Система наукових поглядів на джерела адміністративного права у радянській науці адміністративного права

СИСТЕМА НАУКОВИХ ПОГЛЯДІВ НА ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА У РАДЯНСЬКІЙ НАУЦІ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

І. Гриценко

Останнім часом у науковій літературі з адміністративного права все більше і більше уваги приділяється історичним питанням становлення та розвитку зазначеної галузі права. Так, зокрема, даній проблематиці присвятили свої роботи В.Б. Авер’янов, Є.В. Курінний, Ф.Д. Фіночко та ряд інших вчених, які з різних вихідних позицій досліджували історичні аспекти становлення окремих адміністративно-правових інститутів, наукових концепцій та теорій. При цьому відмітимо, що усі автори, не дивлячись на різновекторність їх творчих доробок, єдині у тому, що вивчення історії вітчизняного адміністративного права здатне суттєвим чином збагати сучасну адміністративно-правову науку та, у певній мірі, і адміністративне законодавство.

Виходячи з цього, актуальним та перспективним як з наукової, так і практичної точок зору, є питання про систему джерел адміністративного права у їх історичній ретроспективі, висвітленню якого і пропонується присвятити дану статтю. Разом з цим відмітимо, що ця стаття є, свого роду продовженням, розпочатої раніше її автором розмови про джерела адміністративного права. У даному випадку мова йде про статтю під назвою «Джерела адміністративного права у їх історичному розвитку», яка була опублікована у 2005 р. в Науковому віснику Чернівецького університету [1]. У названій статті нами було проаналізовано процес виникнення та розвитку наукових поглядів на систему джерел адміністративного права, які було висловлено у науковій літературі у межах другої половини ХІХ ст. — першої чверті ХХ ст. Що ж стосується завдання даної статті, то ми бачимо його у ракурсі продовження аналізу наукових поглядів на систему джерел адміністративного права, проте висловлених вже у науці адміністративного права у межах 40-х-80-х років ХХ ст.

Приступаючи до безпосереднього вирішення завдання даної статті відмітимо, що процес формування системи джерел адміністративного права був самим безпосереднім чином пов’язаний із зміною призначення адміністративного права у державі на тому або іншому етапі її історичного розвитку. Найбільш яскраво це проявлялося у часи революційних перетворень, після яких у підґрунтя функціонування органів державної влади покладалися нові принципи та норми, які, як наслідок, мали бути зафіксовані в оновлених джерелах права.

Вивчення основних етапів становлення та розвитку вітчизняного адміністративного права, дозволяє зробити висновок, що його джерела, на відміну від джерел інших галузей права, найбільш часто піддавалися трансформаційним перетворенням. Такі перетворення, на наш погляд, можна розділити на декілька видів, а саме: глобальні, вагомі та поточні.

Перші глобальні перетворення у системі джерел адміністративного права відбулися на початку ХХ ст., фактично, у часи становлення адміністративного права як самостійної галузі права. Цей процес був пов’язаний з рядом факторів: кардинальною зміною адміністративно-правового статусу особи; виникненням селянських та земських органів самоврядування; різким звуженням у результаті реформ 60−70 рр. ХІХ ст. компетенції органів поліції та передачею багатьох справ з відання поліції до відання органів місцевого самоврядування; оголошенням царем 17 жовтня 1905 р. Маніфесту про дарування населенню цивільної свободи на засадах справжньої недоторканості особи, свободи совісті, слова, зібрань та спілок; прийняттям Основних державних законів Російської імперії в редакції від 23 квітня 1906 р [2, с. 7]. Інакше кажучи, у Російській імперії у зазначені часи намітилися тенденції, пов’язані з трансформацією поліцейської держави у правову державу, що, як абсолютно справедливо відмічається у літературі [3], не могло не вплинути на формування адміністративного права як галузі права, яка у першу чергу приймає на себе обов’язок забезпечення реалізації принципів правової держави.

Подібні зміни в організації державного та громадського життя, безумовно, мали вплинути і на адміністративне законодавство, яке вимагало наповнення своєї системи новими нормативними актами, які б принципово по іншому визначили порядок взаємодії або взаємоіснування особистості та держави.

