Співвідношення системи земельного права і системи земельного законодавства України

СПІВВІДНОШЕННЯ СИСТЕМИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА І СИСТЕМИ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ

В. Сидор Питання про зміст понять системи земельного права і системи земельного законодавства, а також про їх співвідношення відноситься до розряду постійно актуальних. Процес збагачення системи земельного законодавства України системою земельного права і навпаки досі триває. Система земельного права наповнює змістом систему земельного законодавства. Вона визначає цілі, завдання розвитку системи земельного законодавства. За допомогою системи земельного права система земельного законодавства вбирає в себе загальнолюдські цінності, підвищуючи при цьому свою цінність як регулятора земельних відносин. З іншого боку, система земельного законодавства України також відображає в системі земельного права сучасні тенденції зміни земельних відносин, особливості земельної політики тощо. Цей процес безперервний і, якщо не підтримувати його на належному рівні, то відбудеться зниження якості правового життя в суспільстві. Динаміка такого процесу може значно відрізнятися в різні періоди розвитку держави і суспільства. У зв’язку з цим значно актуалізують питання про характер співвідношення системи земельного права і системи земельного законодавства України.

Ідеї створення чітко побудованої системи земельного законодавства України як умови досягнення стабільності і порядку в земельних відносинах присвячено роботи таких вчених-правознавців в галузі земельного аграрного та екологічного права, як В. І.Андрейцев, П. Ф. Кулинич, В. Л. Мунтян, В.В. Носік, О.О. Погрібний, В.І. Семчик, Н.І. Титова, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга, В. З. Янчук та ін. Проте не дивлячись на пильну увагу сучасної наукової думки до зазначених проблем, питання про поняття і співвідношення системи земельного права і системи земельного законодавства в Україні розроблене недостатньо.

Завданням даної публікації є дослідження характеру співвідношення системи земельного права і системи земельного законодавства шляхом проведення їх порівняльного аналізу з метою визначення напрямків подальшого удосконалення земельного законодавства України.

Переходячи до викладення основного матеріалу, хочемо зазначити, що не дивлячись на те, що в сучасній юридичній науці активно виявляється інтерес до проблем системи земельного права і системи законодавства, процесів його систематизації, рівень розробленості даної теми залишається практично на рівні ідей кінця XX століття. В даний час з’явилася безліч нових можливостей у вивченні системи земельного права і системи земельного законодавства, які повною мірою так і не реалізовані. Наприклад, досі в наукових розробках не було названо нових форм систематизації земельного законодавства, мало внесено пропозицій щодо правового регулюванню цієї діяльності, недостатньо уваги приділено здійсненню систематизації, в теоретичному аспекті немає нових ідей про тенденції розвитку структурних елементів земельного законодавства України.

В національній системі законодавства галузі складають його горизонтальну структуру, а вертикальна будується відповідно до юридичної сили нормативноправових актів і умов, що багато в чому залежать від місця суб'єкта законодавства в системі нормотворчих органів [1, С. 173−174]. Категорія «система законодавства» використовується для позначення певних сукупностей, не завжди однакових за формою і за рівнем юридичної сили нормативно-правових актів, які приймаються різними органами держави, посадовими особами, самоврядними організаціями.

Поняття «система законодавства» і «структура законодавства» не є тотожніми. Система законодавства — диференційована система правових актів, заснована на принципах субординації і координації її структурних компонентів [2, С. 264]. Структура законодавства — теоретична конструкція, що відображає внутрішню побудову законодавства; сукупність взаємодіючих та змістовно узгоджених елементів, яка визначається системою права, потребами впорядкування суспільних відносин і рівнем розвитку юридичної техніки [3, С. 92]. Під системою законодавства можна розуміти форму існування права, спосіб надання юридичного значення нормам права, засіб їх організації та поєднання в конкретні статті, нормативні приписи, нормативно-правові акти, інститути і галузі законодавства. Ознаками системи законодавства є: вертикальна (ієрархічна) будова; цілісність, системність і єдина спрямованість; інтегративний характер — від того, наскільки оптимально система законодавства інтегрує в собі нормативно-правовий матеріал, залежить ефективність правового регулювання. Отже, законодавству притаманна свою структура — спосіб зв’язку між її елементами. Розрізняють функціональну, горизонтальну, ієрархічну (вертикальну) структуру законодавства. Залежно від функціонального призначення нормативно-правових актів можна виокремити: головні нормативно-правові акти, які виконують основну функцію інтегратора (носія) певної сукупності нормативно-правових приписів; допоміжні нормативноправові акти, тобто такі, які вносять часткові зміни в чинні головні нормативно-правові акти; нормативноправові акти, які виконують функцію припинення юридичної сили окремих нормативних положень або їх первісних структурних частин. Елементами горизонтальної структури законодавства є: нормативно-правовий припис, тобто письмове викладення правила поведінки, принципу, дефініції, за своєю формою — це граматично, логічно і юридично завершена частина нормативноправового акта, виражена в його структурних текстових підрозділах; нормативно-правовий акт — письмовий актдокумент державного органу, який містить сукупність нормативно-правових приписів, спрямованих на регулювання окремої сукупності суспільних відносин; інститут законодавства, який являє собою сукупність взаємопов'язаних та взаємодоповнюючих нормативно-правових приписів, спрямованих на регулювання відповідної уособленої сукупності суспільних відносин [4, С. 270−271].

