Муніципальне право

Вопросы муніципального права.

Содержание і суб'єкти права на місцеве самоврядування за російським законодательству.

В Конституції РФ відсутня чіткість в оформленні забезпечення і суб'єктів права на місцеве самоврядування. Проголошуючи місцеве самоврядування одній з основ конституційного ладу, законодавець, з одного боку, веде мову про «правах місцевого самоврядування «як про його гарантії (ст.133), а з іншого боку, розглядає місцеве самоврядування як засіб забезпечення права населення в самостійного рішення питань місцевого значення (ст. 130 ч.1), способу забезпечення «безпосереднього дії «права і свободи людини і громадянина (ст. 18). Отже, очевидна два аспекти конституційної інтерпретації місцевого самоврядування — як громадян та населення як і гарантії реалізації прав.

Анализируя конституційні становища, що стосуються права на місцеве самоврядування, треба було б на такі питання:

Что включає у собі конституційна категорія «прав місцевого самоврядування «і можна її ототожнювати з правом громадян місцеве самоврядування?

Можно чи вважати, що «право населення в місцеве самоврядування «поглинається «правом громадян місцеве самоврядування » ?

Право на місцеве самоврядування, як конституційне право граждан.

Право на місцеве самоврядування, як таке серед права і свободи чоловіки й громадянина у розділі 2 Конституції РФ. Проблематичним представляється розгляд цього права у межах комплексного громадян РФ щодо участі безпосередньо чи через представників ув управлінні справами держави (ст. 32 ч.1), якщо пам’ятати конституційну концепцію принципового невизнання місцевого самоврядування державним явищем. У той самий час низку права і свободи людини і громадянина, названих у другому розділі, реалізується, зокрема, в рамках місцевого самоврядування, саме: право обирати й бути обраним до органів місцевого самоврядування (ст. 32 ч.2); декларація про що у референдумі (ст. 32 ч.2); декларація про отримання інформації (ч.4 ст.29); декларація про об'єднання (ст.30); свобода зборів (ст.31); декларація про індивідуальні і колективні звернення до органи місцевого самоврядування (ст. 33). Більшість перелічених прав віднесена Конституцією РФ до громадян РФ, хоча є зокрема і такі, які як основні правничий та свободи людини у вузькому значенні цього термина1, тобто. невідчужувані, належать кожному від народження (ч.2 ст.17) — зокрема, декларація про об'єднання (ст.30), декларація про інформацію (ч.4 ст. 29).

Федеральный закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ «(далі: Федеральний закону про місцевому самоуправлении)2 конкретизує конституційні положення про своїх правах і свобод і громадянина, маю на увазі сферу реалізації - участь у створенні і здійснення місцевої влади, і формулює декларація про самоврядування, як право громадян, використовуючи у своїй аналогію з конституційним визначенням «собира-тельного «права громадян що у управлінні справами держави. Так, йдеться про комплексному праві громадян здійснення місцевого самоврядування міських і сільських поселеннях, інших муніципальних утвореннях як безпосередньо, і через представників — виборні інші органи місцевого самоврядування (ст. 3 п.1 і п.2). У цьому найважливіші «складові «громадян на місцеве самоврядування закріплюються особливо: право обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 3 п.3, ст. 23); декларація про що у референдумі (ст. 3 п.1, ст.22); декларація про рівний доступ муніципальної службі (ст. 3 п.4); декларація про звернення до органи місцевого самоврядування і до посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 3 п.5); декларація про отримання повної та достовірною інформацією про діяльність органів місцевого самоврядування, документи і матеріалах, безпосередньо які зачіпають правничий та свободи людини і громадянина (ст. 3 п.6).

Вместе про те, конституційна інтерпретація права на місцеве самоврядування не обмежується згаданими вище конституційними правами громадян, реалізованими на муніципальному рівні, і що відбивають окремі аспекти права на місцеве самоврядування, але з вичерпними всього її змісту. Місцеве самоврядування розглядається й у главі 8 Конституції РФ в узагальненому вигляді як право населення в самостійного рішення питань місцевого значення, осіб на володіння, користування, розпорядження муніципальної власністю (ст. 130 ч.1) в міських, сільських поселеннях, на інших територіях (ст. 131 ч.1), здійснюване безпосередньо чи через органи місцевого самоврядування (ст. 130 ч.2). Дане загальне право включає у собі конкретніші права населення, громадян, і органів місцевого самоврядування:

право населення в самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування (ст. 131 ч.1 предлож.2);

право населення в вираження думки, що підлягає обов’язковому обліку, у справі зміни кордонів територій місцевого самоврядування (ст. 131 ч.2);

право на судову захист (ст.133), конкретизоване Федеральному законі місцеве самоврядування як право громадян, котрі живуть муніципального освіти, органів (посадових осіб) місцевого самоврядування (ст.46);

право на компенсацію додаткових витрат, які з’явились у результаті рішень, прийнятих органами структурі державної влади (ст.133): виявляється у пункті 2 статті 38 Федерального закону місцеве самоврядування як право органів місцевого самоврядування, що представляється, проте, недостатньо точним (див. звідси нижче).

Таким чином, виходячи з проаналізованих конституційних норм можна дійти невтішного висновку у тому, що на місцеве самоврядування є конституційною правом громадян, і населення, хоча у його узагальненому вигляді й не закріплюється у другому розділі Конституції РФ. Відповідно, до «основам правового статусу особистості РФ «(ст. 64) ставляться лише окремі елементи права на місцеве самоврядування — перелічені вище політичні громадян, зокрема пов’язані з через участь у здійсненні місцевого самоврядування.

На конституційний характер громадян на місцеве самоврядування постійно звертає уваги в рішення Конституційного Судна РФ. Його позиція набула свого згусток в постанові по «курському справі «, у якому Суд підкреслив, що «неприпустимість обмеження прав місцевого самоврядування становитиме з запорук його конституційного статусу «й те водночас пов’язані з регулюванням права і свободи людини і громадянина. У цьому обмеження прав місцевого самоврядування сприймається як обмеження нормативно-правового забезпечення і повноти громадян за проведення місцевого самоврядування, відповідно, значно обмеження цього права Суд поширює вимоги частини 3 статті 55 Конституції РФ (про обмеження права і свободи чоловіки й гражданина)3.

