Напрями судово-правової реформи незалежної України

Напрями судово-правової реформи незалежної України

Ємельянов В.М., Татаренко В.Б.

Метою статті є розгляд діяльності судових органів, становлення і розвиток судової влади в Україні, розширення кількості та видів судових органів і посад суддів. У зв’язку з триваючою судово-правовою реформою, їх подальшою спеціалізацією, підвищення якості рівня судового захисту конституційних прав і свобод громадян, діяльність судових органів, об'єктивно вимагає не лише оновлення відповідної матеріально-правової основи, а й модернізації та удосконалення механізму управління судовою системою, створення необхідних організаційних передумов здійснення правосуддя в державі.

З проголошенням Україною незалежності та офіційним закріпленням принципу розподілу державної влади, за обставин існування конституційно визначеної моделі функціонування механізму взаємовідносин між законодавчими, виконавчими та судовими органами, суд, завдяки практичній реалізації системи стримань і противаг, поступово набуває реальної самостійності, впливовості та визнання в суспільстві. Але й досі в діяльності органів судової влади мають місце небажані тенденції, передусім, пов’язані із недостатнім організаційним та матеріальним забезпеченням судів, відсутністю наукових обґрунтованих підходів щодо розподілу обов’язків і навантаження між суддями та працівниками апарату суду, незадовільним методичним і нормативно-правовим оснащенням, низьким рівнем підготовки кадрів для судових органів.

Державне управління передбачає не тільки здійснення владного впливу на окремі елементи системи, а й створення необхідних організаційних передумов щодо реалізації владних повноважень, а тому має більш широкий зміст ніж поняття «державна влада». Як наслідок з’ясування шляхів удосконалення діяльності з організаційного забезпечення судів практично може відбуватися саме в контексті опрацювання питань державного управління судовою системою України [1, 123].

Незалежність судової влади та її рівноправність з іншими гілками державної влади є ознаками правової держави, в якій кожен громадянин має право на захист своїх прав і свобод незалежним, неупередженим та об'єктивним судом. Тому реформування судової системи неможливо без розробки і впровадження таких механізмів організації судової влади, які б, з одного боку, забезпечували справжню незалежність суддів від будь-якого неправомірного впливу, а з іншого, враховуючи, що на них покладається обов’язок приймати остаточне рішення з питань свободи, прав, обов’язків і власності, забезпечували відбір на посади суддів таких кандидатів, які мають не лише відповідну кваліфікацію в галузі права, а й високі моральні якості.

Постановою Верховної Ради України від 1992 року схвалена Концепція судово-правової реформи. Її головною метою є формування незалежної судової системи, створення нового законодавства, вдосконалення форм судочинства. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

• — шляхом ефективного розмежування повноважень гарантувати самостійність і незалежність судових органів від впливу законодавчої і виконавчої влади;
• — реалізувати демократичні ідеї правосуддя, вироблені світовою практикою і наукою;
• — створити систему законодавства про судоустрій, яке б забезпечило незалежність судової влади;
• — поступово здійснити спеціалізацію судів;
• — максимально наблизити суди до населення;
• — чітко визначити компетенцію різних ланок судової системи;
• — гарантувати право громадянина на розгляд його справи компетентним, відповідними і неупередженим судом.

Судово-правова реформа була запланована у три етапи.

На першому етапі пропонувалося, зокрема, внести зміни до Закону «Про судоустрій України», Кримінально-процесуального та Цивільно-процесуального кодексів України, прийняти закони про Конституційний Суд України, адвокатуру, про судоустрій і статус суддів, про нотаріат України, про акти громадянського стану, про судову експертизу, провести інтенсивну роботу по підготовці Кримінально-процесуального кодексу та деяких інших кодексів України. Ряд завдань першого етапу реформи не виконано, а саме: не розроблені нормативні акти з питань оптимального навантаження суддів слідчих та інших працівників правоохоронних органів, їх матеріально-технічне забезпечення і розміщення тощо.

