Перспективи розвитку місцевого самоврядування

Вступ

місцевий самоврядування реформа регіон

Взаємовідносини центру та регіонів завжди є доленосними для розвитку держави в цілому. Вони не тільки визначають державний устрій, а й справляють вирішальний вплив на добробут народу. Відсутність у минулому власної виваженої регіональної політики призвела до значних диспропорцій у територіальній структурі української економіки, неефективного використання переваг територіального поділу праці, природно-ресурсного та науково-виробничого потенціалу регіонів, до надмірного забруднення навколишнього середовища у багатьох містах і районах. В Україні ще не створено правової бази, необхідної для досягнення регіонами оптимальної економічної самостійності, немає чіткого розмежування повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування з питань управління соціально-економічним розвитком регіонів. Слабкою є фінансово-економічна база багатьох адміністративно-територіальних одиниць. Усе це зумовлює необхідність вжиття цілеспрямованих заходів державної регіональної економічної політики, які б забезпечили ефективне регулювання процесів регіонального розвитку, узгодження дій центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо структурної перебудови економіки країни та послідовного впровадження ринкових відносин.

Нинішній соціально-економічний та екологічний стан регіонів є наслідком загальної кризи економіки. Незважаючи на потужний економічний потенціал, величезні можливості для стабілізації і пожвавлення господарської діяльності, в Україні непомітні суттєві позитивні зрушення. Нераціональне і неповне використання економічного потенціалу зумовлене рядом факторів, у тому числі - недостатньою увагою до регіональних проблем, до наявних диспропорцій у розміщенні продуктивних сил. Розробку і проведення регіональної політики в країні ускладнює значна диференціація її соціально-економічного простору. Внаслідок кризової ситуації в економіці звужуються фінансові можливості уряду і гостріше проявляється розрив у рівнях, темпах розвитку, перевагах та можливостях окремих регіонів. Крім того, криза по-різному зачепила регіони у зв’язку з існуючими диспропорціями в територіальній структурі національної економіки, в темпах їх переходу до ринкових відносин. Ступінь соціальної диференціації регіонів відбивається у динаміці і структурі зайнятості, безробітті, рівні доходів та реального споживання.

В цій роботі зроблено спробу визначити та проаналізувати основні напрямки вдосконалення розвитку місцевого самоврядування на прикладі територіальної громади Луганської області.

Сучасний стан місцевого самоврядування в Україні

Розвиток держави не можливий без розвитку регіонів, від того наскільки сильною є регіональна влада, як вона забезпечує соціальні послуги населенню.

Розуміючи важливість цієї проблеми, на сучасному етапі розвитку всіх гілок влади постає питання необхідності вдосконалення теорії та практики сучасного державотворення, викликаного трансформаціями в політичній системі суспільства, проведенням адміністративно-територіальних, регіональних реформ, впровадженням конструктивного соціального партнерства між центром та територіями.

Мова йде про концептуальну зміну функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій і формування виконавчих органів місцевих рад, що передбачено Європейською хартією місцевого самоврядування. На часі кардинальна зміна функцій органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Проте пошук оптимальної моделі самоврядування та місцевої виконавчої влади відбувається надто повільно. Тут є ряд об'єктивних та суб'єктивних чинників серед яких: недосконалість вітчизняної теоретичної бази, невизначеність законодавчого поля на якому можна було б формувати організаційну, правову та матеріально-фінансову основу взаємовідносин органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій, слабкість самої муніципальної діяльності, яка виражена неспроможністю сільських, селищних та й в більшості міських рад надати повний обсяг соціальних послуг жителям громад.

В сучасних умовах не можна говорити про здатність органів виконавчої влади, а саме місцевих державних адміністрацій, виконати в повній мірі покладені на них функції держави. В той же час Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено делегування державою цілої низки повноважень виконавчим органам сільських, селищних, міських рад які фінансово не підкріплено.

Існує ще цілий ряд суперечностей між діючими законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» і Бюджетним кодексом України.

На сьогодні більшістю політиків та науковців підкреслюється доцільність розширення муніципального руху та становлення місцевого самоврядування. Але розвиток місцевого самоврядування, хоча в Україна має значний історичний досвід, помітно відстає від світових та загальноєвропейських тенденцій, а точніше кажучи на цьому шляху ми мало в чому відійшли від колишніх методів та принципів жорсткої централізації влади.