Право на місцеве самоврядування — індивідуальне чи коллективное?.

Обращает він увагу неоднозначність конституційної оцінки права на місцеве самоврядування — як права кожного окремої людини, з одного боку, як і колективного права населення відповідної території, з іншого. У російської літературі широке поширення отримала трактування, відповідно до якої у принципі не проводиться різниці між зазначеними типами суб'єктів права на місцеве самоуправление4, а населення окреслюється соціально-філософська категорія, юридично воплощающаяся разом громадян, постійно чи переважно жителів відповідної території. По суті що ця позиція підтримується і Конституційним Судом РФ, який, як було відзначено вище, веде мову про захист конституційні права громадян місцеве самоврядування, зокрема про захисту конституційного права громадянина з іншими громадянами самостійно розв’язувати питання місцевого значения5. Отже, Конституційний суд РФ не проводить якісних різниці між комплексним конституційним правом населення в здійснення місцевого самоврядування та складниками його окремими правами громадян, у сфері місцевого самоврядування. У будь-якому випадку йдеться про одне і тому самому суб'єкт — громадянина чи громадян.

Не вдаючись у подробиці дискусії щодо понятті населення, відзначимо, що невизнання принципових відмінностей між зазначеними суб'єктами дозволяє зробити акцент іншою важливому питанні - про індивідуальному чи колективному характері права на місцеве самоврядування. Спроби дати поняття індивідуального та колективного права на місцеве самоврядування зустрічаються у літературі. Приміром, В. А. Четвернин, коментуючи принципи організації роботи влади, закріплені у розділі першої Конституції РФ, визначає право громадян формування та здійснення місцевого самоврядування як колективне право, яке производно від індивідуального права громадянина на самостійне (з іншими громадянами) вирішення питань місцевого значення, тобто. на місцеве самоврядування. Отже, декларація про місцеве самоврядування розглядається як і індивідуальне, як і колективне. У цьому, проте, автор не відмежовує індивідуальне право від колективного ні з суб'єктам, ні з содержанию6.

Понятие місцевого сообщества.

В той час використання конституційним законодавцем терміна «населення «для позначення суб'єкта права на самостійного рішення питань місцевого значення, тобто. права на місцеве самоврядування у його узагальненому, збірному сенсі, видається не зовсім випадковим. Слід звернути увагу до якісні особливості суб'єкта комплексного права за проведення місцевого самоврядування, яким є населення муніципального освіти як собі социально-территориальная спільність. З метою отграничения поняття населення цьому його значення від простий сукупності громадян, жителів певній території, в науковий обіг ввели терміни «територіальний колектив », «місцеве співтовариство ». Останній із них активно використовувався на етапі розробки Федерального закону місцеве самоврядування у низці законопроектів, внесених Державну Думу Федерального Збори Російської Федерации7, проте сприйняли у прийнятому тексті Закону. «Місцеве співтовариство «як особливий суб'єкт права на місцеве самоврядування досі фігурує у законодавстві цілого ряду суб'єктів РФ8. Йдеться при цьому, зазвичай, про «тісно інтегрованої локальної соціальної спільності - колективі жителів певного назви населеного пункту, який саме тут своєму ролі постає як самостійний інститут громадянського суспільства «9. Примітна у зв’язку також класифікація первинних суб'єктів місцевого самоврядування, запропонована М. С. Бондарем: автор виділяє два рівня таких суб'єктів — місцеве співтовариство як «первинну социально-территориальную групу, суб'єкта первинних самоврядних прав колективного характеру «і особу як «первинного носія свободи, суб'єкта муніципальної демократії «10.

Несмотря те що, що правове поняття того суспільства немає в федеральному законодавстві, він має важливе теоретичне значення ще глибокого розуміння колективного суб'єкта права на місцеве самоврядування. Важко у зв’язку можу погодитися з думкою В. А. Городянина у тому, що правове поняття того суспільства немає цінності для юридичної науки, ні на завдань правотворческой практики11. Коли законодавець веде мову про місцевих інтересах (інтересах населення), місцевих традиціях, питаннях місцевого значення, маю на увазі, передусім, інтереси, традиції, і питання, що мають значення населенню як того суспільства, а непростий сукупності граждан12. Не випадковим представляється у зв’язку використання поняття того суспільства в «Основних положеннях державної політики у сфері розвитку місцевої самоврядування Російської Федерації «, затверджених Указом Президента РФ № 1370 від 15 жовтня 1999 г. 13, в описах конституційної моделі місцевого самоврядування Росії і близько розкритті його роль формуванні демократичної держави та громадянського суспільства (розділ 1, абз.15, 17).

Кроме того, представляється, що «місцеве співтовариство «зіграло значної ролі як перехідного поняття до юридичної конструкції муніципального образования14.

Муниципальное освіту як суб'єкт права на місцеве самоуправление.

Даваемое Федеральному законі місцеве самоврядування визначення муніципального освіти, хоча у ньому яскравіше виражений територіальний аспект проти соціальним, близько поняттю того суспільства як територіально організованого колективу. Аналіз положень Федерального закону дозволяє зробити висновок у тому, що муніципальне освіту — це територіальна, а й соціальна спільність. Йдеться, зокрема, про міському чи сільському поселенні, інший населеній території.