На другому етапі передбачалось: запровадити організаційні структури зі спеціалізації здійснення правосуддя в Україні, створити адміністративні суди, суди, які розглядають сімейні справи, завершити створення Інституту законодавства і правової реформи.

Третій етап передбачав вивчення й узагальнення ефективності судово-правої реформи, внесення змін до чинного законодавства з питань удосконалення діяльності судової влади, органів досудового слідства, прокуратури, юстиції, адвокатури, проведення подальшої роботи зі спеціалізації судів, реалізація наукових програм з удосконалення судово-правової реформи. Частково пройдено і цей етап, оскільки, прийнято новий Закон «Про судоустрій», внесено істотні зміни до Закону про прокуратуру, чітко визначено повноваження Міністерства юстиції України та інше [2, 176].

Для впровадження в життя таких новацій у галузі судоустрою України потрібен був час. А поки що, у першій половині 90-х років ХХ ст., декілька разів вносилися зміни та доповнення до закону «Про судоустрій Української РСР», які дозволяли функціонувати судовим органам у нових соціально-економічних і політичних умовах. Станом на середину 1995 року ст. 39−54 гл. 4 «Верховний Суд України» роз.2 «Судова система» цього Закону регулювались організація та діяльність цього найвищого судового органу України. Закон визначав повноваження Верховного Суду України, порядок його обрання, склад суду, повноваження Верховного Суду України. Водночас слід зауважити, що апеляційної форми перегляду постанов суду першої інстанції, які не набрали законної сили, закон не передбачав. Не був позбавлений Верховний Суд України і права розглядати справи по першій інстанції.

Конституція незалежної України, прийнята у 1996 році, закріпила правові засади для створення нової судової системи, здатної в сучасних умовах розвитку українського суспільства ефективно й надійно захищати права та свободи людини і громадянина. Вона визначила більш високий, ніж раніше, правовий статус Верховного Суду України. У ній зазначається, що в Україні судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції(ч.3 ст.124), а найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України (ч.2 ст.125). Вперше в історії судових органів України було передбачено, що Голова Верховного Суду України обирається і звільняється з посади не самими суддями, а саме пленумом Верховного Суду шляхом таємного голосування в порядку, встановленому законом (ст. 128). Зміст «найвищості» розкритий в законі України «Про судоустрій України», причому вона є характерною не лише для судових, а й для несудових повноважень Верховного суду України. Адже частина 2 ст. 47 Закону України «Про судоустрій України» закріплює перелік повноважень, які направлені на реалізацію вказаного призначення, а також інших завдань, що стоять перед Верховним судом України.

Конституція України 1996 року, закони від 5 червня 1981 року (з наступними змінами та доповненнями) «Про судоустрій України», від 15 грудня 1992 року «Про статус суддів», а також прийняті 2 лютого 1994 року закони «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України» та «Про органи суддівського самоврядування» створювали до середини 2001 року певну законодавчу базу діяльності Верховного Суду України.

Законопроектами передбачається створення вищих судів цивільної і кримінальної юрисдикції, а також окружних кримінальних судів із розгляду справ, підсудних нині апеляційним судам загальної юрисдикції як першій інстанції, ліквідація Апеляційного суду України. При цьому із Закону «Про судоустрій» виключаються норми про Касаційний суд України.

Професійні судді та народні засідателі і присяжні у визначених законом випадках залучаються до здійснення правосуддя згідно зі ст. 58 Закону України «Про судоустрій України». Особливості правового становища суддів загальної юрисдикції визначаються законом України «Про статус судів» та гл. 9 Закону України «Про судоустрій України», а суддів Конституційного Суду — Законом України «Про Конституційний Суд України».

Конституційний контроль в Україні здійснює Конституційний Суд. Згідно ст. 147 Конституції України — Конституційний суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, він вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Основи його статусу визначені Конституцією України (розділ VII «Правосуддя» і розділ ХІІ «Конституційний Суд України»). Конституційний Суд України — це орган судової влади. Він має правосудну природу і за характером своєї діяльності здійснює правосуддя — конституційне правосуддя у певній, визначеній законом формі конституційного судочинства. Відповідно до ст. 2 Закону України від 16 жовтня 1996 року «Про Конституційний Суд України» завданнями Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України.