Вже минуло 15 років, як Верховною Радою України ратифіковано Європейську хартією місцевого самоврядування, тим самим визнавши нову філософію відносин держави і територій. Проте суперечностей між необхідністю здійснення адміністрування по вертикалі та наданням широких повноважень місцевим громадам не зменшилось. Якщо в Європейській хартії закладено 15 основних принципів місцевого самоврядування, то Україна не виконала ще і 10. І тут криється велика проблема. Адже цей акт міжнародний. Він є наднаціональним правом. Саме тут визначено механізм через який можна провести децентралізацію державного механізму в Україні.

Тому першим завданням, яке стоїть перед державою, є перерозподіл повноважень і ресурсів від органів державної влади до органів місцевого самоврядування і на основі вироблених стандартів — реалізація через послуги відповідних потреб громадян. Тільки передавши повноваження, ресурси, можна очікувати від місцевого самоврядування відповідальності.

Тому що, не маючи ресурсів для реалізації цих повноважень, місцеве самоврядування потрапляє в ситуацію, коли воно не може реалізувати своїх повноважень. А відтак громадяни звертаються до Кабінету Міністрів, Президента, парламенту для того, аби реалізувати свої потреби.

Ідея реформи сьогодні є значною мірою дискредитованою. Не можна вимагати результативного втілення у життя реформи від посадовців, наприклад райдержадміністрацій, яким кажуть, що завтра вашої посади вже не буде. Але, незважаючи на це, усередині самих органів місцевого самоврядування різного рівня вже зріє розуміння того, що реформа в якомусь вигляді необхідна.

Навряд чи хто з політиків, науковців та експертів буде заперечувати необхідність реалізації та здійснення в Україні адміністративно-територіальної реформи (далі - АТР), адже:

· реформа створить умови для динамічного розвитку потенціалу промислових та сільських територій області, ліквідує соціальні та економічні диспропорції в їхньому розвитку;

· розумна зміна меж територіальних одиниць, що спирається на реальні потреби громадян, призведе до поліпшення якості соціальних, адміністративних, транспортних послуг;

· узгоджене з громадськістю скорочення мережі соціальних закладів дозволить зекономити ресурси місцевих громад;

· збільшення повноважень органів місцевого самоврядування одночасно з ресурсами для їхньої реалізації збільшить відповідальність місцевих обранців перед виборцями.

Сучасний стан територіальних громад Луганської області

Територіальний устрій Луганської області має наступний вигляд: область поділено на 18 районів, на території області розташовано 14 міст обласного значення та 23 міста районного значення.

Таблица. Адміністративно-територіальний устрій Луганської області

Адміністративно-територіальний устрій Луганської області сформувався ще за часів радянської влади. У колишньому Радянському Союзі чи не єдиними критерієм надання території статусу міста чи села була наявність промислових об'єктів. Відтак усі території, на яких були передумови для розвитку важкої промисловості, механічно були віднесені до території міст, інші ж — отримали статус сільських територій. В умовах централізованої планової економіки такий територіальний устрій, певно, задовольняв вимоги часу, однак в сучасних ринкових умовах, він суттєво гальмує економічний розвиток.

Систему адміністративно-територіального устрою Луганської області сьогодні характеризують наступні ознаки:

1. Поділ області на дві нерівноцінні та суттєво відмінні у соціально-економічному відношенні частини. Сільськогосподарські райони зосереджені переважно у північній частині області (на 63% території області проживає 15% населення); південна частина Луганщини є техногенно-урбанізованою (37% території та 85% населення області).

2. Наявність так званих «міст-матрьошок» (міста обласного значення, які мають у підпорядкуванні інші адміністративно-територіальні одиниці (АТО) — міста, селища міського типу, села, сільські ради). Зазначений «феномен» адміністративно-територіального поділу зумовлює те, що одні й ті ж самі території одночасно перебувають під юрисдикцією двох-трьох-чотирьох рад базового рівня. Наприклад, на території м. Красний Луч знаходиться 4 міста: Красний Луч, Вахрушеве, Міусинськ, Петровське та 8 селищ (при цьому населення лише одного із підпорядкованих смт. Федорівка становить 400 осіб). В цілому подвійне підпорядкування наявне у 16 населених пунктах області.

