Роль конституційного суду України в процесі ухвалення та реалізації конституційних законів

РОЛЬ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ В ПРОЦЕСІ УХВАЛЕННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗАКОНІВ

Портнов А.

Формування сучасного українського конституціоналізму зумовлене ефективністю конституційно-законодавчого регулювання суспільних відносин, основою якого є система конституційного законодавства при визнанні пріоритету Конституції та конституційних законів. Введення конституційних законів у законодавчу практику держави сприятиме впорядкуванню і підвищенню якості, стабільності конституційного законодавства, зміцненню режиму конституційної законності. Однак, проблемі конституційних законів в Україні не приділено належної уваги як з боку законодавця, так і з боку науковців.

Конституція України не передбачає можливості прийняття цього виду законів. Водночас, «конституційні закони України існують де-факто і не ідентифікуються нормативними положеннями чинного законодавства» [1, с. 336]. Така ситуація сприяє тому, що потенціал конституційних законів в сучасній Україні не використаний і це створює несприятливі наслідки щодо конституційної практики, яка об'єктивно потребує конституційних законів з метою ефективного регулювання важливіших суспільних відносин. Зокрема, як слушно наголошується в юридичній літературі, «проблематичність забезпечення чинною Конституцією України стабільності політичного і правового життя зумовлена тим, що досі не прийняті базові закони, покликані чітко регламентувати передбачені Основним Законом України норми» [2, с. 43]. конституція право закон юридичний Дефіцит необхідних конституційних законів в умовах формування вітчизняного конституціоналізму заповнюється актами тлумачення Конституційного Суду України. Зокрема, відсутність конституційного закону про Президента України викликала необхідність офіційного тлумачення положень Конституції, що визначають межі компетенції глави держави (справа про повноваження Президента України реорганізувати центральні органи виконавчої влади) [3]. Відсутністю відповідного конституційного закону та практичною необхідністю «вдосконалення нормативної бази, яка розкривала б зміст права недоторканності Президента України і спеціальної процедури — імпічменту — з метою створення належного конституційно-правового механізму їх застосування» зумовлено прийняття Рішення Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 р. (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) [4]. Такі рішення, за своєю суттю, розкривають ті питання, які повинні бути врегульовані конституційними законами.

Така сама ситуація простежується і у сфері нормативного визначення повноважень Верховної Ради України. Так, 17 жовтня 2002 р. було прийнято Рішення Конституційного Суду України по справі щодо повноважень Верховної Ради України [5]. Це рішення присвячено питанням, які мали стати предметом регулювання конституційного закону про парламент (про Верховну Раду України), а також органічного закону про Регламент Верховної Ради України [6]. Про це ішлося у листі Голови Верховної Ради України (мотивувальна частина приведеного вище рішення), на думку якого, «процедурні питання роботи Парламенту повинні бути врегульовані законом про регламент Верховної Ради України» [7]. Далі у листі вказувалось, «що порушені в конституційному поданні питання є предметом законодавчого регулювання» [8]. Думається, що подібне ствердження можливо застосувати і до Рішення Конституційного Суду України від 19 травня 2004 р. по справі про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України [9].

У наведених прикладах практики Конституційного Суду України є як позитивні, так і негативні сторони. Позитивним вбачається те, що завдяки інтерпретаційній діяльності органу конституційної юрисдикції забезпечується необхідна правова основа функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування, долаються прогалини в конституційному законодавстві. Негативним є, по-перше, те, що ці акти тлумачення не можуть вирішити проблему відсутності необхідних щодо формування системи конституціоналізму конституційних законів. По-друге, Конституційний Суд України не повинен бути засобом заповнення прогалин у праві, він не може вирішувати питання за законодавця, по суті, вторгаючись в компетенцію законодавчого органу. Тлумачення правових, зокрема конституційно-правових норм, повинне бути чітко обмежене його основною задачею — розкриття значення та змісту правової норми, що роз’яснюється, не здійснюючи при цьому законодавчої діяльності.