Как особливі суб'єкти права на місцеве самоврядування муніципальні освіти мають такими ознаками:

" відають питаннями місцевого значення ", і навіть вправі приймати до розгляду інші питання, не виключені з їхньої ведення і віднесені до ведення інших муніципальних утворень органів структурі державної влади, тобто. здійснюють «публічну влада особливий «15 — місцеве самоврядування;

имеют статут (муніципального освіти), розроблюваний муніципальним освітою самостійно і підлягає державної реєстрації речових (ст.8), і свій символіку (ст.11);

реализуют декларація про об'єднання в асоціації та спілки (ст.10);

имеют територію України й кордону (ст. ст. 12 і 13);

выборные й інші органи місцевого самоврядування діють у межах муніципальних утворень і уповноважені виступати від імені муніципальних утворень під час здійснення прав власника щодо майна, що до складу муніципальної власності (ст. 1 п.1, ст. 29 п.2)16;

за муніципальними утвореннями закріплюються якості економічної і втрати фінансової самостійності (абз.2 п. 3 ст.6): і вони зізнаються власниками майна, що до складу муніципальної власності (ст. 29 п.2), і навіть мають місцевих бюджетів, визначених Федеральним законом як бюджети муніципальних утворень (ст. 35 п.1); органи місцевого самоврядування здійснюють права власника щодо місцевих фінансів (коштів місцевих бюджетів, державних підприємств і муніципальних цінних паперів, що належать органам місцевого самоврядування, інших коштів) від імені муніципальних утворень (ст. 2 п.3 Федерального закону про фінансових засадах).

Как це випливає з перелічених ознак, муніципальні освіти мають низку чорт, властивих організаціям — юридичних осіб: органи, статут, підлягає державної реєстрації речових, майно; щодо них застосовуються процедури освіти, об'єднання, перетворення і скасування (ст. 13 п.1 Федерального закону місцеве самоврядування); як статути, а й муніципальні освіти проходять процедуру державної реєстрації речових, вносять у регіональні реєстри муніципальних образований17 й у Федеральний реєстр муніципальних образований18.

Все ці ознаки дозволяють деяким авторам казати про муніципальних утвореннях з допомогою термінології, яка поширення російському законодавстві і тому запозиченою з правових систем інших країнах, зокрема Німеччини. Йдеться про дедалі більше трапляється у вітчизняній літературі характеристиці муніципальних утворень як «юридичних публічного права », «корпорацій публічного права ». Приміром, В. А. Городянин зазначає, що муніципальне освіту можна вважати «суб'єктом громадянського права зі статусом юридичної особи публічного права (підкр. наше — О.Г.), інститут якого Цивільний кодекс РФ формально вони не визнає, але сутнісно виходить із нього при наділення муніципальних утворень громадянської правосуб'єктністю (ст. 124 ДК РФ) «19. У «Науково-практичному коментар до Конституції Російської Федерації «під редакцією В.В. Лазарєва суб'єкти місцевого самоврядування характеризуються як «корпорації публічного права «(підкр. наше — О.Г.), які мають владними повноваженнями стосовно громадянам, установам, підприємствам, і організаціям «20.

Несмотря на наявність окремих ознак юридичної особи та корпорації, муніципальне освіту навряд чи можна охарактеризувати таким чином. Його статус відрізняється статусу юридичної особи та корпорації за такими позиціям:

1. Муніципальне освіту не грунтується на членство, що визначальним ознакою корпорации21.

2. Муніципальне освіту визнається відповідно до цивільного законодавства особливим суб'єктом цивільно-правових відносин, поруч із державою і державним освітою, але з юридичною особою.

3. Юридичними особами є органи місцевого самоврядування відповідно до статуту муніципального освіти (ст. 20 Федерального закону місцеве самоврядування).

4. У федеральному законодавстві відсутня узагальнену поняття нормативно-правової системи місцевого самоврядування чи зміни системи нормативних правових актів муніципального освіти: все акти, крім статуту, зізнаються правовими актами органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 19 та інших. Федерального закону про місцеве самоуправлении)22.

5. Суб'єктами наділення «окремими державними повноваженнями суб'єктів РФ і від Федерації «не є муніципальні освіти, а органи місцевого самоврядування (ч.2 ст. 132 Конституції РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст. 5, п. 1 ст.38 Федерального закону про місцеве самоврядування).

6. Саме діяльність й акти органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування (а чи не муніципального освіти загалом) є об'єктом контролю та нагляду з боку держави (пдп.5, пдп.15 ст. 4, пдп.6 ст. 5, ст. 51 Федерального закону про місцевому самоуправлении)23.

7. Органи і особи місцевого самоврядування (а чи не муніципальні освіти) зізнаються суб'єктами відповідальності перед державою, фізичними і юридичних осіб (пдп.14 ст. 4, ст.ст.49, 50 Федерального закону місцеве самоврядування).

8. Право місцевого самоврядування на судову захист сприймається як право громадян, і органів (посадових осіб) місцевого самоврядування (ст. 46 Федерального закону місцеве самоврядування), ніж як право муніципального освіти.

9. Створення муніципальних підприємств, установ і закупівельних організацій закріплюється як функція органів місцевого самоврядування, і вони, а чи не муніципальні освіти, виступають засновників муніципальних підприємств (ст. 30 Федерального закону про місцевому самоуправлении)24.

10. Не муніципальне освіту, а органи місцевого самоврядування з питань своєї компетенції виступають боку в договорах, укладених ними з підприємствами, установами i організаціями, не які у муніципальної власності, а і з фізичними особами (ст. 32 Федерального закону місцеве самоврядування); вони ж є замовниками виконання робіт у рамках муніципального замовлення (ст. 33 Федерального закону про місцеве самоуправлении)25.

11. Органи місцевого самоврядування названі на Федеральному законі (ст.34) суб'єктами зовнішньоекономічної деятельности26.

12. У Федеральному законі зазначено про доходи та витратах органів місцевого самоврядування (ст.38), на право органів місцевого самоврядування на компенсацію збільшення витрат і зменшення доходів, які з’явились у результаті рішень, прийнятих органами державної влади РФ і суб'єктів РФ (ст. 38 п.2), на право органів місцевого самоврядування отримання платежів користування на природні ресурси (ст.40)27.

13. Органи місцевого самоврядування зізнаються також суб'єктами кредитних відносин: вони мають право випускати муніципальні позики й лотереї, отримувати видавати кредити, створювати муніципальні банки й інші фінансово-кредитні установи (ст.42)28.

