Система та правовий статус органів державної влади

Реферат на тему:

Система та правовий статус органів державної влади Держава у особі органів державної влади здійснює організуючу, цілеспрямовану діяльність з розбудови демократичного суспільства, забезпечення пропорційного розвитку економіки України. Органи державної влади здійснюють свої повноваження через структурований механізм, певну організаційну побудову системи органів. Органи, які мають державно-владні повноваження, функціонують з метою впровадження основних напрямків державного розвитку, окреслених у Конституції України. Однією з найважливіших проблем розбудови української держави є проблема формування механізму забезпечення дієвості державних інституцій — органів державної влади.

Методологічною засадою функціонування органів державної влади є концепція єдності та розподілу влад, дослідження якої тривають протягом сторіч. Як показують сучасні дослідження, концепція розподілу влад пов’язана з теорією народного суверенітету, проблемами федералізму (або їх відсутності), із завданням утвердження законності, положеннями про права особи і політичну свободу [1, с.3−14].

Єдність державної влади юридично обґрунтовувалась та проголошувалась ще у Єгипті (вищою була влада фараона). Античні автори розробили засади існування правової держави: положення про владу закону як сполучення сили і права (Солон, Аристотель), про право як міру справедливості та регулюєму норму політичного спілкування (Аристотель). Сократ, Платон, Аристотель, Цицерон зробили свій внесок у розробку положення про виділення вірних або невірних форм правління, про змішане правління, про роль права у типології державних форм. Демокріт, Аристотель, софісти робили висновки щодо співвідношення природного та волевстановленого права. Римські юристи розробили положення про рівність людей за природним правом.

Концепцію розподілу влад пов’язують із Ш.-Л.Монтеск'є, погляди якого відображали прагнення недостатньо сильної буржуазії до компромісу з феодалами. До нього цю ідею проголосив англійський мислитель Дж. Локк (XVII століття), спираючись на британську практику. Локк виступив із обгрунтуванням доктрини законності опору незаконним проявам влади. До Локка надходять положення ліберальної доктрини прав та свобод індивіда за умов правової державності, звідки пішла формула: «дозволено усе, що не заборонено законом» .

Більш глибоке системне дослідження проблеми розподілу влад було проведено Ш.-Л.Монтеск'є у ХVІІІ сторіччі. Він виділяв три роди влади: законодавчу, виконавчу, судову і відмічав, що для запобігання зловживанню владою необхідне їх взаємне утримання. Згідно Ш.-Л.Монтеск'є розподіл і взаємне утримання влад є головною умовою забезпечення політичної свободи. При цьому свобода розуміється як право робити те, що дозволено законами. Ж.-Ж.Руссо виказував думку про єдність влад як вираз суверенітету народу. Ця думка, а також концепція розподілу влад уперше була законодавче закріплена у Конституції США у 1787 році.

На конституційне законодавство, державно-правову практику, теоретичні положення про правову державність мали значний вплив вчення про невідчужувані права та свободи людини, про розподіл влад. Так, у ст. 16 французької Декларації про права людини зазначено, що суспільство, де не забезпечене гарантування прав та не проведено розподіл влад, не має Конституції.

При обгрунтуванні теорії правової держави проблему розподілу влад досліджував І.Кант. Він чітко зазначав необхідність розподілу на законодавчу, виконавчу та судову влади. Кожна з них має право на автономію, не виходячи за межі своєї компетенції. Законодавча влада належить парламенту, виконавча — уряду, судова — народу, який через своїх представників (присяжних) вирішує долю обвинуваченого або позову позивача [2]. При цьому перша влада видає закони як влада сувереннадруга — діє на основі законусудова влада доказує, що право існує. Обгрунтовуючи ідею представницької судової організації, Кант зазначає, що особі, яка має владу, складно відмовитись від можливості тлумачити закон собі на користь. У такому випадку владна особа примушує громадянина до протизаконних дій, але остаточне вирішення питання належить суду. За часів Веймарської республіки, згідно кантівської концепції правової держави, була створена судова структура, яка мала право нуліфікації протиправних законів та розпоряджень. Цим громадянська непокора протиправним актам уряду та його адміністрації була виведена за межі дії, яка повинна бути покараною.