Важливим теоретичним і практичним завданням для науки земельного права є встановлення правильного співвідношення між системою земельного права і системою земельного законодавства. Вирішення його на належному рівні має на меті забезпечити доступність земельного законодавства, скорочення непотрібної кількості актів, їх узгодженість між собою тощо. Законодавство може істотно впливати на розвиток формування права. В одних випадках цей вплив зводиться до оформлення права. Відбувається це тоді, коли суспільні відносини набули очевидної юридичної значущості (визначається це передусім їх повторюваністю). Важливим напрямком впливу законодавства на розвиток права є формування правових режимів галузі права, адже без участі держави право не змогло б набути тих якостей, що перетворили б його на одну із загальнолюдських цінностей.

Показниками відмінностей системи права і системи законодавства є їх характерні ознаки: право завжди є вираженням справедливості, закони можуть виражати як справедливість, так і несправедливість; система права має об'єктивний характер, а система законодавства залежиь від суб'єктивного актора — діяльності законодавця; первинним елементом системи права є норма права, а системи законодавства — нормативноправовий припис [4, С. 269].

Фактори формування та розвитку системи законодавства — це сила, що визначає її зв’язок з іншими соціальними явищами, її зміст, форму і, як результат, — ефективність правового регулювання. Вплив кожного з цих факторів на формування і розвиток законодавства не рівнозначний. Одні з них мають домінуюче значення на час появи (зародження) закону, інші більше пов’язані з процесом його реалізації (фактори зворотнього зв’язку). Суттєво і те, що вплив кожного фактора залежить і від природи самого законодавчого акта. Для того, щоб з’ясувати міру впливу різних факторів на формування і розвиток законодавства, доцільно провести їх класифікацію. До факторів, які визначають процес формування та розвитку системи законодавства на значному проміжку історичного розвитку суспільства і держави належать: співвідношення політичних сил на час виникнення форми держави (зокрема, делегування законодавчих повноважень Кабінету Міністрів України); стан розвитку економічних, політичних, соціальних та інших відносин, що постійно штовхає законодавця до змін, доповнень або скасування чинних нормативно-правових актів; становище держави на міжнародній арені (політика замкнутості веде до самобутності, відриву законодавства від інших національних систем права; політика ж відкритості, орієнтованість держави на інтеграцію у світові економічні, політичні та інші процеси є передумовою необхідності дотримуватись міжнародно-правових стандартів правового регулювання).

Залежно від характеру впливу на процес формування та розвиток системи законодавства фактори можна поділити на три групи. Перша група — це фактори, які визначають предмет правового регулювання. Їх особливістю є те, що вони здебільшого перебувають поза межами системи законодавства. Саме вони містять первинні імпульси, які йдуть від суспільства і держави. Наприклад, проведення аграрної і земельної реформ в Україні обумовили прийняття законів, спрямованих на регулювання нового правового режиму земельної власності, статусу землевласників і землекористувачів. Друга група факторів виражає позиції учасників законодавчої діяльності. Вони відбивають її суб'єктивну сторону, оскільки є діяльністю суб'єктів законодавчої ініціативи, лобізму, дією політичних партій тощо. Третю групу становлять фактори суто юридичного характеру. В них знаходять свій вияв притаманні системі законодавства принципи побудови і функціонування, внутрішньо системні зв’язки і залежності. Визначальним тут є взаємозв'язок системи права і системи законодавства. Чим повніше сприйматиметься зміст права законодавством, тим ефективніше буде правове регулювання. Важливу роль відіграють тут фактори, які визначають характер процесуальних дій. Одні з них проявляють себе на стадії зародження, підготовки і прийняття законів (вибір засобів правового регулювання, правового регулювання), інші - на стадії реалізації закону (розуміння законів, їх підтримка або відчуження, виконання або невиконання). Ці фактори виконують функції зворотнього впливу на діяльність законодавця, спонукають його до удосконалення, зміни, систематизації чинного законодавства [4, С. 273−274].