Хотя Федеральний і згадує як «головних дійових осіб «органи місцевого самоврядування, докладніша аналіз більшості з названих вище правовідносин показує, що відповідні органи місцевого самоврядування виступають на них лише як органи муніципального освіти, тобто. від імені останнього. Отже, суб'єктом зазначених правовідносин має бути визнано муніципальне освіту. Гадаємо, що це визнання повинно отримати відповідне законодавче оформлення: дозріла необхідність усунути наявну нині в федеральному законодавстві який завжди виправдану підміну муніципальних утворень органами місцевого самоврядування, подолати непослідовність федерального, а слідом за та регіонального законодавця, у визначенні істинної ролі муніципальних утворень органів місцевого самоврядування муниципально-правовых відносинах.

Гражданско-правовой статус муніципальних утворень органів місцевого самоуправления.

Гражданско-правовой статус муніципальних утворень дозволяє них як «про повновагих суб'єктів, причому як цивільно-правових, а й інших правовідносин, що з здійсненням місцевого самоврядування.

В відповідність до ДК РФ Російської Федерації, суб'єкти РФ, і навіть муніципальні освіти зізнаються особливим типом суб'єктів громадянського права, поруч із фізичними і юридичних осіб, про що свідчить сам собою факт їх виділення на окрему главу Цивільного кодексу — п’яту. Будучи суб'єктами, передусім, публічно-правових відносин, держави, державні та муніципальні освіти потребують виступ у цивільному обороті. Звідси випливає необхідність наділення їх громадянської правосуб'єктністю. Відповідно до пунктом 2 статті 124 на муніципальні освіти (як і держави й державні освіти) у принципі поширюються норми, що визначають участь юридичних осіб у цивільному обороті, крім випадків, коли інше прямо в законі передбачено і якщо це безпосередньо випливає з особливостей даних суб'єктів. Відповідно, до муніципальним утворенням як суб'єктам цивільно-правових відносин можна віднести такі ознаки, характерні для юридичних, до того ж час суперечливі особливої природі муніципальних утворень:

наличие відособленого майна в власності;

ответственность за своїми зобов’язаннями цим майном;

приобретение і здійснення майнових та особистих немайнових прав, несення обов’язків;

выступление позивачем чи відповідача у суді.

Вместе про те, з особливостей правового статусу муніципальних утворень, до них що неспроможні застосовуватися такі норми ДК РФ, що визначають статус юридичних як комерційних чи некомерційних організацій (ст. 50), існуючих лише передбачених законодавством організаційно-правових формах, і навіть:

о правоздатності юридичних (ст.49): юридичних осіб мають цивільні права, відповідні цілям діяльності, закріпленим у тому установчих документах (обсяг їх громадянської правоздатності визначається, в такий спосіб, установчими документами), і несуть пов’язані з цим діяльністю обов’язки; потребують ліцензії реалізації окремих видів діяльності;

о державної реєстрації речових юридичних осіб і єдиному державний реєстр юридичних (ст. 51);

о найменуванні, що містить вказівку на організаційно-правову форму юридичної особи, та його перебування (ст.54);

о представництвах і філіях (ст.55);

о реорганізації та ліквідації юридичних (ст.57−65), їх неспроможності і банкрутство (ст.56).

В той час у ЦК РФ виділяється цілу групу правовідносин, яких у ролі суб'єктів виступають виключно держави, державні чи муніципальні освіти. Муніципальне освіту є, зокрема:

субъектом, якому доручається обов’язок відшкодування збитків громадянинові чи юридичній особі, заподіяної внаслідок незаконних діянь (бездіяльності) органів місцевого самоврядування (ст. 16, ст.1069);

субъектом права власності тих види майна, які можуть перебувати тільки у муніципальної власності (ст. 212 п.3 абз.2);

субъектом, що забезпечує викуп земельних ділянок для муніципальних потреб (ст. 279 та інших.);

заемщиком за договором муніципального позики (ст. 817 п.5);

субъектом, несучим субсидиарную відповідальність за вимогами вкладників до банку, в статутному капіталі якого становить понад 50 відсотків акцій або часток участі має муніципальне освіту, у разі неповернення банком вкладів (ст. 840 п.1 абз.2);

организатором муніципальних лотерей, тоталізаторів та інших заснованих на виключно ризик ігор, у своїй, як і державні освіти, на відміну інших суб'єктів, в ліцензії не потребують (ст.1063).

Муниципальные освіти фігурують як суб'єктів правовідносин, виникаючих з урахуванням норм, закріплених у деяких нормативні акти. Так було в відповідність до Федеральним законом від 29 липня 1998 р. № 136-ФЗ «Про особливості емісії та звернення державних підприємств і муніципальних цінних паперів «29 муніципальне освіту визнається суб'єктом, від чийого імені виробляється випуск цінних паперів, і навіть суб'єктом зобов’язань по муніципальним цінних паперів (ст. 2 п.1 абз.3, ст. 13 та інших.).

Вместе про те, порядок діяльності муніципальних утворень як суб'єктів особливий специфічний, його визначенню присвячено статтю 125 ДК РФ: від імені муніципальних утворень своїми діями можуть купувати і здійснювати майнові та особисті немайнові правничий та обов’язки, виступати у суді органи місцевого самоврядування рамках їх компетенції, встановленої актами, визначальними статус цих органів (тобто. статутом муніципального освіти). Безпосередньо з цього становища Цивільного кодексу РФ годі було, що правоохоронні органи місцевого самоврядування обов’язково мають статусу юридичної особи, повинно бути наділені лише компетенцією, у межах якої можуть діяти від імені муніципального освіти. У принципі, виходить, що правоохоронні органи місцевого самоврядування вправі виступати від імені муніципального освіти у цивільному обороті України й не маючи статус юридичної особи.

