функціональних обов’язків службовців не підкріплюється критеріями оцінок якості їх виконання, а отже не орієнтують їх діяльність на суспільну результативність. [за ред. В В Кравченка стр 124] Не можна вважати за достатній рівень роботи з управління персоналом. [В.В. Корженка стр. 23]. Усугубляє зазначені процеси та не відповідає вимогам часу і відсутність ринкового способу мислення у керівників та службовців органів місцевого самоврядування, це призводить до неузгодженості дій всіх суб'єктів території муніципального утворення і відсутності належних механізмів координації.

Отже разом з удосконаленням управлінської культури, формуванням нової парадигми публічного управління яка полягає в «служінні громаді» постає питання про визначення показників результативності управлінської діяльності та ефективності прийняття управлінських рішень. Формування системи показників, що орієнтують персонал органів місцевого самоврядування на кінцеві результати і дозволяють оцінити ступінь задоволення потреб населення послугами, за які відповідають органи місцевого самоврядування, є актуальною суспільною потребою і завданням сучасного етапу становлення місцевого самоврядування. Адже, органи місцевого самоврядування покликані вирішувати основні завдання муніципального управління: раціональне використання потенціалу території муніципального утворення, поліпшення якості життя населення, створення та розвиток соціальної інфраструктури, формування якісного міського середовища тощо. Крім цього, органи та установи місцевого самоврядування забезпечують надання різноманітних громадських послуг населенню та підприємствам, розташованим на їхній території. До складу таких послуг відносяться: шкільна освіта, комунальне обслуговування, дорожнє та транспортне господарство, охорона особи та власності, житлове будівництво, пожежна охорона, міліція, утримання місць відпочинку і рекреації, міський благоустрій, тобто забезпечення привабливого матеріального та соціального середовища проживання для мешканців міста і стимулюючого виробничого середовища (інфраструктури) для розміщення на даній території підприємств. [Л. Хижняк.]

Як зазначає Кравченко В. В. [За ред. Кравченка В.В.] система показників має дозволити як місцевим менеджерам, так і місцевій громаді та іншим зацікавленим організаціям і особам:

— узагальнено оцінити результативність діяльності органів місцевого самоврядування щодо надання громадських (комунальних, управлінських і інших) послуг на місцевому рівні;

— вести спостереження (моніторинг, аудит) з метою контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування;

— оцінювати досягнення виборчих обіцянок і затверджених громадою та радою цілей;

— оцінювати хід реформування тощо.

Покращення результативності управління та якості надання управлінських послуг безпосередньо пов’язано із соціально-економічним зростанням та посиленням конкурентоспроможності територіальних громад. Це пояснюється тим, що децентралізація влади та ринкові відносини суттєво розширили самостійність та відповідальність муніципальних утворень як суб'єктів господарювання, що володіють і розпоряджаються значною частиною національного багатства. [Старостіна А. О. Мартов.] Інтегруючись у загальнодержавну економіку вони змушені все більше конкурувати між собою за інвестиції, кваліфіковану робочу силу, процвітаючі компанії тощо.

Саме динаміка економічної ситуації на території, яка залежить від багатьох факторів у тому числі і від якості та результативності управління, пояснює постійну зміну місця даної території в деякій сукупності територій, що обумовлює конкуренцію між ними. Стосовно сучасних реалій територіальна конкуренція виступає, в одному випадку, як «прагнення створити на своїй території максимально сприятливі умови для залучення капіталу й фінансових ресурсів», а в другому — «є сучасною формою просторової взаємодії територій, кожна з яких може виступати як підприємець». [ цит за Агафоненко О.Ю.]

Отже, територія простого місця здійснення економічних акцій перетворюється на продавця своїх ресурсів як своєрідного товару, тобто стає рівноправним учасником ринку. [Старостіна А. О. Мартов.] Причому товаром є не стільки різноманітні матеріальні ресурси та послуги вироблені на території, скільки якість міською середовища та його компоненти, такі як земля, штучно створена інфраструктура, кількість і якість послуг і навіть ті чи інші інститути, що обслуговують дану територію (місцеве самоврядування з його податковою системою тощо). [Л. Хижняк.] Означені компоненти якості (економічних і соціальних перевагах для розвитку виробництва, зниження виробничих витрат, ефективної спеціалізації і кооперації, одержання економії від масштабу діяльності, різноманіття доступних виробничих та ділових послуг) дають можливість користувачам міського середовища одержувати додаткові переваги, не пов’язані з їх власними трудовими зусиллями [Л. Хижняк.]