Система земельного права і система земельного законодавства взаємозв'язані. Говорячи про співвідношення системи права і системи законодавства, мають на увазі певні аспекти диференціації і взаємозв'язку юридичних правових норм. Система права — це внутрішня будова права, системна організація права, а система законодавства — це форма вираження цього змісту [5, С. 168].

Збільшення кількості земельних нормативноправових актів ставить завдання формування системних комплексів земельного законодавства України. Для визначення тенденцій становлення і перспектив розвитку повноцінного земельного законодавства важливо виявити співвідношення системи земельного права і системи земельного законодавства, оскільки концепції структури галузі земельного права є орієнтиром в правотворчій діяльності. Під системою права розуміється об'єктивний істотний взаємозв'язок правових норм, їхня цілісна будова, що виражається в єдності, узгодженості і диференціації на правові галузі та інститути. Під системою законодавства розуміється система форм вираження правових норм (їх джерел).

Під системою земельного права В. І. Семчик розуміє науково обгрунтоване послідовне розміщення однорідних інститутів і норм, що об'єднані в інститути, залежно від змісту, функцій, цільового призначення і способів їх реалізації, які обумовлені характером і особливостями суспільних земельних відносин, що ними регулюються [6, С. 54]. У правовому регулюванні земельних відносин простежується певна тенденція щодо запровадження організаційно-правових важелів, спрямованих на ефективне використання земельних ресурсів шляхом встановлення загальнообов’язкових вимог, а в окремих вимадках — і правових приписів-заборон, здатних гарантувати ефективне довгострокове використання властивостей земель. В. І. Андрейцев стверджує, що в системі земельного законодавства України зосереджена значна частина прийнятих у різному часовому вимірі та за різних соціально-економічних умов правових приписів, спрямованих на урегулювання відносин щодо ефективного використання земель, земельних ділянок, а також корисних властивостей земельних ресурсів. Така сукупність правових норм сьогодні недостатньо кодифікована за предметом правового регулювання, але її наявність у системі земельного законодавства свідчить про реальність існування правових засад формування об'єктивного права — міжгалузевого комплексного правового інституту ефективного використання земель, земельних ділянок та земельних ресурсів Ретельний аналіз норм земельного законодавства дає В.І. Андрейцеву підстави стверджувати не лише про те, що метою земельного законодавства є досягнення раціонального використання та охорони земель, але й про реальне існування комплексних земельних правовідносин щодо ефективного використання категорій земель, земельних ділянок та земельних ресурсів, у межах яких і можливе досягнення зазначеної мети [7, С. 56].

Співвідношення системи права і системи законодавства в літературі розглядається по-різному. З одного боку, вони ототожнюються, і це пояснюється вченими недосконалістю законодавства, неможливістю виділення структурних елементів його системи, посиланням на те, що система права і система законодавства виражають один і той же феномен — право, але з різних сторін — внутрішньої і зовнішньої. Звідси їх загальне соціальне призначення. З іншого боку, поняття «системи права» і «системи законодавства» існують окремо, чим підкреслюються як загальні їх ознаки, так і відмінності, і виділяються самостійні підстави побудови системи права і системи законодавства, звертається увага на особливості елементів системи права і системи законодавства [8, С. 3].