В той час Федеральний закону про місцеве самоврядування виходить із тієї позиції, що виборні й інші органи місцевого самоврядування є юридичних осіб відповідно до статутом муніципального освіти (ст.20). Це означає, що це виборні і інші органи місцевого самоврядування з урахуванням особливостей обраної громадянами та закріплене у статуті муніципального освіти структури наділяються статусом юридичної особи? Саме це питання на регіональному законодавстві, муніципальних статутах на практиці дається різний відповідь. У Іркутської області найбільшого поширення отримала позиція, за якою муніципальні освіти у своїх статутах самі вирішують, які органи будуть наділені правами юридичної особи, а які - немає. У іркутському Законі про місцеве самоуправлении30 вказується, наприклад, що «представницькі органи місцевого самоврядування може бути правами юридичної особи «і їх правової статус визначається статутами муніципальних утворень (ст. 39 п.4). А згідно зі Статутом міста Иркутска31 правами юридичної особи наділяються лише адміністрація міста Київ і деякі її структурні підрозділи розміщуються (ст. 47 п.2). У цьому підкреслюється, що тільки органи місцевого самоврядування — юридичних осіб «у випадках і порядку, встановлених законодавством і правовими актами органів міського самоврядування, від імені міста Іркутська своїми діями можуть купувати і здійснювати цивільні правничий та обов’язки, укладати договори, виступати у суді «.

Процессуальная правосуб'єктність муніципальних утворень органів місцевого самоврядування.

Действующее цивільно-процесуальне законодавство теж дає однозначної відповіді питання, чи можуть органи місцевого самоврядування, не які мають статусом юридичної особи, виступати від імені муніципального освіти. Принципові норми ЦПК РФ про гражданско-процессуальной правоі дієздатності (ст. 31, ст.32) визнають її лише над громадянами і міжнародними організаціями, які користуються правами юридичної особи. Адаптуючи застаріле поняття юридичної особи, представлене в ЦПК, до умов, судова практика розмірковує так, як і органи місцевого самоврядування, наділені статутом муніципального освіти правами юридичної особи, мають гражданско-процессуальной правоі дієздатністю.

Вместе про те, в ЦПК можна простежити два підходу до оцінювання ролі органів місцевого самоврядування цивільному процесі - можуть виступати як юридичних осіб на захист власних чи як особливі суб'єкти на захист правий і інтересів інших осіб.

1. У першому випадку органи місцевого самоврядування виконують роль зацікавлених юридичних, обертаються через захистом свого порушеного чи оспорюваного правничий та що охороняється законом інтересу (ст. 3 і 4 п.1): наявність «правий і охоронюваних законом інтересів органів місцевого самоврядування «декларується у статті 2 ЦПК РФ (у редакції Федерального закону від 7 серпня 2000 р. № 120-ФЗ).

2. У другий випадок йдеться про участь у процесі суб'єктів, захищають права інших (ст. 4 п.3), серед цих суб'єктів названо й органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до статті 42 ЦПК (у її новій редакції) «у разі, передбачені законами, державні органи, органи місцевого самоврядування, організації, або громадяни вправі звернутися до суду з позовом у захист порушених або оспорюваних прав, свобод і охоронюваних законом інтересів інших на прохання чи захист порушених або оспорюваних прав, свобод і охоронюваних законом інтересів невизначеного кола осіб ». Відповідно, органи місцевого самоврядування, як і державні органи, цьому своєму ролі не ідентифікуються з юридичних осіб (в ЦПК відсутня вимога про наявність в органів статус юридичної особи), їм відводиться особлива роль з участю в гражданско-про-цессуальных відносинах. Вони користуються усіма процесуальними правами і несуть процесуальні обов’язки позивача, крім права на укладання мирової угоди (абз.2 ст.42). Понад те, наділяються додатковими правами: в передбачені законами випадках може бути притягнуті судом до брати участь у процесі або у справу з своєї ініціативи або навіть з ініціативи осіб, що у справі, щоб зробити висновки за справі з метою здійснення покладених ними обов’язків та питаннями захисту порушених або оспорюваних прав, свобод і охоронюваних законом інтересів інших, державних або громадських інтересів (абз.3 і 4 ст.42).

Рассматривая які у статті 42 ЦПК норми у логічній зв’язку з статтею 125 ДК, можна припустити, під «общест-венными інтересами «і «інтересами інших «маються на увазі також інтереси муніципального освіти (населення муніципального освіти). Разом про те, дане тлумачення зазначених норм перестав бути єдиним можливим й цілком явним. Так було в статті 42 ЦПК по суті йдеться про представництво органом інтересів позивача, зокрема, міститься правило, за яким може бути відмова органу від пред’явленого їм позову, що, проте, не позбавляє позивача права вимагати розгляду справи з суті. Якщо орган місцевого самоврядування чи діє у захист громадських інтересів, то залишається питанням відкритим питання, хто ж саме виконує на тому випадку роль позивача. За логікою, винна їм бути муніципальне освіту. Проте, такого суб'єкта цивільно-процесуальне законодавство доки знає.

Закономерным представляється висновок у тому, стаття 42 має як вузьке значення: регулює випадки виступи органу місцевого самоврядування від власного імені, але у захист інтересів третіх лиц32. У цьому не порушується основне питання у тому, інтереси переслідує і захищає орган місцевого самоврядування своєї діяльності, зокрема і тоді, що він постає як «зацікавлена юридична особа » ?

В руслі Цивільно-процесуального закону розглядається статус органів місцевого самоврядування арбитражно-процессуальном законодавстві. Відповідно до статтею 34 Арбітражного процесуального кодексу РФ33 позивачами і відповідачами зізнаються лише організації (юридичні лица)34 й україномовні громадяни. Відповідно, в арбітражному процесі може бути лише орган місцевого самоврядування, є юридичною особою. У той самий час орган місцевого самоврядування, незалежно від наявності або відсутність статус юридичної особи, є обличчям, бере участі у справі, тобто. «процесуальним позивачем «35, при зверненні в арбітражного суду на захист державних або громадських інтересів (ст. 32 АПК). Як справедливо зазначає Р. Ф. Каллистратова у своїй коментар до статті 42 АПК, в цьому разі йдеться «щодо проведення справи від власного імені цього у чужих інтересах «(позивачем є організація чи громадянин, безпосередньо зацікавлені у вирішенні справи), причому інтерес необхідно відмежовувати «від інтересу органу управління, як боку, що становить інтерес держави ». Отже, й положення статті 42 АПК (як і 42 ЦПК) що неспроможні тлумачитися як норм, повністю які розкривають процесуальну роль органів як представників державних або громадських інтересів.