Більш того, у конкурентному середовищі економічно сильні території як правило стають ще сильнішими. В Україні очевидним прикладом цього є Київ. За багатьма показниками Київ є найпривабливішим містом для бізнесу, особливо закордонних компаній. Незважаючи на прописку, наявність добре оплачуваних робочих місць приваблює сюди найбільш кваліфікованих працівників з усіх кінців України. Наявність кваліфікованих працівників приваблює компанії, які пропонують найкращі робочі місця. Пожвавлення економічної активності у Києві дає ресурси, необхідні для покращення інфраструктури і поліпшення соціального і культурного середовища, що, в свою чергу, створює більш привабливі умови для подальшого зростання. Крім того, є так званий ефект «кластеринґу» (групування), коли зростання одного виду бізнесу приваблює пов’язані з ним види діяльності. Цей самовідтримувальний цикл спостерігається повсюди у світі в пояснює масштабне зростання великих метрополій і дуже нерівномірний економічний розвиток всередині країн. [Пол Гувер.]

Таким чином, міський благоустрій сприяє економічному процвітанню міста, а низька якість виробничого і соціального середовища знижують конкурентоспроможність міста в залученні нових підприємств і погіршують стан діючих. [Л. Хижняк.]

Здатність створювати кращі умови для розвитку міста, тобто бути конкурентоспроможним, заснована на можливості суб'єктів території - місцевих органів влади, недержавних організацій і підприємств — спільно формувати й реалізувати відповідні стратегії розвитку, залучати до цього процесу кращі інтелектуальні, технічні й інші ресурси й раціонально їх використовувати. [Агафоненко О.Ю.] Зміст цієї діяльності полягає у розкритті можливостей території, які залежать передусім від економіко-географічного положення території, раціонального використання ресурсних можливостей, прагненням владних структур до впровадження передових методів управління та надання якісних послуг.

У зв’язку з тим, що муніципальне утворення являє собою продукт розвитку і розміщення суспільного виробництва, найбільш ефективними засобами регулювання його розвитку є заходи економічного впливу, спрямовані на змінювання економічного розвитку території. [Л. Хижняк.] який створює ресурсну базу для вирішення проблем громади та забезпечення її потреб. Отже, важливим є те, що економічний розвиток муніципального утворення потрібно розглядати як цілком конкретний режим функціонування територіальної системи, який орієнтований на позитивну динаміку параметрів рівня і якості життя населення, забезпечення сталого, збалансованого та взаємодоповнюючого відтворення соціального, ресурсного і господарського потенціалу. Як критерій рівня місцевого економічного розвитку може бути використаний рівень його самодостатності. [Н Гринчук.]

Отже, вирішення багатьох вищеперелічених завдань економічного, соціального, демократичного характеру значною мірою визначається тим, якими будуть шляхи використання накопиченого потенціалу території муніципального утворення, найважливішою складовою якого є управлінський потенціал органів місцевого самоврядування, діяльність якого повинна бути орієнтована на громадянина — як власника ресурсів та споживача послуг органу місцевого самоврядування. Як зазначає А. Чемерис «управлінський фактор щораз більше стає оптимізуючим способом соціальної життєдіяльності. Управління поступово перетворюється в один з основних ресурсів розвитку суспільства та соціальних змін». [А.Чемерис.]

Отже, місцеве самоврядування є одним із визначальних інститутів українського суспільства, який вимагає радикальних перетворень та якісних змін у цій сфері. Ключовим завданням реформування місцевого самоврядування є зміцнення спроможності територіальних громад ефективно діяти задля забезпечення належного рівня і якості життя громадян [Шаров Муніц. менеджмент ст. 9], поступального розвитку економіки, зростання соціально-економічних показників, добробуту населення тощо.

Необхідно створити таку систему місцевого самоврядування, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння громаді. Ця система місцевого самоврядування буде підконтрольна громаді, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною.

Потрібен новий підхід до проблем управління муніципальним утворенням, коли наріжним каменем їх вирішення вважаються умови існування людини, соціальних груп і громад у цілому. Вони вважаються цільовим орієнтиром соціально-економічного розвитку території, що визначає весь комплекс перетворень, які охоплюють взаємозв'язок економічних, соціальних і екологічних аспектів. [Ігнатенко О., Орлатий М.] у зв’язку з цим з’являється необхідність відпрацювання управлінських моделей, адекватних діяльності за цих умов. [Шаров Муніц. менеджмент ст. 9]. Йдеться про необхідність переходу до ринково-орієнтованої системи муніципального управління, в основу якої закладено орієнтацію управлінських рішень на краще задоволення потреб споживачів послуг органів муніципального управління на забезпечення самодостатності і конкурентоспроможності території на підвищенні активності місцевої громади у вирішенні проблем її розвитку.