Дискусійним залишається питання про виникнення системи права і системи законодавства. Система правових норм, що не увійшла до сфери суспільної свідомості, не може вважатися об'єктивно існуючим явищем правової дійсності. Проте по мірі впровадження в науку і практику реалізується процес її об'єктивізації. Таким чином, виникнення системи права здійнюється як процес правотворення, обумовлений об'єктивними і суб'єктивними чинниками суспільного розвитку. Більш того, не всі угрупування правових норм, що визнаються як галузі права, можуть вважатися такими, що завершили процес своєї об'єктивізації саме в цій якості. Ієрархічна структура в системі радянського законодавства вважалася головною, оскільки в її формуванні брав участь визначальний чинник її елементів — юридична сила нормативно-правових актів. Галузева структура законодавства сприяла виявленню типології нормативно-правових актів, створюючих структурні частини системи законодавства, обумовлених залежностями, що існують між системою законодавства і системою права [9, С. 58].

Проведене дослідження дозволяє зробити висновок, що система земельного права і система земельного законодавства розвиваються в сучасному суспільстві дуже швидко. Внаслідок цього неможливо уникнути їх ускладнення, що вимагає використання системного підходу до формування, вдосконаленні і вивчення системи земельного права і системи земельного законодавства. Критерії структурної диференціації системи земельного законодавства на сьогодні чітко не визначені. На відміну від системи земельного права система земельного законодавства має не доктринальний, а практичний характер. Основним суб'єктом її диференціації є законодавець. Система земельного законодавства являє собою органічну єдність нормативноправових актів, що регулюють земельні відносини, і обумовлена єдністю державної волі і поєднанням приватноправових і публічно-правових засад. Система земельного законодавства більш глибоко розкривається в порівняльному аналізі з системою земельного права. По-перше, якщо система земельного права — це сукупність земельно-правових норм, то система земельного законодавства — це сукупність джерел земельного права, які є формою вираження земельно-правових норм; по-друге, якщо система земельного права відображає внутрішню будову права, то система земельного законодавства — це зовнішня форма системи земельного права; по-третє, якщо система земельного права носить об'єктивний характер, оскільки відображає стан земельних відносин, то система земельного законодавства будується за іншим принципом — у її формуванні значне місце займає суб'єктивний чинник, обумовлений потребою юридичної практики; по-четверте, якщо система земельного права є сукупністю норм права, розділених за ознакою однорідності регулювання земельних відносин на земельно-правові інститути, то система земельного законодавства — це сукупність нормативноправових актів, яка будується як з урахуванням галузевого принципу, так і без його врахування; по-п'яте, первинним елементом системи земельного права служить норма права, що складається з гіпотези, диспозиції і санкції; первинним елементом системи земельного законодавства є стаття нормативно-правового акту, яка не завжди містить всі три структурні елементи правової норми.

1. Загальна теорія держави і права: Навч. посіб. / [А. М. Колодій, В. В. Копейчиков, С. Л. Лисенков та ін.; За ред. В. В. Копейчикова.] - Стер. вид. — К.: Юрінком Інтер, 2001. — 320 с. 2. Кельман М. С. Загальна теорія держави і права: Підручник / [М. С. Кельман, О. Г. Мурашин].

• — К.: Кондор, 2006. — 477 с. 3. Пендюра М. М. Теорія держави і права: [Посібник для підготовки до іститів] / М. М. Пендюра. — К.: Текст, 2008.
• — 192 с. 4. Загальна теорія держави і права: підручник для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / [М. В. Цвік, В. Д. Ткаченка, Л. Л. Богачова та ін.; За ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина]. — Харків: Право,
• 2002. — 432 с. 5. Общая теория права и государства: [Учеб. для студентов вузов, обучающихся по спец. «Юриспруденция» ] / [Афанасьев В.С., Герасимов А. П., Гойман В. И. и др.]; Под ред. В. В. Лазарева. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2001. — 517 с. 6. Семчик В.І. Земельне право України: підручник для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / [В. І. Семчик, П. Ф. Кулинич, М. В. Шульга]. — К.: Вид. Дім «Ін Юре», 2008. — 600 с. 7. Андрейцев В. І. Земельне право і законодавство суверенної України: Актуальні проблеми практичної теорії / В. І. Андрейцев.
• — К.: Знання, 2005. — 445 с. 8. Бобылев А. И. Теоретические аспекты понятий системы права и системы законодательства / А. И. Бобылев // Теоретические основы формирования аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ. — Оренбург. — 1997.
• 9. Поленина С. В. Научные основы типологии нормативных правовых актов в СССР / С. В. Поленина, Н. В. Сильченко. — М., 1987. — С. 56−60.