Видатний французький мислитель Ж.-Ж.Руссо, апелюючи щодо концепції розподілу влад, обстоював ідею єдиної верховної влади, що, як він вважав виражає вимогу суверенітету народу. Руссо стверджував, що різні форми дії держави, які характеризують владні повноваження (законодавство, управління, правосуддя), є лише проявами цього суверенітету. Ця теза не означає, що Руссо ототожнював суверенітет народу з єдністю державної влади. Єдність державної влади для нього реалізувалася у формі прямої демократії шляхом прийняття рішень на народних зборах та референдумах. Для великих держав, у тому числі Франції, Руссо припускав створення загальнодержавного представницького органу, який би виражав інтереси народу.

Означені положення складають підгрунтя щодо дослідження проблеми єдності та розподілу влад у організаційно-правовому та соціальному аспектах [3, с.112]. За організаційно-правовим аспектом єдність влади означає здійснення державної влади єдиним органом (наприклад, абсолютним монархом) або єдиною системою певних органів. Вони проголошуються єдиними носіями державної влади у юридичному розумінні цього терміну (наприклад, влада рад за марксистсько-ленінською концепцією). Соціально-політична єдність влади виражається у принципах державної політики усередині країни та на міжнародній арені. По суті, єдність державної влади у організаційно-правовому аспекті - це структура держави, побудована на основі загальних принципів, єдиної політики, яка проводиться державними органами і принципово єдиних методів діяльності державних органів. Соціальний аспект єдності складається з уявлення щодо влади певної соціальної спільноти (народу, пролетаріату та інше), яка здійснюється завдяки державі.

Теза про єдність влади була легалізована у різних актах державного управління і використовувалася різними соціальними силами, але вона для них мала неоднаковий зміст. Авторитарні і тоталітарні режими бачили у тезі єдності шлях до максимальної концентрації влади (це знайшло відображення у ідеї вождізму, у формулі «партія — держава») — представники прогресивних соціальних прошарків, зі свого боку, обстоювали або суверенітет народу, або помилково вважали, що ця теза допоможе відновити роль представницьких органів. Крім того, представники прогресивних сил нерідко змішували соціальну та організаційно-правову єдність влади.

Організаційно-правова єдність знаходить відображення у особистості монарха, керівника держави, системи, коли усі органи виконують різні функції і являють собою ієрархійну структуру і лише один орган заявляє про себе як про носія усієї повноти владиякщо на базі загальних конституційних принципів існує автономія різних гілок влади у резервованій для них сфері, то організаційно-правова єдність проявляється у встановленні ієрархійної підлеглості органів виконавчої влади (наприклад, у Росії, США, Нігерії). Так, у федеративній державі вимоги єдності влади пов’язані з відносинами федерації та її суб'єктів, а саме — підлеглість державній владі суб'єктів федерацій з питань, зарезервованих конституцією у якості предметів виключно ведення федерацій, сферу спільних повноважень, де закон федерації має верховенство відносно до законів її суб'єктівсферу виключного ведення суб'єктів федерацій, де у випадку протиріч федерального та місцевих законів діє закон суб'єкту федерації.

В кінці кінців, незалежно від того, унітарна держава або федеративна, органи державної влади повинні діяти узгоджено, взаємопов'язано на основі загальносистемних принципів. З цього складається зміст тези про єдність державної влади, яка не протирічить конституційному розподілу влад.

Різні боки обох концепцій не виключають, але сполучуються одне з одним. Майже в усіх сучасних конституціях говориться про єдність та розподіл влад, проголошується влада народу (лише у де-яких конституціях абсолютних монархій говориться про всевладдя короля) та закріплюється принцип розподілу влад.

Теза про єдність влади як вираз виключно суверенітету народу покликана протистояти узурпації влади класами, соціальними групами, політичними організаціями, партіями, а у юридичному плані - повинна забезпечувати єдину політику усіх органів держави з принципових питань. Концепція розподілу влад, зі свого боку, призначена служити демократизації держави.

Проблема єдності та розподілу влад складається з того, щоб забезпечити не тільки розподіл, але рівновагу влад. Для забезпечення рівноваги потрібно існування багатьох умов — відповідний рівень політичної та правової культури населення та співробітників державного апарату, існування системи утримань і противаг. Сучасна концепція організаційно-правової структури влади має вигляд: єдність, розподіл, взаємний контроль та взаємодія влад.

Принцип розподілу влад доцільно розглядати не тільки як теоретичний постулат, на якому базується механізм його здійснення. Зміст принципу «розподілу влади» доцільно тлумачити як констатацію того факту, що державна влада реалізується через певні державні органи, між якими розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони самостійні у реалізації компетенції у встановлених Конституцією межах. Такими органами виступають не саме гілки влади, а їх суб'єкти (інституції) — системи державних органів. Крім цього, система державних органів містить у собі органи, які не належать до класичної тріади, а мають наскрізний характер — це, наприклад, прокуратура, інститут Президента.