Отже, перед системою місцевого самоврядування стоїть завдання: створити таку систему муніципального управління, яка б одночасно формувала стійкі наукові методи управління щодо задоволення потреб територіальної громади, підвищувала ефективність використання ресурсів місцевого самоврядування і забезпечували розвиток та самодостатність територіальних одиниць.

За останні роки набув значних темпів розвиток теоретичних основ створення та відпрацювання концептуальних положень публічного управління, що відображають досягнення національної управлінської думки, вивчення найкращого закордонного досвіду, форм та методів управління суспільством взагалі та в окремих галузях та сферах життєдіяльності населення, висвітленню цих питань присвячені фундаментальні праці Г. Атаманчука [ ], В. Аверянова [ ], В. Бакуменка [ ], Н. Нижник [ ], Г. Одинцової [ ], О Лазор [ ], Ю. Шарова [ ]. Проте, досить мало робіт українських авторів, де розглядаються питання адаптації напрацювань світової управлінської думки до умов сьогодення, адаптації перевірених часом та результативних управлінських технологій суб'єктів господарювання до потреб публічного управління, розробки методичних рекомендацій та прикладних моделей щодо практичного вирішення проблем публічного управління.

Тому є актуальним пошук таких підходів діяльності органів місцевого самоврядування які б поєднували в собі підходи муніципального менеджменту щодо якості та результативності управлінської діяльності та підходи щодо управління ринковими механізмами господарювання для вирішення завдань економічного і соціального розвитку якісної трансформації економіки муніципального утворення. У зв’язку з цим основне цільове завдання муніципального управління полягає у забезпеченні сталого соціально-економічного розвитку, підвищенні життєвого рівня населення за рахунок вибору управлінських рішень, економічних методів управління, соціальних програм, що підтримують позитивну динаміку відтворювальних процесів у міській системі за умови збалансованого використання основних ресурсів системи[ В Бабаєв]

У практиці діяльності високо розвинутих європейських країн широко застосовується системний і ситуаційний підходи, стратегічне планування та управління; все більшого розповсюдження набуває маркетингова концепція управління, згідно з якою визначальними в організації діяльності державно-управлінських установ і побудові їхніх структурно-функціональних основ стають інтереси і потреби споживачів їх послуг окремих громадян, підприємств, політичних та громадських організацій. [В В Корженко ст. 13]

Отже, результати аналізу сучасних тенденції публічного управління дають підстави для визначення основних вимог до побудови сучасної результат-орієнтованої системи муніципального управління:

— орієнтація на потреби територіальної громади, як головного споживача і замовника публічних послуг органа місцевого самоврядування;

— забезпечення демократичного характеру управління, підзвітності й підконтрольності місцевої влади громадськості;

— якість надання публічних послуг та суспільна результативність публічного управління, відповідальність за напрями та результати керованого розвитку території;

— оцінка результатів маркетингової діяльності з позицій громадянина-споживача послуг, для чого необхідно встановити постійний дієвий зворотний зв’язок з громадою;

— здійснення раціонального використання потенціалу території муніципального утворення з метою забезпечення добробуту членів територіальної громади;

— використання сучасних підходів управління: стратегічного планування, маркетингових інструментів управління, налагодження партнерських відносин з приватним сектором у системі забезпечення громадян якісними послугами в необхідних обсягах.

1.2 Передумови використання маркетингового підходу в системі муніципального управління

Визначені в попередньому підрозділі дисертаційної роботи вимоги до побудови сучасної результат-орієнтованої системи муніципального управління вимагає аналізу основних управлінських концепції орієнтованих на людину та її потреби.

Досліджуючи проблему цільових орієнтирів діяльності публічних інститутів можна виділити два методологічні підходи які орієнтують на задоволення потреб людини техноорієнтований (або інфраструктурний) та людиноорієнтований (або антропосоціальним). Маючи єдину мету орієнтацію на задоволення потреб людини, дані підходи різняться засобами її досягнення та показниками вимірювання результатів діяльності.

З позиції першого підходу мета діяльність системи управління полягає в створенні інфраструктури забезпечення потреб людей, а у другому метою є безпосередньо саме забезпечення потреб.

Кожному з підходів притаманна власна система показників (індикаторів) вимірювання результативності діяльності і спосіб здійснення зворотного зв’язку як засобу відстеження ступеня досягнення цілей.