Таке завдання постало перед законодавцем і після революційних подій 1917 р., які також викликали до життя повторення процесу глобальної перебудови системи джерел адміністративного права. Подібні перетворення, як ми розуміємо, не могли обійти і молоду науку радянського адміністративного права, представники якої у своїх працях торкалися зазначеної проблематики. Одним з тих, хто досить ґрунтовно вивчав це питання, був О.Ф. Євтихієв, який під джерелами адміністративного права пропонував розуміти сили, що вироблюють право [4, с. 29].

У якості таких сил, на його думку, виступали закон, звичай і інтереси соціалістичної революції та інтереси соціалістичної правосвідомості. Аналіз наведених назв видів джерел адміністративного права показує, що у радянській науці адміністративного права, принаймні на початковому етапі її розвитку, перелік видів джерел адміністративного права, у порівняння з системою джерел адміністративного права, про яку вели мову дореволюційні автори, було збільшено. Так, наприклад, А. І. Єлістратов у 1914 р. писав, що джерела адміністративного праву уособлювалися у законах, указах та частково у звичаєвому праві [5, с. 70].

Повертаючись до наукової спадщини О.Ф. Євтихієва, відмітимо, що він, як і його попередники, до основного джерела адміністративного права відносив закон, тобто акт який приймався верховними органами держави [4, с.33]. До переліку органів, які наділялися законодавчими повноваженнями Конституція УРСР 1919 р. віднесла Всеукраїнський з'їзд Рад, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (далі - ВУЦВК), Раду Народних Комісарів УРСР, а згодом подібними повноваженнями була наділена також і Президія ВУЦВК [6, с. 172−173]. Інакше кажучи, у радянській державі, з самого початку її створення, намітилася чітка тенденція, пов’язана з повним ігнорування принципу розподілу влад. Це викликало, як ми розуміємо, існування чималої кількості органів, уповноважених на видання загальнообов’язкових норм законодавчого характеру. Така політика призвела в результаті, з одного боку, до «розмивання» терміну закон, а з іншого, — до появи чисельних видів нормативних актів, усі з яких, фактично, володіли силою закону (декрети, постанови, положення, статути, кодекси тощо).

Поява такого об'ємного законодавчого матеріалу, зміст якого у переважній більшості випадків складали норми адміністративного права, поставила на порядок денний питання про проведення кодифікації адміністративного законодавства, яка була завершена у 1927 році шляхом прийняття Адміністративного кодексу УРСР [7]. Аналізуючи зазначений законодавчий акт, В. Л. Кобалевський писав, що не дивлячись на те, що Адміністративний кодекс УРСР хоча і не об'єднав у собі усіх норм адміністративного законодавства, але він, без сумніву, був одним з основних джерел адміністративного права, об'єднавши у собі законодавство про форми адміністративної діяльності, про примусові повноваження адміністративної влади, про заходи з охорони революційного порядку, про адміністративний нагляд у галузі промисловості та торгівлі, про порядок оскарження незаконних дій адміністрації [8, с. 29].

Принагідно зазначимо, що на відміну від О.Ф. Євтихієва В. Л. Кобалевський до джерел адміністративного права відносив вже крім закону і нормативні акти адміністрації, не згадуючи при цьому зовсім про «інтереси соціалістичної революції та інтереси соціалістичної правосвідомості» як про джерело адміністративного права, оскільки, напевно, розумів, що існування та визнання подібного джерела права може призвести лише до неконтрольованого розширення меж адміністративного розсуду, що, як наслідок, викличе чисельні порушення прав, свобод та законних інтересів громадян.

Що ж стосується нормативних актів адміністрації як джерела адміністративного права, то вчений справедливо наголошував на тому, що, норми які містяться у них відіграють важливу роль, оскільки вони не тільки конкретизують та розвивають законодавство, нормуючи діяльність нижчих органів влади, але і адресуються часто безпосередньо громадянам, встановлюючи для них ті або інші обов’язки [8, с. 30].