Принцип розподілу влад є одним з базових конституційних принципів (ст. 6 Конституції України). Зміст принципу розподілу влади складається з наступного:

— закони мають вищу юридичну силу та приймаються тільки законодавчими органами;

— органи виконавчої влади, в основному, виконують закони, їх нормотворчість обмежена;

— між органами законодавчої і виконавчої влади повинен бути забезпечений баланс повноважень, який виключає перенесення центру прийняття владних рішень на один орган;

— органи судової влади незалежні і діють тільки у межах своєї компетенції;

— жодна з гілок влади не повинна втручатися до повноважень іншої, зливатися з нею;

— суперечки щодо компетенції повинні вирішуватись тільки конституційним шляхом — Конституційним Судом;

— конституційна система повинна містити правові засоби утримання кожної влади іншою, існування системи утримань та противаг.

Формування дієвого механізму державної влади, заснованого на принципі розподілу влад є складною проблемою. Прикладом цьому є гостре протистояння між законодавчою та виконавчою гілками влади в Україні.

Конституційний принцип розподілу влад діє у повному обсязі у суспільстві з високою політико-правовою культурою, стабільним конституційним устроєм, високим рівнем соціально-економічного розвитку держави. За умов гострої поляризації населення за рівнем доходів, незавершеності процесів структурування суспільства, недостатньої розробленості концепції соціально-економічного розвитку країни забезпечення дії принципу можливе при конституційному врегулюванні взаємодії різних гілок влади.

У Конституції України прямо не вказано на необхідність забезпечення взаємодії гілок влади, хоча у 1, 4, 5, 8, 12 розділах закріплені механізми утримань та противаг, а також взаємодії між гілками влади. Таким чином, у Конституції визначено механізм взаємодії між гілками влади шляхом закріплення повноважень кожного з відповідних органів: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, прокуратури, судів, органів місцевого самоврядування, Конституційного Суду.

У правовій державі, якою є Україна, державна влада реалізується через відповідні органи — певні державні інституції, засновані державою та утворені у встановленому чинним законодавством порядку. Вони мають певні ознаки:

— є складовою і, у той же час, організаційно-уособленою та самостійною частиною державного механізму;

— мають державно-владні повноваження, які визначені відповідним нормативним актом про цей орган;

— застосовують притаманні виду органу організаційно-правові форми та методи діяльності;

— здійснюють завдання та функції у встановленому державою порядку відповідно державної політики.

Система органів державної влади складається з центральних органів влади, регіональних, місцевих, їх структурних ланок та підрозділів. Складовими частинами державного апарату, які мають характер допоміжних підрозділів органів держави є ланки та підрозділи. Так, у складі державних адміністрацій знаходяться економічні, фінансові, кадрові, інформаційні служби.

Правове регулювання діяльності органів державної влади здійснюється Конституцією, законами України, іншими нормативними актами. Органи державної влади діють на основі конституційних принципів:

— принципу суверенності, незалежності та самостійності державної влади. У ст. 5 Конституції України зазначено, що ніхто не може узурпувати державну владу;

— принципу розподілу та єдності державної влади;

— принципу виборності (ст. 38, 69, 71 Конституції України);

— принципу прийняття участі населення в управлінні державними справами (ст. 38, 102 Конституції України);

— принципу гласності (ст. 32, 50, 129 п.7).

Процес державного управління, діяльність органів державної влади повинні бути, насамперед, легітимними. Джерела легітимності наступні.

1. Народ як носій суверенітету і єдине джерело державної влади. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України). Народу надається право визначати і змінювати конституційний лад. Це право не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

2. Забезпечення дії принципу єдності та розподілу державної влади запобігає зосередженню владних повноважень у певній ланці або інституті.

3. Діяльність органів державної влади спрямована на забезпечення прав і свобод людини, на їх гарантію.

4. Правова організація державної влади, забезпечення верховенства та прямої дії конституційного закону.

5. Відповідальність органів державної влади як взаємна, так і перед суспільством, окремим громадянином.

6. Забезпечення відповідності законодавства країни загально­виз­на­ним нормам та принципам міжнародного права.

7. Органи судової влади є взірцем, моделлю та способом забезпе­чення правової державності.