У зв’язку із закінченням п’ятирічного терміну дії п. 12 «Перехідних положень» Конституції України Верхова Рада України прийняла цілу низку законів про внесення змін до: Кримінально-процесуального, Цивільногопроцесуального, Адміністративно-процесуального кодексів України, законів «Про судоустрій України», «Про статус суддів», «Про арбітражний суд» та інші. Ця так звана мала судова реформа була проведена з метою удосконалення положень Конституції 1996 року про судоустрій і судочинство України. Згідно ст. 20 Закону «Про судоустрій України» (в редакції від 21 червня 2001р.) система судів загальної юрисдикції складалася з таких ланок:

• 1) місцеві суди;
• 2) апеляційні суди;
• 3) вищі спеціалізовані суди;
• 4) Верховний Суд України.

Хоча закони від 21 червня 2001 року знаменували собою певний етап у справі узагальнення майже десятирічного досвіду організації та діяльності всіх судових органів, у тому числі Верховного Суду України, питання про прийняття нового Закону про судоустрій з порядку денного не знімалося. Як результат він був прийнятий Верховною радою України 7 лютого 2002 року. В Законі «Про судоустрій» знайшли своє втілення конституційні принципи організації судової влади в Україні.

Згідно зі ст. 18 Закону «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року систему судів загальної юрисдикції складають:

• 1) місцеві суди;
• 2) апеляційні суди, Апеляційний суд;
• 3) Касаційний суд України;
• 4) вищі спеціалізовані суди;
• 5) Верховний Суд України [3].

На думку експертів, які проводили аналіз законопроектів на предмет їх відповідності міжнародним і європейським стандартам правосуддя, ці документи цілком відповідають вимогам, що пред’являються до України.

Більше того, фахівці вважають, що ці закони сприятимуть удосконаленню системи судового устрою та підвищенню якості кадрового забезпечення суддівського корпусу, посиленню гарантій незалежності суддів, забезпеченню чіткої процедури їхнього звільнення, встановленню механізму оплати праці та інших гарантій соціального забезпечення відповідно до європейських та міжнародних стандартів.

Було відзначено, що законопроектом «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів» підвищуються вимоги до кандидатів, які вперше призначаються на посаду судді. Зокрема, такими кандидатами можуть бути особи, які мають вищу юридичну освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем «магістр», а не «спеціаліст», як це передбачено чинним законодавством [4].

Слід зазначити й те, що в незалежній Україні вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося аж до 1996 року. Втім, з перших років незалежності нашої держави, крок за кроком, послідовно, аргументовано з наукової і політичної точки зору, ідея втілюється в життя:

• — в 1992 році концепція судово-правової реформи задекларувала створення адміністративних судів;
• — в 1996 році Конституція України (ст. 55,124) закріпила функцію судового контролю у формі адміністративної юстиції як невід'ємну складову судової влади поряд з іншим основними елементом — правосуддям;
• — в 1998 році Концепція адміністративної реформи обґрунтувала роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади;
• — в 2001 році здійснено малу судову реформу та в 2002 році прийнято Закон України «Про судоустрій України». На законодавчому рівні закріплено, що в Україні, яка є демократичною правовою державою, буде адміністративна юстиція. І вже 1 жовтня 2002 року вийшов указ Президента про створення Вищого адміністративного суду України;
• — в 2005 році Верховна Рада України ухвалила Кодекс адміністративного судочинства, в якому окреслила повноваження адміністративних судів щодо розгляду адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства. В цей час почали розглядатися перші адміністративні справи.

Президент України в 2007 році вніс на розгляд до парламенту два законопроекти, як першочергові: «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» і «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів», якими запропоновано викласти зазначені закони у новій редакції. Щоб дізнатися думки тих, кого насамперед стосуються можливі зміни, було проведено «круглі столи», на яких експерти неурядових організацій, представники Ради суддів, судді місцевих та апеляційних судів обговорили ці проекти в аспекті незалежності суддів. Організатором заходу виступило Всеукраїнське об'єднання «Фундація сприяння правосуддю», яке спільно з Центром суддівських студій та Всеукраїнською незалежною суддівською асоціацією за підтримки Дирекції з питань розвитку та співробітництва Швейцарії впроваджує проект «Підтримка судової реформи в Україні. Сприяння зміцненню незалежності суддів».