Отже, необхідним для створення ефективної системи конституційного законодавства як нормативної основи сучасного конституціоналізму є введення в законотворчу практику України конституційних законів, як конституційно і законодавчо закріпленого самостійного виду законів використовуючи досвід зарубіжних держав, а також з урахуванням особливостей української конституційно-правової теорії та практики.

Передусім теоретично та практично важливим є чітке визначення і законодавче закріплення вичерпного переліку питань, що підлягають винятковому регулюванню конституційними законами. Адже від цього значною мірою залежить впорядкованість та ефективність всієї системи конституційного законодавства — нормативної основи сучасного конституціоналізму.

Вирішуючи питання щодо предмета (об'єкта) безпосередньої регулятивної дії конституційного закону, слід враховувати класичні його характеристики як акту, який ближчий до Конституції країни, є ії продовженням. Ця теза детермінує особливу юридичну силу законів, що розглядаються, по відношенню до інших законодавчих актів. Вітчизняні і зарубіжні юристи-теоретики та практики виходять, як правило, з мовчазної згоди про те, що конституційні закони повинні регулювати «найважливіші», «основоположні», «фундаментальні» суспільні відносини. З цим важко не погодитися. Безумовно, закони — «супутники Конституції», як і вона сама, повинні регулювати ті відносини, що є фундаментом, на якому зводиться будівля всіх інших соціальних зв’язків у суспільстві та державі, тобто — це конституційні відносини. Цю обставину необхідно в імперативному порядку враховувати при встановленні кола питань (відносин), які слід віднести до предмету виняткового регулювання конституційними законами. Проте визначати ці питання необхідно з максимально можливою конкретизацією.

Унаслідок того, що конституційні закони є юридично необхідним продовженням Конституції, відома умовність і невизначеність предмета їх регулятивної дії теоретично і практично може призвести до недозволено розширеного тлумачення сфер їх регулювання, що значно ускладнить динаміку розвитку конституційного законодавства, девальвує конституційні цінності та принципи. Формування моделі українського конституціоналізму повинне спиратися на узгоджену, структуровану систему конституційного законодавства, яка характеризується оптимальним поєднанням стабільності та гнучкості, що є можливим лише при чіткому визначенні предмета регулювання з боку найважливішого нормативного акту у цієї системі після Конституції - конституційного закону. Звідси є необхідність виділення зі всього масиву конституційних відносин вичерпного, закритого переліку питань (відносин), що підлягають регулюванню виключно конституційними законами.

Конституційне законодавство як нормативна основа сучасного українського конституціоналізму покликане, перш за все, закріплювати засади конституційного ладу країни. Так, Конституція України закріплює принципи конституційного ладу, втім їх розкриття та конкретизація повинні здійснюватися за конституційними законами.

В контексті сучасного конституціоналізму, ґрунтуючись на конституційно-правовій теорії, до принципів конституційного ладу України належать: суверенність та незалежність української держави; демократизм; унітаризм; республіканська форма правління; поділ влади; конституційна законність, яка заснована на принципі верховенства права і Конституції; політичне, ідеологічне та економічне різноманіття; місцеве самоврядування. Звідси, до загальних сфер суспільних відносин, які повинні регулюватися конституційними законами, виправданим є зачислити:

• 1) організацію та порядок проведення референдумів;
• 2) організацію та діяльність вищих органів державної влади — законодавчої (Верховної Ради України), виконавчої (Кабінету Міністрів України) і судової, а також Президента України;
• 3) організацію та діяльність Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції;
• 4) основи забезпечення конституційної законності та конституційно-правової відповідальності;
• 5) основи створення та діяльності політичних партій в Україні;
• 6) правовий режим власності;
• 7) територіальний устрій;
• 8) основи місцевого самоврядування;
• 9) порядок використання та захисту державних символів.

Крім того, представляється обґрунтованим традиційне віднесення до виключної сфери регулювання конституційними законами питань щодо внесення змін до Конституції країни.

Предмет регулювання конституційних законів має бути офіційно оформленим. Зокрема, шляхом наведення вичерпного переліку питань, що регулюються виключно конституційними законами, в Конституції (для чого пропонується внести зміни до Конституції України, доповнити ст. 92 новою частиною відповідного змісту і спеціальному законі.