Органам державної влади притаманні такі основні риси:

— функціювання спрямовано на забезпечення розвитку соціальних процесів у суспільстві:

— дії мають політико-правовий характер;

— основу функціювання органів складають нормативність, загаль­но­обов'язковість;

— їх дії мають характер визначеності;

— чітка регламентація та постійність діяльності;

— загальноприйнятний характер функціювання;

— цілісність системи органів;

— гнучкість структури та особливий порядок її зміни.

Органи державної влади виконують такі функції: юридичнуполі­тичнупредставницькуфункцію соціально-економічного та полі­тичного регулювання, забезпечення балансу економічного розвитку дер­жавипрогностичнуфункцію політичного регулюваннягеополітичнуорганізаційнуправозахиснуконтрольну. Функції між собою взаємопов'язані.

Юридична функція органів державної влади проявляється у тому, що кожна з гілок державної влади і відповідні органи здійснюють правотворчу та правозастосовну роботу. Єдиний орган законодавчої влади — Верховна Рада здійснює правотворчу роботу, органи виконавчої та судової влади — правозастосовну. Президент України має право законодавчої ініціативи.

Політична функція складається із впровадження органами державної влади державної політики, дії відповідно політичному режиму, принципам організації та діяльності політичної системи суспільства. Органи державної влади повинні функціювати за умов суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, реалізувати демократичну спрямованість розвитку суспільства, сприяти формуванню демократичних інституцій.

В усіх ланках державного апарату здійснюється представництво інтересів громадян шляхом демократичної виборчої системи, забезпечуються реальні гарантії соціально-економічних, політичних та особистих прав та свобод громадян, що відображається у представницькій функції. При цьому діяльність усіх державних органів спрямована на забезпечення задоволення прав особистості. Організаційно дія представницької функції оформлена існуванням представницьких органів — Рад народних депутатів та їх виконавчих органів.

Функція соціально-економічного регулювання проявляється у забезпеченні найбільш повного задоволення прав особистості за умов розвиненої, у соціально-економічному плані, держави. Діяльність органів державної влади повинна бути спрямована на забезпечення збалансованого розвитку держави, її економіки. Здійснення цієї функції неможливе без прогнозування, яке проявляється у розробці програм соціально-економічного розвитку країни, здійсненні реформування органів державної влади, проведенні правової експертизи законопроектів. Повноваження щодо здійснення функції соціально-економічного регулювання мають орган законодавчої влади, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у межах, визначених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» .

Функція політичного регулювання складається із забезпечення сталого розвитку соціальної системи «людина — суспільство — держава — мир» — балансу політичних силінститутів державної владиврегулюванні економічних процесів в інтересах усього суспільства. Функція політичного регулювання органічно витікає із взаємодії гілок державної влади на засадах єдності та розподілу влад, існування механізму утримань та противаг у системі органів державної влади.

Здійснюючи зовнішньоекономічну та зовнішньополітичну діяльність згідно загальної спрямованості державної політики, органи державної влади виконують геополітичну функцію: спрямованість зовнішньополітичної діяльності України на забезпечення загальнонаціональних інтересів, безпеки шляхом підтримки мирного та взаємовигідного співробітництва з членами міжнародної спільноти на основі загальноприйнятних принципів та норм міжнародного права (ст. 18 Конституції України) — забезпечення відповідності законодавства України міжнародним нормам і правиламсуверенітет та територіальна цілісність держави.

Організаційна функція проявляється дією системи органів державної влади. Система складається з підсистем органів законодавчої, виконавчої, судової влад та місцевого самоврядування. Кожна з підсистем являє собою складну структуровану систему, засадами функціювання якої є специфічні принципи, виконує необхідні функції, але кожна з систем структури функціонує з метою побудування незалежної, демократичної, суверенної держави. При цьому кожна з підсистем не може діяти відокремлено одне від одної.

На функціювання системи органів державної влади впливає низка чинників — зовнішніх та внутрішніх. До зовнішніх чинників можливо віднести: традиції та особливості конституційної структури державидержавного устроюприйняту доктрину організації державної владиконституційне оформлення доктринитериторіальні особливості країниструктуру економікистан соціально-економічного розвитку держави. До внутрішніх — інституційні межі ринкового реформуваннядіючу систему державного управлінняадміністративно-правове забезпечення функціювання системи державного управління.