Ще однією обов’язковою умовою є навчання в Національній школі суддів України протягом двох років. Але учасники «круглого столу» дійшли до спільної думки, що це положення є неприйнятним і може лише сприяти зростанню корупції. Натомість, для навчання майбутніх суддів було запропоновано створювати відповідні кафедри в юридичних вузах [5,368]. На нашу думку доцільно було б впровадити навчання працюючих вже суддів в магістратурі вищих навчальних закладах за фахом, для підвищення кваліфікації суддівського складу та для відповідності займаним посадам відповідно до законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів», враховуючи досвід зарубіжних країн.

Разом з цим учасники заходу отримали підтримку щодо прагнення законотворців змінити порядок призначення суддів на адміністративні посади, зняття адміністративних повноважень голів судів і передача значної їх кількості на розгляд органам суддівського самоврядування, а також закріплення на законодавчому рівні порядку фінансування судової влади і оплати праці суддів. Зокрема, у законопроекті чітко визначено, що суддівська винагорода складається з посадового окладу судді та 3-х видів доплат: за вислугу років; за кваліфікацій клас та за перебування судді на адміністративній посаді в суді. Але ж відсутній пункт про виплату премій.

Встановлено також, відмінний від нинішнього, механізм нарахування посадових окладів суддів. Тоді як у чинному Законі України «Про статус суддів» розміри посадових окладів суддів встановлюються у відсотковому відношенні до посадового окладу Голови Верховного Суду України, законопроект передбачає встановлення посадових окладів суддів вищестоящих судів, виходячи з посадового окладу дільничного судді, розмір якого є чітко визначеним і становить 15 мінімальних заробітних плат, встановлених законом. Так, суддям окружних судів нараховується посадовий оклад у розмірі 1,1 посадового окладу судді дільничного суду, судді апеляційного суду — 1,2, судді вищого спеціалізованого суду будуть отримувати 1,4, а судді Верховного Суду — 1,55. Водночас у законопроекті збільшено відсоток доплати за вислугу років, хоча, при цьому вказано, що відсоток нараховується в залежності від розміру посадового окладу, а не від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи, як це передбачено чинним законодавством [6, 394]. На нашу думку справедливо було б ввести доплати за категорію посади, яку обіймає працюючий суддя, для підвищення розміру посадового окладу та ввести звітність «прозорого» доходу і витрат для Вищого суддівського складу й посадових осіб органів суду.

Однією з проблем законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів» є зміна порядку забезпечення житлових умов судді. Так, встановлено порядок кредитування для будівництва або придбання житла на термін до 20 років з погашенням кредиту за рахунок Державного бюджету України. Видатки на будівництво та придбання житла передбачаються у Державному бюджеті України окремими рядками для суддів Конституційного Суду України, суддів Верховного Суду України та суддів інших судів загальної юрисдикції. При цьому, в разі звільнення особи з посади судді обов’язок щодо сплати непогашеної частини кредиту та відсотків за кредит переходить до неї (крім випадку звільнення з посади судді Конституційного Суду України та звільнення судді за його заявою у відставку).

Зауважимо, що підтримку також знайшли положення цього документа щодо обмеження адміністративних повноважень голови суду, які можуть бути використані з метою впливу на призначення та професійну діяльність судді, в тому числі, в питаннях формування колегій суддів та розподілу судових справ.

Водночас, окремі положення обговорюваних законопроектів судді не підтримують і мають намір підготувати звернення до Голови держави і профільного комітету Верховної Ради України з тим, щоб при доопрацюванні і прийнятті цих законодавчих актів ці зауваження і пропозиції були обов’язково враховані.