Техноорієнтована система переважно орієнтується на інфраструктурні показники — засоби задоволення потреб населення. В цій системі вважається, що наявність засобів задоволення потреб населення автоматично приводить до задоволення цих потреб.

Зворотний зв’язок здійснюється через відстеження статистичної інформації технічного типу (кількість кв. метрів житла, обсяг засвоєних коштів, кількість ліжок у лікарнях тощо), а ступінь досягнення тих чи інших завдань та доцільність здійснення відповідних дій визначається працівниками органів управління. Таким чином, кінцевий споживач публічних послуг громада, практично усунена від процесів управління та зворотного зв’язку.

На відміну від попереднього підходу оцінка результативності управлінської діяльності у людиноорієнтованому підході орієнтує на кінцевий результат — задоволення потреб населення. Зворотний зв’язок в даному випадку здійснюватись безпосередньо через населення на основі соціальної, а не статистичної інформації. Показниками при такому підході є індекс розвитку людини: довголіття, рівень освіченості, рівень добробуту, оцінюваний, наприклад, через дохід на душу населення, ступінь задоволення різноманітними послугами, станом безпеки, станом навколишнього середовища тощо.

На сьогоднішній день, в практиці публічного управління, як в нашій країні так і за кордоном превалюють техноорієнтовані підходи. Проте, все гостріше відчувається головна вада техноорієнтованої системи — відстороненість громадян від управління організацією власного життя, від участі в прийнятті рішень і плануванні, від контролю за діяльністю влади тощо. Причиною занепокоєності є відчуття неефективності такого способу організації управління. Більш того, закритий процес прийняття рішень є основою поганого управління («mismanagement», англ.) та корупції. Істотні вигоди досягаються завдяки побудові прозорості, підзвітності та участі всіх зацікавлених сторін у процесі прийняття рішень. [О.В.Бейко http://www.academy.kiev.] В наслідок цього, найбільш просунуті в демократичному відношенні країни намагаються доповнити техноорієнтовані підходи людиноорієнтованими. Звідси — поява таких соціальних технологій і методів залучення громадян, як референдуми і консультативні опитування, громадські слухання і обговорення, місцеві ініціативи як форми консультацій з громадськістю, стратегічне планування розвитку громади із участю представників відповідних спільнот тощо. Тобто, у своєму розвитку техноі людиноорієнтовані системи цілепокладання і управління взаємодоповнюють одна одну.

Однак, для потреб управління показники людиноорієнтованого підходу маєють бути трансформовані в технічні показники планів дій управлінських структур. [за ред. Кравченка ]

Одним із головних положень людиноорієнтованого підходу та його оцінки індексу людського розвитку є здійснення управління на засадах сталого розвитку (англ. sustainable development), дослівний переклад даного терміну з урахуванням контексту може бути «життєздатний розвиток», а розширене його тлумачення всебічно збалансований розвиток. [http://uk.wikipedia.org.] Головне при цьому, що «сталий розвиток це керований розвиток» [http://uk.wikipedia.org], тобто головним елементом даного розвитку є управлінська діяльність публічних інститутів.

Поняття «сталий розвиток» поєднує в собі екологічну, соціальну та економічну складову. Він наголошує на збалансованому функціонування трьох зазначених складових: природи, суспільства й економіки. Екологічний аспект сталого розвитку полягає в спрямування зусиль суспільства на збережені та раціональному використанні природних ресурсів, регулюванні діяльності господарюючих суб'єктів з позиції мінімізації негативного впливу їх діяльності на навколишнє середовище. Економічна складова сталого розвитку полягає в саморозвитку основаному на високоефективних, ресурсозберігаючих, екологічно чистих, економній технологій. Соціальна складова сталого розвитку полягає в створенні умов для особистості для її особистого розвитку та самоосвіти. Тобто соціальна складова сталого розвитку безпосередньо пов’язана з індексом людського розвитку. [О.В.Бейко http://www.academy.kiev,. http://uk.wikipedia.org] А це означає, що сталий розвиток є чітко пов’язаний із людським розвитком. За визначенням Програми розвитку ООН: «Людський розвиток це процес розширення можливостей вибору. Ці можливості можуть бути нескінченним і можуть змінюватися весь час. Проте на всіх рівнях розвитку визначальними є три: можливість прожити довге життя та зберегти добре здоров’я; можливість здобути освіту; можливість доступу до засобів, що забезпечують гідний рівень життя. За відсутності цих можливостей, інші виявляються несуттєвими і недосяжними. Проте людський розвиток не обмежується цим. Високу цінність для багатьох мають можливості вибору у різних сферах: від гарантування політичних, економічних, соціальних свобод до можливості самореалізуватися творчо, підтримувати високий рівень самоповаги та захист своїх прав. Людський розвиток передбачає, з одного боку, формування можливостей людини (покращання здоров’я, набуття знань та професійних умінь), а з другого, використання цих можливостей для відпочинку, праці, для культурної, громадської, політичної діяльності. [Валерій РУБЦОВ]