Правозахисна функція складається з того, що органи державної влади повинні діяти відповідно Конституції, її основних принципів, забезпечувати дотримання законності та правопорядку. Безпосередньо контроль за дотриманням законності та правопорядку здійснюють Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з організованою злочинністю і корупцією (сформовано на основі постійної Комісії Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією) [4], центральні органи виконавчої влади: Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції, Антимонопольний комітет, Державна митна служба, Державна податкова адміністрація, Служба безпеки, Націо­нальне бюро розслідувань, Державний департамент України з питань виконання покарань, Головне контрольно-ревізійне управління [5].

Однією з причин кризи державної влади визначають саме втрату контрольної функції з боку органів державної влади. Не зважаючи на велику кількість контролюючих органів, їх дія не може бути оцінена задовільно. Адже здійснення контролю складається не тільки з існування відповідного державного апарату, а й з надання їм відповідних повноважень, визначенні їх прав та обов’язків. Контрольна функція повинна виконуватися на усіх рівнях державного управління, в усіх його ланках. Концептуального значення набуває конституційний контроль — контроль за дотриманням Конституції органами державного управління.

Органи державної влади діють за принципами, визначеними Конституцією. Основні принципи Конституції закріплені у розділі «Загальні положення» і можуть бути розділені на три основні групи: універсальні, особливі, одиничні.

До універсальних відносять принципи, що мають загальнолюдську цінність та вироблені цивілізацією. Вони закріплені у більшості сучасних конституцій: національний суверенітет, народовладдя, правова держава, соціальна держава, гарантування прав та свобод людини, соціальна орієнтація ринкової економіки, розподіл влад, політичний плюралізм, представницька демократія, принцип мирного співіснування, сполучення міжнародно-правових норм та норм внутрішнього законодавства.

До особливих належать принципи, закріплених конституціями окремих держав, або притаманні певній конституційній моделі. Для конституцій країн колишнього соціалістичного блоку характерні принципи керівної ролі єдиної партії, демократичного централізму, суспільної власності. В Конституції України до особливих принципів можливо віднести: захист прав усіх суб'єктів власності, рівних перед закономгарантування права власності на землюзабезпечення екологічної безпекизабезпечення державної безпеки.

Одиничні принципи містяться у конституції тільки певної держави. До одиничних принципів Конституції України можливо віднести: сприяння консолідації та розвитку української націївизначення державними символами Державного Прапору, Державного Гербу і Державного Гімну України.

В Україні форма та функції державного управління зумовлені Конституцією, відповідними законодавчими актами. Конституція є правовим базисом і не може регламентувати усі організаційні форми, які виникають на різних етапах розвитку держави. Чинне законодавство, зі свого боку, регламентує ті чинники, які впливають на організаційну структуру державного управління [6, с.8−12]:

— ступінь приватизації промислових підприємств та специфіка переходу від адміністративно-командних до економічних методів управління промисловістю;

— традиції та національні особливості державного устрою;

— структурні та територіальні особливості економіки країни.

З нашої точки зору, перелік чинників може бути доповнений такими: стан економічного розвитку країниправове середовище здійснення ринкових реформіснуюча система державного управління.

Вплив чинників неоднаковий. Як першочерговий Л.О.Риба­ков та В. Г. Федоренко виділяють ступінь приватизації промислових підприємств та специфіку переходу від адміністративно-командних до економічних методів управління [6, с.8−12]. З нашої точки зору, специфіка переходу від адміністративно-командних до економічних методів управління зумовлена, в першу чергу, стратегією здійснення ринкового реформування. Приватизація є інструментом реформування. Інакше кажучи, виділення в окремі чинники ступеню приватизації (причому цей чинник ставиться на перше місце) та специфіки переходу від адміністративно-командних до економічних методів управління промисловістю не є доцільним. Первісною постає стратегія трансформаційних перетворень, що відображена у Конституції України, системі законодавчих актів.

З розвитком конкуренції як регулятора економічних процесів певні зміни повинні відбуватися у принципах, механізмі державного управління економікою. Насамперед, необхідна відмова від жорсткої централізації управління. Ринкові перетворення, демократизація суспі­льства зумовлюють необхідність поступової децентралізації державного управління. В процесі децентралізації виникає проблема координації перетворень органами державної влади. Причому такої координації, яка дозволяла б підприємствам та організаціям здійснювати свою діяльність з врахуванням власної специфіки виробничої та фінансово-економічної сфер, але у межах пріоритетів загальнодержавного розвитку.