Постає питання, чи зможуть нововведення забезпечити незалежність і неупередженість суддів? Це залежить від того, чи дійдуть спільної думки владні структури, чи будуть враховані пропозиції тих, кого ці зміни стосуються безпосередньо, тобто суддів. Потрібно відзначити й те, що доцільність деяких нововведень викликає сумнів ще й тому, що навряд чи держава зможе забезпечити їх належне фінансування.

Більшою мірою підходи щодо побудови системи судів, визначені у законопроекті про внесення змін до Закону «Про судоустрій», суддівська спільнота не розділяє [7, 191]. Адже, це фактично новий Закон «Про судоустрій України», в якому чітко прослідковується тенденція до чотирьохланкової судової системи із впровадженням повної спеціалізації - кримінальне, цивільне, господарське і адміністративне судочинство. На сьогодні така система вже існує щодо спеціалізованих судів, якими є адміністративні та господарські суди.

Відповідно до законопроекту практично всі судові повноваження завершуються на рівні вищих адміністративного, господарського, кримінального та адміністративного судів, які діють як касаційні суди. А для чого це зроблено — не зрозуміло. Якщо є судова система, то вона має бути чітко побудована і прозоро проглядатися. Крім того, Верховний Суд у цьому разі хоч і буде знаходитися на вершині ієрархії судів, але залишиться практично без повноважень, які необхідні для виконання власних функцій. Тому чотирьохланкова система судочинства для України є сприйнятною, особливо у певній юрисдикції.

На нашу думку, що справа повинна бути повністю вирішена в суді першої інстанції. І лише, у випадку в разі допущення помилки, справа може бути розглянута повторно судом апеляційної інстанції, який вже остаточно поставить крапку. А вже помилки першої або апеляційної інстанцій мають виправлятися касаційним судом, яким на сьогодні є Верховний Суд.

Близько 90 відсотків справ Верховний Суд переглядає, «перемолотивши» те, на що вже двічі звертали увагу суди першої та апеляційної інстанцій [8]. З цього виходить, що необхідно чітко розподілити юрисдикцію; посилити контроль за винесенням рішень судів всіх рівнів; удосконалити нормативно-правову базу щодо прийняття рішень з метою упередженого двоякого трактування її положень, конкретизуючи їх; зобов’язати суддів нищих інстанцій при винесені рішень використовувати всю нормативно-правову базу з даної справи для надання вичерпної відповіді позивачеві, для підтвердження вірності рішення в судах Вищих інстанцій (при зверненні позивача).

На нинішньому етапі реформування судової системи влада повинна виправити помилки, які були допущені при проведенні так званої малої судової реформи 2001 року. Крім того, судді мають відстоювати свою думку щодо цих нових законопроектів, як того вимагає Рада Європи.

У Верховному Суді України розглянуто, внесений Президентом України, проект Закону України «Про внесення змін до кодексу Адміністративного судочинства України», в якому розглядаються питання підсудності сторін у спорах, в яких однією із сторін є Верховна Рада України, Президент України або Кабінет Міністрів України (листопад 2008р.), цим законопроектом передбачається внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства, визначення статусу апеляційного адміністративного суду. Вищий адміністративний суд зобов’язаний переглядати судові рішення в зазначених адміністративних справах в апеляційному порядку, а Верховний Суд України — у порядку провадження за винятковими обставинами. Це питання залишається відкритим до прийняття закону, в якому й буде розділено компетенцію та юрисдикцію Вищих інстанцій судової влади України [9, 152−211]. судовий реформування влада Верховний Суд України, як найвищий судовий орган, здійснює правосуддя, забезпечує застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції відповідно зі ст. 47 чинного закону «Про судоустрій».

Враховуючи це розглянемо питання, щодо підтримки належного застосування законодавства.

Внесенні зміни до закону «Про судоустрій» України від 21 травня 2001 року фактично скасували статтю 40 і, як наслідок, постанову пленуму ВСУ, в яких надаються роз’яснення чинного законодавства, в результаті чого вони перестали бути обов’язковими. Отже, система втратила управління і керівника, суддя отримав можливість вирішувати справи за своїм внутрішнім переконанням. Отже, суддя став основним фактором судової системи — обов’язкові повноваження його не обмежувалися, а просто дали абсолютну можливість і широту застосування законодавства, внаслідок чого воно було позбавлено системного характеру.