Поряд з цим відмітимо, що перші радянські вчені-адміністративісти досить активно розглядали і питання про припустимість використання правового звичаю у якості джерела права. На нашу думку, подібні розмови були обумовлені, як ще не забутою російською правовою теорією, у якій правовий звичай завжди відносився до джерела права, так і діючим на той час законодавством, яке у деяких випадках дозволяло користуватися правовим звичаєм [9]. Розмови про правовий звичай у цей час зводилися головним чином до того, що з погляду на недавнє становлення радянської держави, практика державного управління ще не змогла виробити більш-менш стійких звичаїв, якими б можна було керуватися у практичній діяльності, а якщо ж такі і виникали, то вони оперативно закріплювалися у правових нормах [8, с. 32].

Ведучи мову про джерела радянського адміністративного права, яке, нагадаємо у 20-ті роки ХХ ст. почало ставати, майже, синонімом радянського права взагалі, відмітимо, що у зазначені часи, поряд з чисельними видами нормативних актів, які містили у собі норми адміністративного права, досить активно почав розвиватися новий вид джерел права, у тому числі, і адміністративного права — директиви комуністичної партії СРСР. Про даний вид джерел адміністративного права радянські вчені-адміністративісти, зазвичай, у своїх працях нічого не казали, проте межі нормотворчої діяльності комуністичної партії вимагали визнання її зовнішніх форм у якості джерел права. У цьому плані можна навести такий приклад. У 1934 р. Головним державним арбітражем при Раді Народних Комісаріатів СРСР було видано постанову, у якій наголошувалося, що державні арбітражі у процесі вирішення справ повинні керуватися директивами комуністичної партії, законами, постановами центральних та місцевих органів влади, затвердженими планами та укладеними угодами [10]. Таким чином, як бачимо, за партійними директивами визнавався нормативно-правовий характер, що, власне, і дозволяє відносити їх до джерел права.

Подальший розвиток адміністративно-правової науки, який був підкріплений також і вдосконаленням усього радянського законодавства, призвів до виникнення суттєво оновлених поглядів на систему джерел адміністративного права, наблизивши останню до її сучасного вигляду. Подібні зміни у системі джерел адміністративного права, на наш погляд, пов’язані з двома основними причинами:

• • по-перше, з прийняттям у 1936 р. Конституції СРСР [11], де було чітко зафіксовано види нормативних актів, які могли видаватися органами державної влади та державного управління. До таких актів відносилися наступні: закони (видавалися виключно Верховними Радами); постанови та розпорядження (видавалися Радами Народних Комісарів); накази та інструкції (видавалися Народними Комісаріатами); рішення та розпорядження (видавалися виконавчими комітетами місцевих рад депутатів трудящих);
• • по-друге, відмовою радянських вчених-адміністративістів від наукової спадщини своїх попередників. Як відомо, офіційна радянська наука, систематично висловлювала свою категоричну незгоду з розробками дореволюційних вчених, у зв’язку з чим і не приймала нічого з того, що було розроблено представниками «буржуазної» науки адміністративного права [12, с. 153, 154].

Виходячи з цього, на початку 40-х років ХХ ст. у радянській науці адміністративного права, почали формуватися оновлені погляди на систему джерел вітчизняного адміністративного права. Так, в одному з перших підручників з радянського адміністративного права під джерелами даної галузі права вчені розуміли закони та інші нормативні акти, які регулювали відносини, що виникали у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності. До системи джерел радянського адміністративного права останні відносили: Конституцію СРСР та конституції союзних та автономних республік; закони СРСР, союзних та автономних республік; укази Президії Верховної Ради СРСР та президій верховних рад союзних та автономних республік; постанови та розпорядження РНК СРСР, раднаркомів союзних та автономних республік; накази та інструкції народних комісаріатів та начальників самостійних головних управлінь, голів комітетів і комісій при радах народних комісарів; рішення та розпорядження рад депутатів трудящих, виконавчих та розпорядчих органів; судові акти [13, с. 13−14].