Для України, особливо враховуючи її євроінтеграційний курс, запровадження концепції сталого розвитку набуває не тільки наукової і політичної актуальності, а є і одним з значущих аспектів трансформації публічного управління до менеджменту. У контексті проблем місцевого самоврядування йдеться про необхідність включення до критеріїв успішності діяльності органів управління також і критеріїв сталого розвитку, які б стимулювали розробку відповідних програм для забезпечення сталого розвитку населених пунктів. [дис. Чикаренко]

Досліджуючи тенденції розвитку управлінських концепції, з урахуванням положень людино-орієнтованого підходу та принципів сталого розвитку, можна зупинитися на концепціях «належного управління» та «доброго місцевого самоврядування»

Проблеми в організації функціонування ефективної влади привели до формування і поширення концепції «належного управління», під якою «розуміють управління, яке досягається через розвиток спроможності влади швидко реагувати на потреби суспільства, завдяки стимулюванню ефективного управління і прозорості процесу прийняття рішень, поліпшення якості надання суспільних послуг, підвищення добробуту населення та дієвості процедур моніторингу і контролю». [В. Рубцов] Провідні ознаки які властиві даному управління можна визначити «підконтрольність, наближеність до народу, прозорість і ефективність» [В. Рубцов]

Це призводить до висновку про те, що створити систему належного управління можливо лише за обопільною згодою влади і громадянського суспільства як рівноправних партнерів. Важливим інструментом підтримки цих партнерських стосунків є запровадження процедур і стандартів відкритої публічної політики. [В. Рубцов] Внаслідок відсутності таких процедур і стандартів система врядування гальмує демократичні перетворення, економічне зростання та людський розвиток, як на рівні держави, так і на рівні громади самого маленького села. [за ред. Кравченка ]

Основоположними принципами створення системи належного управління є цілепокладання, зворотній зв’язок та принцип цілеорієнтованої мотивації праці (прив'язка соціального статусу, морального та матеріального стимулювання до рівня досягнення цілей). [В. Рубцов] Тріада цих принципів має забезпечити створення системи публічного управління яка відповідає вимогам «належного».

Якісний розвиток концепція «належного управління» отримала на рівні місцевого самоврядування перетворившись в концепцію «доброго місцевого врядування» (Good Urban Governance), яку вперше було задекларовано на ІІ Конференції ХАБІТАТ у червні 1996 р. у Стамбулі, там було визначено, що «добре місцеве врядування — це сума безпосередніх взаємовідносин громадян, публічного та приватного секторів, планування та управління спільними справами міста. Це процес, що постійно триває і, через який мають бути взяті до уваги протиріччя або різні інтереси, організовані спільні дії. Ці відносини включають як офіційні інституції, так і неформальні домовленості та соціальний капітал громадян». цит за О. В. Бейко http://www.academy.kiev.] «Врядування це процес поєднання влади та відповідальності у суспільстві. Це впливає на визначення публічної політики та рішень щодо суспільного життя». [О.В.Бейко http://www.academy.kiev.]

Програмою розвитку Організації Об'єднаних Націй висуваються основні принципи організації «доброго місцевого врядування» серед яких: місцева демократія та децентралізація; стратегічне бачення; прозорість; відповідальність; орієнтація на консенсус; ефективність та результативність; підзвітність. [О.В.Бейко http://www.academy.kiev.]

Отже, однією з важливих рис, як належного управління так і доброго місцеве врядування є ефективність та результативність управлінської діяльності.

Як зазначає В. Рубцов шляхами до належного управління та доброго місцевого врядування є[за ред. Кравченка ]:

— запровадження процедур та стандартів надання адміністративних послуг, які сприятимуть збільшенню участі громадськості в процесах прийняття рішень у період між виборами;

— підвищення інституційної спроможності уряду та спроможності громадянського суспільства здійснювати моніторинг діяльності органів влади;

— підвищення обізнаності громадян про європейські стандарти стосовно належного правління і людського розвитку та переваги/проблеми щодо їх дотримання;