Соответственно, правозастосовча практика під час вирішення справ у сфері місцевого самоврядування найчастіше полягає в такої позиції: як суб'єкт процесуальних відносин виступає орган місцевого самоврядування — юридичне обличчя, причому різниці між його власних інтересів як юридичної особи — закладу і інтересами муніципального освіти, яке орган представляє, не проводиться, тобто. інтереси органу місцевого самоврядування трактуються як інтереси суспільства, інтереси муніципального освіти.

Полагаем, проте, що цей підхід навряд можна визнати остаточно юридично чистим. Необхідно розрізняти діяльність органу місцевого самоврядування від імені муніципального освіти від власного імені, що грунтується з його двоякою ролі як юридичної особи — некомерційної організації, установи своєї організаційно-правовою формі (ст. 120 п.1 ДК РФ) — долю й представника інтересів особливого суб'єкта цивільно-правових і публічно-правових відносин — муніципального освіти. Як у Коментарі до частини першої ДК РФ, якщо, наприклад, орган місцевого самоврядування укладає договір оренди приміщення задоволення власних «офісних «потреб, саме є носієм цивільних правий і обязанностей36. Він також несе відповідальність за скоєнні деликта — зокрема, при наїзді на громадянина машини, що належить цьому органу, а муніципальне освіту відповідає субсидиарно як власник закладу гаразд, передбаченому пунктом 2 статті 120.

Таким чином, слід сказати, лише у наведених прикладах орган місцевого самоврядування постає як юридична особа від власного імені Ілліча та у власній інтересі. Ця позиція знайшла відображення й у міркуваннях про процесуальної ролі органів управління, наведених С.А. Іванової у коментарі до статті 42 ЦПК: керівні органи можуть участь у процесі на захист власних інтересів, і вони є суб'єктами спірного матеріального правовідносини, про захист їх правий і інтересів йдеться у процессе37.

Вместе про те, те що, що у принципі можливі ситуації, коли орган місцевого самоврядування чи діє у якихось власних «офісних «інтересах вносить серйозну плутанину в визначення цілей і завдань діяльності органів, як та його статусу в цілому. Адже якщо виходити із загальних принципів місцевого самоврядування, закладених Європейської хартії, Конституції РФ, Федеральному законі про місцеве самоврядуванні (місцеве самоврядування — форма народовладдя; правничий та свободи людини і громадянина визначають зміст і зміст діяльності органів місцевого самоврядування; декларація про судову захист — право місцевого самоврядування, реалізоване через органи), органи місцевого самоврядування має діяти виключно від імені Ілліча та у сфері населения38, інакше кажучи, від імені Ілліча та у сфері муніципального освіти. Проте, їх двоїстий цивільно-правової статус входить у в протиріччя з самої ідеєю місцевого самоврядування, і навіть ставить правоприменителей в скрутне становище, оскільки нелегко розмежувати, коли орган чи діє у власному, як у громадському інтересі. Через війну сама гарантія судового захисту прав місцевого може постати загроза. Так було в відповідність до Законом РФ «Про державне мито «39 від державного мита звільняються органи структурі державної влади, органи місцевого самоврядування інші органи, які звертаються у разі, передбачені законами, на захист державних та громадських інтересів (ст. 5 п.2 пдп.13). Як зазначають А. А. Замотаев і Н. В. Лабезная, аналізуючи судову практику захисту прав місцевого самоврядування, «типовою є ситуація, коли суд стягує з органів місцевого самоврядування державний збір, вважаючи, що саме звернення даного органу не переслідувало захист державних або громадських інтересів (під час розгляду справ, що з правовідносинами, що випливають із господарських договорів, укладених органами місцевого самоврядування) ». А в умовах відсутності у місцевий бюджет достатніх засобів на оплату державного мита питання реалізації права на судову захист органами місцевого самоврядування стає сутнісно риторическим40.

В цілях подолання названого протиріччя вважається за необхідне законодавчо визнати суб'єктами спірних відносин з питань місцевого самоврядування муніципальні освіти. Органи ж місцевого самоврядування відповідність до їх правовим статусом, принципово окресленому, зокрема, в Цивільному кодексі РФ, і компетенцією, певної у статуті муніципального освіти, повинні виступати завжди лише як представників муніципального освіти, тобто. громадських інтересів. У цьому навряд можна визнати вдалою яка затвердилася у російському законодавстві конструкцію, за якою органи місцевого самоврядування наділяються статусом юридичних, які мають поруч із громадськими що й якісь власні інтереси.

В принципі, у арбітражному законодавстві вже намітилася тенденція визнання суб'єктами спірних відносин публічних утворень. Як у п. 1 статті 22 АПК, арбітражному суду підвідомчі справи з економічним суперечкам, які виникають з цивільних, адміністративних та інших правовідносин, як між організаціями — юридичних осіб та громадянами — індивідуальними підприємцями, а й між Російською Федерацією та суб'єктами РФ, між суб'єктами РФ. Факт, що у зазначеної нормі АПК не згадані муніципальні освіти, навряд можна виправдати якогось особливого логікою законодавця. В наявності невідповідність названої норми положенням глави 5 Цивільного кодексу, за якими передбачається однаковий правовий статус Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень як учасників відносин, врегульованих цивільним законодавством. Гадаємо, що це невідповідність потребує усуненні шляхом внесення до них змін — у арбитражно-процессуальное і цивільно-процесуальне законодавство.

К питання конституционно-процессуальной правосуб'єктності муніципальних утворень і органів місцевого самоуправления.

Муниципальные освіти у принципі є суб'єктами реформи. Органи місцевого самоврядування теж згадуються ролі заявників, котрі мають спрямувати у Конституційний суд РФ запит відповідності Конституції РФ нормативних актів і договорів, чи ролі боку у спорі про компетенції. Права місцевого самоврядування підлягають конституційно-правовий захисту на федеральному рівні або за запитам судів і участі скаргам громадян порушення їхніх конституційні права у процесі конкретного нормоконтроля (перевірка конституційності закону, застосованої чи що підлягає застосуванню у конкретній справі), або у рамках абстрактного нормоконтроля (разреше-ние справ відповідності Конституції нормативних актів і договорів) за запитами названих на частини 2 статті 125 Конституції суб'єктів.