Перед владою стоїть дуже чітка альтернатива: або постанови Пленуму Верховного Суду носитимуть, як і нині, рекомендаційний характер, або вони будуть загальнообов’язковими. Виникає питання, як постанову Пленуму ВСУ зробити загальнообов’язковою і взагалі можливо це, якщо вона відірвана від фактичних обставин багатьох справ? З цього приводу у висновку Венеціанської комісії щодо закону «Про судоустрій» вказано, що Пленум, задля забезпечення однаковості судової практики, дає рекомендації та роз’яснення чинного законодавства, яке регулює правовідносини у межах їх юрисдикції. Формулювання даного положення вказує на те, що ця постанова являє собою позасудовий захід, який виходить за межі звичайного судового провадження та має характер адміністративної постанови щодо рішень, які приймалися судами. Відповідно подібний захід не може використовуватися в демократичній державі, в якій діє принцип верховенства права [10, 2]. Необхідно по можливості відмовитися від постанов пленуму ВСУ, які зазвичай не допомагають якісному та однаковому застосуванню права судами нижчих інстанцій. Для цього потрібно надати Пленуму статус судового органу, рішення якого носили б прецедентний характер і тільки так можна створити прозору систему як права, так і правосуддя, і цим виконати свої зобов’язання перед Радою Європи.

За матеріалами, приведеними в статті, можна зробити висновок, що судова влада знаходиться на третьому етапі свого реформування. Перший та другий етап вже фактично завершено. Ті пропозиції, які були внесені на першому та другому етапах її впровадження, враховані та опрацьовуються на третьому етапі, адже саме він поглибить розробку й доопрацювання законопроектів й законів стосовно роботи суддівського корпусу всіх рівнів. Внесені нами пропозиції дають змогу побачити більш кваліфікованих спеціалістів (магістрів), відповідно і компетентний розгляд справ; а додаткова оплата за кваліфікацію суддів підштовхне працівників суду до підвищення кваліфікації і добросовіснішого відношення до роботи, компетентного розгляду справ та винесення рішень, які будуть відповідно обґрунтовані до чинного законодавства, а звітність за «прозорий» прибуток та витрати буде прямим проявом боротьби з корупцією серед органів суду.

Література

• 1. Попелюшко В. О. «Мала» судова реформа в Україні та захист прав громадян/ В. О. Попелюшко;Монографія. — Острог, 2003.
• 2. Трипольский В. О. Демократія і влада. — К.: Парламентське вид-во, 1999.
• 3. Офіційний вісник України. — 2001. — № 25. — Спецвипуск. — ст.141.
• 4. Шаповал В. М. Конституція і виконавча влада/ В. М Шаповал. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — 147 с.
• 5. Гальчинський А. С. Помаранчева революція і нова влада/ А. С. Гальчинський. — К.: Либідь, 2005.
• 6. Бринцев В. Д. Організаційне забезпечення діяльності судів на регіональному рівні: номат. База, пробл. Та шляхи їх вирішення/ В. Д. Бринцев. — К.: Юстиніан, 2003.
• 7. Україна Закони. Закони України, спрямовані на реалізацію судово-правової реформи. — Офіц. Вид. — К.: Вид. дім «Ін Юре», 2001.
• 8. Копиленко О. Л. Становлення і розвиток Верховного суду України/ О. Л. Копиленко. //Право України. — 2006. — № 5. — С.12−14.
• 9. МарочкінІ.Є. Організація судової влади в Україні/ І.Є. Марочкін. — Харків: «Одіссей», 2007.
• 10. Бугера О. Судова реформа на новий лад: [Комітет Верховної Ради України з питань правової політики провів семінар з обговорення проекту Концепції розвитку системи правосуддя на 2004 — 2014 рр.] // Юрид. газета. — 2004. — 11 берез.