Аналіз викладеного матеріалу показує наявність певних суперечностей між визначенням джерела адміністративного права та переліком їх конкретних видів. Зокрема, не зрозуміло чому автор підручника до джерел адміністративного права віднесли також і індивідуальні акти, які, зрозуміло, не містили у собі ніяких норм права. Подібний підхід до цієї проблематики, на наш погляд, необхідно визнати базовим або вихідним, який почав розвивався та поглиблювався у наступні роки. Так, наприклад, згодом було запропоновано розрізнювати два розуміння поняття «джерело права» — політичне та юридичне. У політичному сенсі під джерелом права розумілася правоутворююча сила, тобто соціалістична держава робітників та селян, у якій робітничий клас, виражаючи волю усього радянського народу, здійснює державне керівництво суспільством. Що ж до юридичного розуміння, то воно ставало все більш стандартним, уособлюючись у формах виразу юридичних норм. Відмітимо, що окремі автори відмовлялися саме від такого підходу до розуміння категорії джерело права, пропонуючи, як наслідок, вести мову про джерело права у формальному та матеріальному значенні [14, с. 35].

Поряд з цим, не може не привернути увагу також і той факт, що з системи джерел адміністративного права було вилучено судовий акт [15, с. 31−35], а також особливо наголошувалося на неможливості віднесення до джерел права актів застосування права [14, с. 36, 37].

Подібний підхід до тлумачення джерела адміністративного права, а також визначення їх видів зберігся і у більш пізніх роботах з радянського адміністративного права, що свідчило, на наш погляд, про небажання радянських науковців відходити від схвалених державним та партійним керівництвом країни підходів у викладі наукового матеріалу. Натомість історія розвитку наукових поглядів на дану проблематику, а також здобутки сучасних вчених-адміністративістів, свідчать про необхідність певного розширення наукових пошуків у цій сфері.

На нашу думку, окремого вивчення вимагає питання про можливість віднесення до джерел сучасного адміністративного права тих їх видів, про які згадували дореволюційні вчені, зокрема, правового звичаю, правового принципу. Необхідним вбачається подивитися на наукову спадщину вітчизняних вчених з позицій сьогодення, що, безумовно, відкриє для наших сучасників нові горизонти у дослідженні адміністративно-правової проблематики.

Література

джерело адміністративний право революційний.

• 1. Гриценко І.С. Джерела адміністративного права у їх історичному розвитку // Науковий вісник Чернівецького університету: Зб. наук. праць. Вип. 286. Правознавство. — Чернівці: Рута, 2005. — С. 85−88.
• 2. Гриценко І.С. Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. — Х., 2008. — 35 с.
• 3. Мельник Р. С. Теорія правової держави та її вплив на виникнення адміністративного права та формування його системи // Юридична Україна. — 2008. — № 5. — С. 42−48.
• 4. Евтихиев. А. Ф. Основы советского административного права. — Х., 1925. — 331 с.
• 5. Елистратов А. И. Основные начала административного права. — М., 1914. — 333 с.
• 6. Історія держави і права Української РСР (1917;1960). — К. 1961. — 731 с.
• 7. Адміністративний кодекс УРСР // Збірник узаконень та розпоряджень робітничо-селянського Уряду України. — 1927. — № 6365. — Ст. 240.
• 8. Кобалевский В. Советское административное право. — Х., 1929. — 417 с.
• 9. Лукьянова Е. А. Источники советского государственного права в период построения социализма // Советское государство и право. — 1989. № 1. — С. 127−131.
• 10. О процессе в государственных арбитражах // Бюллетень государственного арбитража при Совете Народных Комиссаров СССР. — 1934. — № 18.
• 11. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик // Советское государство. — 1936. — № 6. — С. 24−39.
• 12. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. — М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004. — 816 с.
• 13. Студеникин С. С. Советское административное право. — М., 1945. — 148 с.
• 14. Пахомов І.М. Радянське адміністративне право. Загальна частина: Підручник. — Львів. 1962. — 295 с.
• 15. Студеникин С. С. Советское административное право. — М., 1949. — 308 с.