Тот факт, що муніципальні освіти і органи місцевого самоврядування є самостійними учасниками реформи на федеральному рівні, не сприяє підвищення ефективності судового захисту прав місцевого самоврядування. У цьому зв’язку мушу підтримати що є в «Основних положеннях державної політики у сфері розвитку самоврядування до «ідею про те, що з проблем, які виявилися у процесі становлення місцевого самоврядування Росії, є «відсутність права органів місцевого самоврядування право на захист у вигляді конституційного судочинства прав місцевого самоврядування: «(разд. 2 п.8). Гадаємо, проте, що у цьому випадку вірніше було здійснювати промову про відповідних правах муніципальних утворень, реалізованих їх органами.

Кроме того, представляється, що органів місцевого самоврядування звернутися у Конституційний суд РФ має реалізуватися з урахуванням юридичної природи й підвідомчості останнього, і навіть принципу субсидіарності в розмежування компетенції між федеральним і регіональними конституційними (статутними) судами: Конституційний суд РФ приймає запитання до розгляду в тому разі, якщо він може бути прийнятий до виробництва конституційним (статутним) судом суб'єкта РФ.

Органы місцевого самоврядування (проте муніципальні освіти) є суб'єктами реформи на регіональному рівнях. Таке їм зазвичай надається декларація про поводження з запитом про тлумаченні конституції (статуту) суб'єкта Федерации41; можуть в ролі боку в суперечках про компетенции42; поводження з запитом провести перевірку відповідності конституції (статуту) нормативних актів суб'єкти федерації органів місцевого самоуправления43. Нормативні акти органів місцевого самоврядування й у своє чергу є об'єктом регіонального конституційного (статутного) контроля44.

Рассматривая суперечки компетенції як самостійного напрями конституційного контролю, регіональні закони мають на увазі на першу чергу суперечки, виникаючі між суб'єктом Федерації і муніципальним освітою (муніципальними утвореннями) з питань про кордони самостійності місцевого самоврядування, межі втручання у предмети ведення місцевого самоврядування. Причому у ролі «які сперечаються сторін «називаються органи структурі державної влади суб'єкти федерації і органи місцевого самоврядування (за аналогією з спорами про компетенції між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів РФ, підвідомчими відповідно до частиною 3 статті 125 Конституції РФ Конституційному Суду РФ). Разом про те, представляється, що у цьому випадку правильніше говорити про суперечках не між органами, а між суб'єктами Федерації і муніципальними утвореннями (і, між суб'єктами Федерації та Федерацією), оскільки основне питання який фактично підлягає з’ясовуванню — чи було вторгнення в предмети ведення Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти; були порушені встановлені конституцією (статутом) межі чиновного предметів ведення. Компетенція ж конкретних органів, які мають відповідно державний чи муніципальний рівень, — зовнішнє вираз, спосіб здійснення предметів ведення державного чи муніципального освіти. Розгляд такого спору як спору про компетенції «органів «певною мірою затушовує істинний характер спору — між муніципальним освітою і формуватимуться суб'єктом Федерації чи торгівлі між суб'єктом Федерації та Російської Федерацією відповідно.

Заключение.

Несмотря те що, що правове поняття муніципального освіти міцно утвердилось у російському законодавстві, його правової статус як суб'єкта права за проведення місцевого самоврядування ще можна вважати остаточно оформленим. У цій статті було здійснено спроба позначити проблеми, яку треба розв’язувати російському законодавцеві цьому шляху. Те, що став саме муніципальне утворення має зайняти центральне місце серед суб'єктів права на місцеве самоврядування, підтверджено і положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованою Федеральним законом від 11 квітня 1998 р. № 55-ФЗ45.

При визначенні місцевого самоврядування статті 3 Хартії першоджерелах англійською, французькому і німецькою мовами говориться «про право і дійсною здібності комунальних територіальних утворень (корпораций)46 регулювати й здійснювати у межах Закону за власну відповідальність й у благо населення значну частину публічних справ ». Отже, стає зрозуміло, що російська версія перекладу Хартії щодо них відповідає оригіналу (у ній говориться про право і дійсною здібності «органів місцевого самоврядування ») і, отже, потребує коригування, як і саме російський підхід до системи суб'єктів права на місцеве самоврядування.