В країнах з розвиненими ринковими відносинами, де є велика кількість економічно незалежних учасників процесу виробництва, виконавча влада здійснює координацію не тільки використовуючи адміністративні методи управління, але, значною мірою, економічні. Спільно з органами законодавчої влади створюються умови, при яких керівникові була доступною інформація, необхідна для ефективного прийняття рішень про дії з партнерами. При цьому враховуються безперервні зміни попиту та пропозиції на ринку, ринкової кон’юнктури.

Цікавими є дослідження досвіду державного управління, яке здійснюється урядовими структурами Великої Британії, тим більше, що Британія, як і Україна, відноситься до країн з унітарною конституційною структурою.

Реформування структури уряду у цій країні набуло трьох форм: приватизація, децентралізація, вдосконалення державної служби.

Приватизація відбувалася з початку 1980;х років і стосувалась певних базових галузей промисловості, включно з телекомунікаціями, — газопостачання, електроенергетики, водопостачання, вугільну, авіаційну, сталеливарну галузі промисловості, залізниці, нафтової і автомобільної промисловості. Шляхом приватизації було зменшено рівень зайнятості на підприємствах державного сектору на 60%, державою отримано дохід, який перевищив 50 мільярдів фунтів стерлінгів.

Децентралізація складалась з того, що, по-перше, було передбачено скасування всього вищого рівня влади на містах і створення єдиних владних структур там, де до цього існувала дворівнева система. Ці заходи призвели до зменшення обсягів централізованого фінансування та законодавчого обмеження можливостей місцевих влад отримувати додаткові кошти шляхом податків. По-друге, було передано певні функції центральної і місцевих влад спеціальним агенціям (квазі-урядовим структурам), які фінансуються з бюджету, але мають незалежне керівництво.

Процес децентралізації складався не тільки з перетворень у владних структурах, а й зі змін у самій державній службі, яка має багатовікову історію. Історія її становлення починається з ХІ-Х сторіччя. До того часу центральна державна адміністрація виконувала регулюючі функції і складалася з невеликих незалежних департаментів-міністерств. Не було чіткої межі між адміністративними і політичними установами, не було офіційно затвердженої кадрової політики. Реалії суспільного життя після Другої Світової війни зумовили необхідність посилення ролі держави, що призвело до зростання кількості державних функцій, а, звідси, — службовців. Характерними рисами британської державної служби були цілісність, аполітичність, об'єктивність, підбір кадрів, просування по службі по заслузі, відповідальність перед Парламентом через міністрів.

Чиновники британської державної служби працюють на постійній основі, не мають партійної приналежності, виконують накази партії, що отримала більшість місць у Парламенті під час виборів та сформувала Уряд країни. У табл.2 наведено головні етапи реформування британської державної служби [7].

Спільним для усіх етапів реформування є, по-перше, прагнення перетворити чиновників на управлінців-менеджерівпо-друге, зробити управлінців більш відповідальними за витрачання державних коштів. Було створено Міністерство державної служби для керівництва службою в цілому та Коледж державної служби для підготовки посадових осіб високого рівня. Реформа 1970р. ставила за мету спробу утворити систему стратегічного управління політикою, головним елементом якої був контроль за використанням коштів.

Таблиця 1.

Етапи реформування державної служби.

у Великій Британії.

Аналіз організації державної влади у Великій Британії, процесів її реформування дозволяє зробити висновок про тенденцію посилення державного управління процесами соціально-еконо­міч­ного розвитку країни. Поряд з цим, забезпечується надзвичайна гнучкість управління, чому сприяє існування 2 моделей суспільного устрою та постійна взаємодія їх елементів. При здійсненні державного управління пріоритет віддається конкуренції, приватизації. Причому конкуренція і приватизація розглядаються у широкому смислі: від запровадження прийому державних службовців на конкурсній основі до передачі частини державних функцій автономним державним агенціям, що діють на комерційних засадах та впровадження у державній службі відносин типу клієнт/підрядник. Замість системи служб, що базується на потребах, велику роль у здійсненні державного управління відіграють зовнішні експертні організації: Інститут імені Адама Сміта, Інститут економічної діяльності, до яких звертаються урядовці з метою отримання об'єктивної поради.

Критерієм ефективності діяльності державних службовців є результативність роботи, а не внесок до процесу виконання.

Аналіз структури державної влади в Україні можливо провести за допомогою виділення певних, найбільш характерних етапів її трансформації: 1992;1994 роки- 1994;1995 рокиструктура влади згідно Конституційного договору (08.06.1995рік) — структура державної влади за новою Конституцією [8, с.178].