3. Значне черезсмужжя міст обласного значення та наявність численних анклавів в районах. Наприклад, м. Щастя розташоване на значній відстані від обласного центру і відділене від нього землями Станично-Луганського району, проте, адміністративно воно є частиною Луганська. Невпорядкованою залишається й територія Антрацитівського району Луганської області: села та селища даного району територіально відмежовані від районного центру населеними пунктами, які входять до складу інших районів. Зокрема, селище міського типу Фащівка, що адміністративно відноситься до м. Антрацит, розташоване від останнього на відстані 60 км, хоча географічно це селище на 20 км є ближчим до м. Красний Луч. Існуючий адміністративно-територіальний устрій створює масу незручностей для мешканців: замість того, щоб отримати необхідну адміністративну послугу за місцем проживання, мешканці змушені витрачати додатковий час і гроші на подолання значних відстаней до районного центру.

4. Значна кількість територіальних громад Луганщини має щільність населення меншу, аніж загальноукраїнська. Так, 193 ради області (58% від загальної кількості) 5 мають щільність населення 25 осіб на км², що нижче, ніж щільність сільського населення в середньому по Україні. Ця особливість характеризує переважно сільські та селищні ради області. Ще 51 рада (15%) має щільність населення від 25 до 80 км³. Тільки у 88 радах (27%) щільність населення перевищує середню по Україні.

Вище перераховані особливості дозволяють зробити наступні висновки:

— органи місцевого самоврядування значної кількості територіальних одиниць області фактично позбавлені фінансових, матеріальних та організаційних можливостей вирішувати місцеві проблеми через подвійну підпорядкованість радам вищого рівня. В результаті - на плечі платників податків важким тягарем лягають витрати на утримання адміністративних апаратів місцевих (сільських та селищних) рад, які в умовах відсутності ключових для вирішення місцевих проблем повноважень є фактично безвідповідальними перед своїми виборцями;

— низька щільність населення, особливо на території сільськогосподарських районів, області сприятиме подальшому занепаду сільських громад. Природне скорочення людського капіталу (високий рівень смертності, внутрішні міграції) сільських територій, зменшення частки сільськогосподарського виробництва в умовах низької щільності населення значно зменшують можливості самозабезпечення розвитку територій.

Пропозиції щодо вирішення існуючих проблем територіальних громад Луганської області

А. Здійснити реформу місцевих фінансів та бюджетної політики, зокрема:

— віднести до власних доходів місцевих бюджетів плату за землю, акцизи (непрямі податки), збільшити частку відрахувань податку з доходів фізичних осіб до місцевих бюджетів;

— уточнити порядок відшкодування місцевим бюджетам з державного бюджету видатків на виконання делегованих державою повноважень, заборонити використання коштів другого кошика на виконання делегованих повноважень;

— встановити чіткі процедури фінансового забезпечення виконання державних соціальних програм;

— уточнити порядок відшкодування місцевим бюджетам втрат від надання пільг Державного бюджету.

Б. Збільшити громадську участь у вирішенні питань місцевого розвитку. Зокрема, громадські активісти нарікають на те, що вони відсторонені від процесів прийняття ключових для життя громади рішень: питань бюджету, розподілу земельних ресурсів, складання планів стратегічного розвитку територій.

Закон України «Про місцеве самоврядування» закріплює право територіальних громад брати участь у прийнятті рішень, відстоювати свої інтереси. Реалізація права має відбуватися шляхом запровадження таких механізмів, як загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання. Однак закон не визначає порядку реалізації цих механізмів. Згідно із законом, запровадження відповідних процедур мало б відбутись через прийняття статутів територіальних громад. За даними Українського незалежного центру політичних досліджень у Луганській області зареєстровані статути територіальних громад мали 21 місто, 25 селищ та 33 села, що складає близько 24% від загальної кількості територіальних громад на Луганщині.