Список літератури 1. Ні на теорії, ні з практиці конституційного судочинства не вироблено єдиного підходи до розуміння категорії «основні правничий та свободи людини і громадянина ». Поруч із вузької трактуванням основних прав щойно невідчужуваних права і свободи людини (наприклад, під собою підстави, декларація про судову захист), даваемой у деяких рішення Конституційного Судна РФ (далі - КС РФ) (див., наприклад: абзац 2 пункту 2 мотивувальної частини визначення Конституційного Судна РФ від 4 червня 1998 р. за скаргою громадянина Геніна А.І. на порушення його конституційного права, передбаченого пунктом 1 частиною 2 статті 122 ЦПК РРФСР (СЗ РФ. 998. № 30. У розділі ст. 3799); абзац 2 пункту 4 мотивувальної частини постанови Конституційного Судна РФ від 2 лютого 1999 р. № 3-п у справі перевірці конституційності положень статті 41 і 42 частини 3 КПК РРФСР, пунктів 1 і 2 постанови Верховної Ради РФ від 16 липня 1993 р. у зв’язку з запитом Московського міського суду й скаргами громадян (СЗ РФ. 1999. № 6. Ст.86), за іншими рішеннях можна зустріти широке розуміння «основних права і свободи «як усіх, перелічених у другому розділі Конституції РФ. Наприклад, в постанові Конституційного Судна РФ від 25 квітня 2000 р. № 7-П у справі перевірці конституційності положень пункту 11 статті 51 Федерального закону від 24 червня 1999 р. «Про вибори депутатів Державної Думи Федерального Збори РФ «(СЗ РФ. 2000. № 19. У розділі ст. 2102) право обраним до органів влади й органи місцевого самоврядування сприймається як «одна з головних прав громадян, і важливий елемент їх правового статусу у суспільстві «(п. 3. абз.2 мотивувальній частині). 2. Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ з послід. ізм. і дополн. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506; 1996. № 17. Ст.1917; № 49. Ст.5500; 1997. № 12. Ст.1378; 2000. № 32. Ст. 3330. 3. Постанова Конституційного Судна РФ по «курському справі «(Постанова Конституційного Судна РФ від 30 листопада 2000 р. у справі перевірці конституційності окремих галузей Статуту (основного закону) Курської області для у редакції Закону Курської області для від 22 березня 1999 р. «Про внесення і доповнень в Статут (її) Курської області для «(СЗ РФ. 2000. № 50. У розділі ст. 4943), абз.3 і 4 п. 3 мотивувальної частини. 4. Див., напр.: Городянин В. А. Поняття й особливо правового статусу суб'єктів місцевого самоврядування Російської Федерації: Навчально-методичне посібник. Новосибірськ, 1997. З. 14. 5. Приміром, однією з приводів до розгляду «удмуртської «справи Конституційним Судом РФ стала «скарга групи громадян, що у місті Іжевську, порушення їх конституційного права за проведення місцевого самоврядування «(постанову Конституційного Судна РФ від 24 січня 1997 р. у справі перевірці конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року «Про системі органів структурі державної влади в Удмуртської Республіці «// Росcийская газета. 1997. 6 февр.), абз. 5 ввідна частини; в скарзі громадянина М.Ю. Кареліна йшлося і про захисту його конституційні права обирати й бути обраним до органів місцевого самоврядування, висловити свою думку про зміну кордону місцевого самоврядування, і навіть на самостійне, з іншими жителями міста Набережні Човни, вирішення питань місцевого значення (визначення КС РФ від 9 квітня 1998 р. про відмову у прийнятті до розгляду скарги громадянина Кареліна Михайла Юрійовича порушення його конституційних прав положень Конституції Республіки Татарстан і Закону Республіки Татарстан «Про місцевих органах державної влади управління «// Вісник Конституційного Судна Російської Федерації. 1998. № 4), п. 1 абз.2, п. 3 абз.5 мотивувальній частині); у визначенні за скаргою громадянина Р. А. Кагирова Суд ще раз підтвердив, що суб'єкт Російської Федерації немає права: позбавляти громадян права на самостійного рішення питань місцевого значення (визначення від 4 березня 1999 р. № 19-О за скаргою громадянина Кагирова Рафиса Агзамовича порушення його конституційні права положеннями частин другої і покладають п’ятої статті 25 Закону Республіки Башкортостан «Про місцевому управлінні Республіка Башкортостан «// СЗ РФ. 1999. № 15. У розділі ст. 1928), п. 3 абз.6 мотивувальній частини); про захист громадян, котрі живуть муніципального освіти, за проведення місцевого самоврядування контексті захисту правий і свобод людини і громадянина йдеться у постанові по «курському справі «(п. 3 абз.3, 4, п. 4 абз.4 мотивувальної частини). 6. Конституція Російської Федерації: Проблемний коментар / Відп. ред. В. А. Четвернин. М.: Центр конституційних досліджень Московського громадського наукового фонду, 1997. З. 99−100. 7. Див., напр.: проект федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «(внесений Президентом РФ) // Шугрина Е. С. Муніципальне право. Новосибірськ, 1995. С.169−188; проект федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «(внесений депутатами Муравьевым І.В., Саетгалиевым З. И., Олійник Л. В. та інших. // Російська газета. 1995. 14 січня. 8. Приміром, до закону Московській області «Про місцеве самоврядування Московській області «від 13 червня 1996 р. (в ред. Законів від 13 травня 1999 р. № 24/99-ОЗ, від 21 червня 1999 р. № 34/99-оз // Вісник Московської обласної Думи, № 8, серпень 1996; Народна газета Московського регіону, № 90, 25 травня 1999 р.; № 121, 13 липня 1999 р.) використовується поняття «місцеве співтовариство «для позначення населення, жителів території муніципального освіти, об'єднаного загальними інтересами на розв’язанні тих завдань місцевого значення (п. 2 ст.3). 9. Цит. по: Городянин В. А. Указ. тв. З. 18. 10. Бондар М. С. Права чоловіки й місцеве самоврядування у складі Федерації: Автореф. дисс:.доктора юрид. наук. Саратов, 1997. С. 25. 11. Городянин В. А. Указ. тв., с. 19. 12. Порівняйте див.: абзац 2 статті 28 Конституції ФРН, у якому використовується подібне російським «питанням місцевого значення «поняття «питань того суспільства «(Angelegenheiten der oertlichen Gemeinschaft). 13. СЗ РФ. 1999. № 42. У розділі ст. 5011. 14. Приміром, У першій редакції Статуту Іркутської області від 19 січня 1995 р. використовувалося поняття «того суспільства «як особливого колективного суб'єкта права на місцеве самоврядування, має членів, територію України й органи місцевого самоврядування (ст.44). Після реформи Статуту (Закон Іркутської області «Про внесення і доповнень в Статут Іркутської області «від 7 грудня 1998 р. № 55-оз) змінюють поняттю того суспільства прийшло поняття «муніципального освіти ». 15. Див., наприклад: Постанова Конституційного Судна РФ по «курському справі «, абз.4 п. 4 мотивувальній частині. 16. Однак це, зовсім не від означає, що правоохоронні органи місцевого самоврядування під час здійснення економічної, фінансової та господарську діяльність завжди виступають від імені муніципального освіти. Маючи власну правосуб'єктність (є юридичних осіб відповідно до статутом муніципального освіти) діють також від власного імені Ілліча та у власній інтересі. Звідси випливає серйозне протиріччя, яке досі пір не подолано практично: де критерій розмежування дій органу місцевого самоврядування громадському і власний інтерес? 17. Див., наприклад: Іркутський Закон місцеве самоврядування, ст. 19, 20; Положення про порядок ведення Реєстру муніципальних утворень Іркутської області, затверджене постановою Губернатора Іркутської області від 16 червня 1998 р. № 402-п.