Конституційні закони мають особливу, порівняно з іншими законами, юридичну силу. Така характеристика конституційних законів в юридичній літературі є традиційною, більше того, вона підтверджується законодавчою практикою зарубіжних країн. Серед аргументів на її користь, основним є - важливість і висока значимість суспільних відносин, що регулюються цими законами. Фундаментальний характер таких правовідносини детермінують основоположну роль конституційних законів у системі конституційного законодавства. Всі інші нормативно-правові акти — складові (джерела) конституційного законодавства, є «підлеглими» конституційним законам, тобто видаються відповідно до них і не повинні їм суперечити. Конституційні закони мають пріоритетне значення (після Основного Закону) щодо будь-яких нормативно-правових актів. Отже, особлива юридична сила цих законів не викликає сумнівів. Проте не визначеним залишається вербальне її позначення.

Керуючись, що юридична сила всіх нормативно-правових актів — це їхня властивість, яка визначає співвідношення актів між собою, а також зумовлює порядок їх прийняття, зміни та доповнення, представляється доцільним для позначення юридичної сили конституційних законів використовувати вербальну конструкцію.

— вища юридична сила.

Вища юридична сила конституційних законів України означає: провідне положення конституційних законів в правовій системі України; находження їх в ієрархії правових актів відразу за Конституцією України; відповідність до конституційних законів всіх інших нормативно-правових актів.

Юридична сила, роль та значення конституційних законів детермінують необхідність закріплення і неухильного дотримання складнішої, ніж для інших законів, процедури їх прийняття. Зокрема, прийняття конституційного закону як «продовження» Конституції має ґрунтуватися на згоді не простої, а кваліфікованої більшості від складу Парламенту країни. Думається, що в цьому випадку оптимальним є використання традиційного підходу до процедури прийняття таких законів, зокрема, двома третинами від конституційного складу Парламенту, без права вето Президента.

Крім того, з метою формування ефективної системи конституційного законодавства, а також з метою затвердження конституційної законності, як одного з принципів сучасного конституціоналізму, є доцільним введення обов’язкового, попереднього конституційного контролю щодо конституційних законів на предмет їх відповідності Конституції. Зокрема, необхідно передбачити, що проект конституційного закону розглядається Верховною Радою України тільки за наявності висновку Конституційного Суду України про його відповідність до Конституції України.

Така ускладнена процедура прийняття конституційних законів має на меті забезпечити їх стабільність і стійкість, що є необхідним для створення та ефективного функціонування системи конституціоналізму.

Цей висновок підтверджується дослідженнями конституційно-правової практики. Так, у системі чинного конституційного законодавства України можна виділити сукупність законів, які за предметом свого регулювання відносяться до конституційних законів. Наприклад, такими є Закон України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський і місцевий референдуми»; Закон України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України»; Закон України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»; Закон України від 5 квітня 2001 р. «Про політичні партії в Україні»; Закон України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України»; Закон України від 16 травня 2008 р. «Про Кабінет Міністрів.

України" та ін. Ці закони приймалися у порядку загальної парламентської законотворчої процедури, що суттєво вплинуло на їхню стабільність. Зокрема, в більшість з перелічених законів були внесені зміни та доповнення, а також їх положення були предметом неодноразових конституційних ревізій з боку Конституційного Суду України, тоді як попередній конституційний контроль (в процесі їх прийняття) допоміг би уникнути подібних дефектів.

Отже, є обґрунтованим виділення таких юридичних ознак (властивостей) конституційних законів, впровадження яких представляється доцільним в Україні: ці закони повинні прийматися виключно з питань, вказаних в Конституції України (наприклад, у ст. 92); їх відрізняє вища юридична сила; повинні прийматися в особливому, ускладненому порядку — двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України; відносно них виключається право вето Президента України.