На мал.1 наведено структуру державної влади у 1992;1994 роках. В ній можливо чітко виділити три гілки влади: законодавчу, виконавчу, судову. Законодавча влада представлена Верховною Радою, Радами відповідних рівнів державного управління — державного, обласного, районного, місцевого. Виконавча — урядом, інститутом представників Президента, виконкомами, державними адміністраціями. Судова — Верховним Судом, ланкою судів загальної юрисдикції на обласному та районному рівнях. Ця структура характеризується надзвичайною громіздкістю — існування майже на усіх рівнях державного управління подвійного, а то й потрійного підпорядкування. Так, на місцевому рівні виконком підпорядковується Голові та Представнику Президента. Кабінет Міністрів має потрійне підпорядкування: безпосередньо — з боку Прем'єр-міністра, опосередковано — Президента (через кадрову політику) та Верховній Раді (погодження дій). Крім цього, нечіткими поставали обов’язки Голови щодо Рад. З одного боку, Голова керує Радами, але контрольні функції виконує представник Президента. Тобто реальні важелі впливу знаходяться безпосередньо у представника Президента. Аналіз законодавчого забезпечення існування інституту представників Президента показує прагнення до посилення управлінської вертикалі і можливості контролювати дії на місцях керівниками вищої управлінської ланки.

Вадами структури можливо назвати такі: фактична відсутність зв’язку між представниками Президента та урядом, передача повноважень представницьких органів виконавчим, неможливість забезпечення тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та урядом внаслідок порушення управлінської вертикалі. Внаслідок цього був ліквідований інститут представників Президента.

На мал.1 наведена структура державної влади за період від виборів у червні 1994 року до підписання Конституційного Договору у червні 1995 року. Управлінська вертикаль не була відновлена.

На ньому чітко видна відсутність зв’язку уряду з органами державного управління на регіональному та місцевому рівнях. Повноваження Верховної Ради щодо рад стосувались здійснення контрольних функцій, повноваження Голови щодо контролю діяль;

­.

ності виконкомів були обмежені. Певні зміни відбулись у організації судової влади. У 1994 року в Києві почав діяти міжобласний суд. Його повноваженнями, як і повноваження міжобласних судів, був розгляд цивільних і кримінальних справ, справ про адміністративні правопорушення на особливо режимних об'єктах [9, с.160]. Оскільки сфера повноважень стосується питань забезпечення національної безпеки, його члени цієї Ради обираються Верховною Радою. Спроба відновити управлінську вертикаль була зроблена шляхом формування державних адміністрацій та підпорядкування їх Президентові України. Неврегульованими залишалися питання підпорядкованості органів виконавчої влади нижчого рівня Кабінету Міністрів. Була зроблена спроба вивести виконавчу владу від впливу парламенту. 21 серпня 1995року було ухвалено Указ Президента України «Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію» та «Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію», а 30 грудня 1995 року — Указ Президента України «Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам і очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад». Цими нормативними актами було значно знижено можливості органів місцевого самоврядування щодо здійснення самоврядних повноважень — вносити зміни до бюджету, встановлювати місцеві податки стали повноваженнями місцевих державних адміністрацій. Проблему загострила нова редакція Закону України «Про бюджетну систему України» (28 травня 1995 року), згідно якої були внесені додаткові обмеження на власні фінансові ресурси місцевих Рад.

Конституцією України визначено три рівня органів державного управління: загальнодержавний, регіональний, місцевий. Відповідно характеру завдань, які виконують кожний з органів державної влади, їх умовно можливо групувати за загальнодержавним, регіональним та місцевим рівнями. У таблці 3 наведено перелік органів, відповідних кожному з рівнів, у таблці 4 — їх повноваження.

Таблиця 2.

Органи державної влади.

Таблиця 3.

Основні повноваження органів державної влади.

Існує думка щодо уявлення системи державного управління економікою у вигляді сукупності функціональних блоків: стратегічного, тактичного, обліку та контролю [6, с.8−12]. Питома вага кожної з цих груп у загальній кількості повноважень, що виконуються, змінюється залежно від призначення органу і рівня державного управління, на якому він знаходиться. Так, у діяльності Верховної Ради України і Президента України велику питому вагу займають стратегічні питання, в діяльності органів виконавчої влади — стратегічні, тактичні, питання обліку і контролю, органів місцевого самоврядування — тактичні.