Важливим фактором забезпечення практичної участі громадян у вирішенні питань місцевого значення є не лише документальне закріплення процедур такої участі, але і їхнє практичне використання. Наприклад, у місті Старобільськ вже більше року існує статут, але прописані у ньому механізми участі громадськості до цього часу не застосовувалися. Говорячи про перспективи здійснення АТР, слід зважати на те, що із подальшим зміцненням ролі органів місцевого самоврядування та збільшенням у них ресурсів для здійснення відповідних повноважень, вага питання громадської участі у прийнятті рішень та контролі за діями посадових осіб стрімко зростатиме.

В. Внести зміни до існуючого територіального поділу, що повинно забезпечити створення життєздатних територіальних одиниць. Створення таких територій можливе, зокрема, і шляхом об'єднання малочисельних та депресивних сіл або приєднання таких сіл до територіально близьких міст.

Варто зазначити, що до інших критеріїв утворення нових громад експерти відносять також: просторово-часову доступність (віддаленість) до центру; економічні межі громади (власність, земля); наявність соціально та економічно розвинутого поселення — центру громади.

Г. Збільшити кількісний склад працівників сільських та селищних рад; обов’язково передбачити оплату послуг юриста. Зараз у сільських/селищних радах на постійній основі працюють максимум 4 особи (голова, секретар, бухгалтер та землевпорядник). Навіть така кількість осіб не здатна буде вирішувати питання, котрі пропонується передати на рівень громади (дитяча дошкільна освіта та виховання; догляд за особами похилого віку та інвалідами; турбота про сім'ю та підростаюче покоління; початкова та загальна освіта; профілактика та первинна медична допомога; організація торгівлі; планування використання землі, охорони довкілля; будівництво житла; благоустрій території, утримання місцевих доріг, вулиць, парків тощо; дозвілля та культура; транспортне забезпечення; побутове забезпечення (водогони, каналізації, теплозабезпечення, енергозбереження); санітарний контроль та профілактика; ветеринарний контроль та профілактика).

Висновки

Необхідність здійснення адміністративно-територіальної реформи є очевидною.

Чинний адміністративно-територіальний устрій не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного врядування. Існуюча система адміністративно-територіального врядування залишається неефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою і надмірно централізовано. Вона є закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб простої людини.

Зокрема, сучасне місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій характеризуються:

— фінансовою неспроможністю базової ланки місцевого самоврядування в сільській місцевості;

— відсутністю чіткого розподілу повноважень та відповідальності між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

— відсутністю повноцінного місцевого самоврядування на рівні району;

— плинністю кадрів органів місцевого самоврядування та неналежним рівнем професіоналізму посадових осіб;

— великими диспропорціями в розмірах території районів та кількості населення;

— диспропорціями в розвитку районів і регіонів.

Отже, сучасна система адміністративно-територіального врядування є справжнім гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Здійснення АТР має призвести до покращення життя в громадах, зокрема створити умови до їх подальшого економічного розвитку. Шляхом укрупнення сільських і селищних громад будуть створені економічно самодостатні суб'єкти місцевого самоврядування; будуть максимально децентралізовані публічні функції та ресурси.

Здійснення адміністративно-територіальної реформи потребує зважених підходів, уникнення надмірної централізації та максимального врахування культурних та історичних особливостей територіальних громад.

Ефективне та спрямоване виключно на реалізацію потреб людей здійснення АТР можливе за умов проведення широкої інформаційно-просвітницької кампанії з роз’яснення суті та завдань реформи, якнайширшого залучення громадськості до її здійснення. Таке залучення має відбуватися у формі обговорень, дискусій, круглих столів, громадських слухань, зборів, роз’яснювальних публікацій у національних та місцевих ЗМІ.

Список використаної літератури

1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України, 1997, N 24, ст. 170

2. Територіальне управління: проблеми, рішення, перспективи: Моногр./ В. В. Корженко, Г. С.Одінцова та ін.; За заг. ред. В. В. Корженка. — Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2005.-216с.

3. Решевець О. В. Децентралізація повноважень органів місцевого самоврядування // Збірник матеріалів з питань децентралізації державного управління та розвитку ефективного місцевого самоврядування. Харків, 2006.

4. «Адміністративно-територіальна реформа: бачення місцевих громад Луганщини» / Упорядники: Ю. Ращупкіна, В. Щербаченко. — Луганськ, 2007. — 80 с.

5. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія / Кол. авт.; відпов. ред. — проф. Н. Р. Нижник. // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 2006. — 448 с.