В зв’язку з останньою характеристикою конституційних законів звертає увагу те, що можливість застосування Президентом України права вето стосовно законів, які по предмету свого регулювання є конституційними законами, аналізувалося Конституційним Судом України при розгляді справи щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України [10]. Не можна заперечувати формально-юридичної обґрунтованості позицій Конституційного Суду України, який виходив з того, що конституційно закріплена процедура прийняття законів про внесення змін до Конституції України «не передбачає окремого порядку підписання та оприлюднення» цих законів. Крім того, Конституційний Суд зазначив: «Конституція України не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України». Керуючись цим, доходимо висновку про право вето Президента «щодо всіх законів» [11]. Проте, думається, що це рішення надає підстави ще раз докорити Конституційному Суду України в «жорсткому юридичному позитивізмі і неопозитивізмі, вузькому нормативному праворозумінні» (А.М. Мироненко). Зокрема, наведені правові позиції не враховують особливостей юридичної природи законів щодо внесення змін до Конституції, які, до речі, відображені у Конституції України (розділ ХІІІ) і які можливо відокремити, якщо звернутися «до практики „живого права“, вимірів ії юридичної і соціальної ефективності» (М.П. Орзіх), а також використовуючи принцип верховенства права і Конституції (ст. 8 Конституції України).

Водночас, така практика Конституційного Суду України підтверджує об'єктивну необхідність та важливість внесення відповідних змін до Конституції України щодо особливостей порядку підписання і обнародування законів про внесення змін до Конституції України як конституційних законів.

Резюмуючи викладене, вважаємо, що під конституційними законами, які входять до системи конституційного законодавства — нормативну основу сучасного конституціоналізму, доцільно розуміти закони, котрі вносять зміни до Конституції України, а також закони, що регулюють найважливіші суспільні (конституційні) відносини, які складаються у процесі здійснення державної та публічно-самоврядної влади і їх відносин з громадянським суспільством та населенням країни.

Роль і значення конституційних законів у системі конституційного законодавства значні, оскільки порівняно невеликий об'єм Конституції не дозволяє охопити своєю дією увесь спектр конституційних відносин, зокрема відносин у системі принципів конституційного ладу України, які вимагають вищого, ніж звичайними законами, рівня регулювання. Тоді як конституційні закони дозволять створити перехідний приступець між Конституцією та іншими законами у реалізації конституційних положень. Для цього необхідним є введення в законотворчу практику Україні конституційних законів, як конституційно і законодавчо закріпленого, самостійного виду законів. Звідси, окрім внесення відповідних змін до Конституції України, необхідним є прийняття спеціального закону. Метою такого закону має бути посилення значення конституційних законів у системі нормативно-правових актів, впорядкування і підвищення якості, стабільності конституційного законодавства і зміцнення режиму конституційної законності, а також визначення правових характеристик конституційних законів, сфери їх дії, порядку прийняття та вступу до юридичної сили.

Література

• 1. Погорілко В.Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України. Академічний курс. У 2 т. — Т. 1. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. — 544 с.
• 2. Бабенко К. Конституція як фактор стабілізації та розвитку правового і політичного життя суспільства // Вісник Конституційного Суду України. — 2007. — № 1. — С. 38 — 44.
• 3. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України (справа про повноваження Президента України реорганізувати центральні органи виконавчої влади) від 28 січня 2003 р. // Вісник Конституційного Суду України. — 2003. — № 1. — Ст. 20.
• 4. Рішення Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 р. у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень ч. 1 ст. 105, ч. 1 ст. 111 Конституції України (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) // Вісник Конституційного Суду України. — 2003. — № 6. — Ст. 5.
• 5. Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень ст. ст. 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (справа щодо повноважень Верховної Ради України) // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 5. — Ст. 11.
• 6. Про необхідність прийняття Регламенту Верховної Ради України «виключно як закону України» їде мова в Рішенні Конституційного Суду України № 4-рп от 01.04.2008 г. у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч. ч. 2, 3, 4 ст. 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України).
• 7. Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (справа щодо повноважень Верховної Ради України) // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 5. — Ст. 11.
• 8. Рішення Конституційного Суду України від 19 травня 2004 р. у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень ч. 2 94 А. Крусян ст. 90, п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції України (справа про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України) // Вісник Конституційного Суду України. — 2004. — № 3. — Ст. 5.