З нашої точки зору виділення стратегічного, тактичного і блоку обліку й контролю є досить умовним і не дозволяє комплексно дослідити процес прийняття рішень, з’ясувати ступінь їх якості. Так, визначення напрямків державної політики, тобто стратегічне питання, базується на вирішенні тактичних питань та питань обліку і контролю. Крім того, виділення в окремий блок функцій обліку й контролю за умов, що ці функції виконуються як на стратегічному, так і на тактичному рівнях є не зовсім зрозумілим. Хоча сам по собі підхід до розподілу функціональних обов’язків за критерієм їх перспективності дозволяє упорядкувати обов’язки кожного з рівнів управління.

Стратегічні питання державного управління економікою за спрямованістю можливо розділити на два блоки: керівництво соціально-економічними процесамикерівництво технічним забезпеченням соціально-економічного розвитку.

Під керівництвом соціально-економічними процесами можливо розуміти:

— розробку й затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням (повноваження Верховної Ради, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях);

— визначення та затвердження загальнодержавних програм соці­а­льно-економічного розвитку (повноваження Верховної Ради, Кабінету Міністрів України);

— встановлення системи оподаткування, принципів створення і фун­к­ціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, порядку створення й погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, видів і типів цінних паперів, порядку їх випуску й обігу (повноваження Верховної Ради України);

— встановлення порядку створення й функціонування вільних економічних зон (повноваження Верховної Ради України);

— визначення принципів використання природних ресурсів (повно­важення Верховної Ради України);

— встановлення правових основ і гарантій підприємництва, правил кон­куренції і норм антимонопольного регулювання (повноваження Верховної Ради України);

— визначення принципів зовнішньоекономічної діяльності (повно­важення Верховної Ради України);

— встановлення правових основ організації діяльності органів вико­навчої влади (повноваження Верховної Ради України);

— проведення кадрової політики щодо перших керівників вищих органів державного управління Кабінету Міністрів України, Національного банку України, Антимонопольного комітету України тощо (повноваження Президента України);

— координація робіт міністерств та інших органів виконавчої влади (повноваження Кабінету Міністрів України).

Керівництво технічним забезпеченням соціально-економічного розвитку містить у собі вирішення проблем технічного розвитку промисловості, розробки державних програм науково-технічного розвитку, підготовку заходів, спрямованих на розвиток спеціалізації й кооперування, широке впровадження у виробництво сучасних технологій, поліпшення споживчих властивостей виробів.

Тактичні питання вирішуються з метою деталізації і конкретизації даних, отриманих після вирішення стратегічних питань, доведення їх до відома суб'єктів господарювання. До тактичних питань належать оперативне планування й регулювання виробничих відносин між виробниками продукції, споживачами, постачальниками ресурсів.

При вирішенні стратегічних та тактичних питань існують прямі й зворотні зв’язки між суб'єктами управління, якими є органи законодавчої, виконавчої та судової влад.

Стратегічні питання вирішуються Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України.

Тактичні питання вирішуються міністерствами, державними комітетами, органами місцевого самоврядування.

Органи судової влади здійснюють нагляд за дотриманням законності та правопорядку у суспільних відносинах. Компетенція органів судової влади охоплює вирішення як стратегічних, так і тактичних питань. Щодо стратегічних питань — це компетенція Конституційного Суду України. Тактичні питання переважно вирішуються судами загальної компетенції та арбітражними судами.

Комплексний аналіз повноважень органів державної влади дозволяє зробити висновок про врахування, певною мірою, ринкових реалій. Але існує проблема дієвості механізму утримань та противаг. Органи місцевого самоврядування фінансово обмежені у можливостях визначати та здійснювати управління соціально-економічним розвитком території. Визначення стратегічних завдань розвитку території, виходячи з місцевих особливостей, та їх виконання при такому розподілі повноважень уявляється сумнівним. Окремим питанням постає здійснення державної кадрової політики тому, що, як наводить практика, державні службовці виконують не управлінські функції, а функції впровадження державної політики внаслідок політизованості державної служби в Україні. Це не сприяє якості процесу управління.

Світовий досвід наводить, що саме держава ініціює і керує процесами ринкових перетворень. Але це не означає різке зростання кількості державних службовців, застосування як пріоритетних адміністративних методів управління. Необхідне підвищення гнучкості управління, обмеження прямого втручання держави до регулювання соціально-економічного розвитку, зміну структури державного сектору шляхом розробки та впровадження програми приватизації, детальне вивчення ринку державних службовців, протидію зростанню державних витрат.