Конституційні засади взаємодії Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади

КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ ТА ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

О. Совгиря Загальновизнаним є положення про найбільшу динамічність органів виконавчої влади у державному механізмі. Це цілком пояснюється їх цільовим призначенням, великим обсягом оперативно-розпорядчих функцій та маневреністю. Рухомість і порівняно швидкі зміни в системі, структурі, компетенції і методах діяльності відповідно до змін політичних, економічних, соціальних та міжнародних ситуацій відрізняють виконавчі органи. Тому правове регулювання їх статусів і компетенції має першочергове значення для управління на всіх рівнях — державному, територіальному, локальному та корпоративному. Доводиться шукати баланс між положеннями про органи і поточні акти, завданнями та дорученнями. Нарешті, слід враховувати неформальні моменти, що «зміщують» вбік нормативну компетенцію [5, с.181].

З огляду на це слушне твердження, питання про законодавче врегулювання взаємодії Уряду із іншими елементами системи органів виконавчої влади, його проблеми та перспективи видається особливо актуальним.

Центральні органи виконавчої влади у літературі пропонується визначати як систему міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (державних комітетів, служб тощо), уповноважених відповідно до Конституції та законів України здійснювати комплексну реалізацію чинного законодавства та державної політики в певних секторах державотворення [4, с.341].

Конституційно закріпленими напрямками взаємодії Уряду та центральних органів виконавчої влади є наступні положення Основного Закону:

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина 1 статті 113);

відповідно до пункту 9 статті 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Напрямки такого спрямування та координації визначаються у Законі України «Про Кабінет Міністрів України» (Розділ V) та підзаконних нормативно-правових актах — у першу, чергу — у Регламенті Кабінету Міністрів України, а також у нормативних актах, що визначають статус відповідних органів виконавчої влади. При цьому привертає до себе увагу те, що при закріпленні функцій Кабінету Міністрів України з керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (пункт 9 статті 116 Конституції) не вказана така важлива функція, як контроль з боку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійний нагляд за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного результату і, який може супроводжуватися у разі необхідності, вимогами звітування цих органів перед Урядом. Однак це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня серед повноважень. І не лише тому, що контроль — це функція, об'єктивно властива будь-якій діяльності у сфері управління. А, насамперед, тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційному визначенні відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівня, а, відтак, це стосується і найвищого серед них органу — Уряду [1, c.263]. Так, відповідно до статті 118 Конституції України, голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня;

відповідно до частини 1 статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання;

відповідно до пункту 1 статті 119 місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують виконання, зокрема, актів Кабінету Міністрів України.

Більш широкими конституційними повноваженнями у взаємодії із органами виконавчої влади Уряд наділявся за Конституцією України, зі змінами 2004 р. Так, відповідно до пункту 9¹ статті 116 Основного Закону передбачалося, що Уряд утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, а згідно із пунктом 9² статті 116 Конституції України встановлювалося, що Кабінет Міністрів призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Зупинимося на характеристиці взаємодії Уряду із центральними органами виконавчої влади. Для цього, у першу чергу, слід визначитися із системою цих органів. Так, Конституція України містить формулювання: «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (пункт 15 частини 1 статті 106, частина 5 статті 114, частина 3 статті 117), «міністерства, інші органи виконавчої влади» (пункт 9 статті 116), «центральні органи виконавчої влади» (стаття 120).

Отже, Основний Закон не дає чіткої відповіді на питання щодо видового складу центральних органів виконавчої влади. При цьому в контексті Конституції центральні органи виконавчої влади тлумачаться як безпосередньо підвідомчі уряду органи, тобто є органами нижчого щодо уряду щабля, які забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя урядової політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку [2, с.98−99].

Не дає відповіді на запитання про елементи системи центральних органів виконавчої влади і Закон України «Про Кабінет Міністрів України», що також використовує «зв'язки»: «міністерства, інші центральні органи виконавчої влади» (частина 2 статті 1, пункт 1 частини 1 статті 20, стаття 21, пункт 2 частини 2, частини 3, 9 статті 23, частина 5 статті 28, пункт 2 частини 1 статті 42, пункт 5 частини 1 статті 43, пункти 3, 5, 6, 7 частини 1 статті 44, частини 2, 3 статті 51), «міністерства, інші органи виконавчої влади» (пункт 9 статті 2).

У частині 4 статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» йдеться про центральні органи виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України.

На сьогодні актом, що визначає систему центральних органів виконавчої влади, є Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р.

Систему центральних органів виконавчої влади, згідно із зазначеним Законом, складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики.

Охарактеризуємо конституційно-правовий аспект взаємодії Уряду та зазначених суб'єктів, що утворюють систему центральних органів виконавчої влади.

Згідно із Законом України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (частина 2 статті 1), а спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади є одним із основних завдань Уряду (пункт 9 частини 2 статті 2 Закону).

Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади визначені статтею 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», відповідно до якої Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

кабінет міністр виконавча влада Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України. Питання діяльності міністерств у Кабінеті Міністрів України представляють відповідні міністри.

Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи.

Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для утримання органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.

Особливості відносин Кабінету Міністрів України з окремими центральними органами виконавчої влади можуть визначатися законами України.

Аналіз норм Закону України «Про Кабінет Міністрів України» у частині взаємодії Уряду із центральними органами виконавчої влади дає можливість зробити висновок про те, що ці повноваження слід поділити на дві групи: повноваження, що реалізуються Урядом в цілому та повноваження, що реалізуються окремими членами Уряду як його представниками.

Відповідно до пункту 56 Типового регламенту центрального органу виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2007 р. № 1143, зі змінами, під час здійснення своїх повноважень центральний орган виконавчої влади взаємодіє, зокрема, з Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом. Згідно із пунктом 59 центральний орган виконавчої влади взаємодіє із Секретаріатом Кабінету Міністрів України з питань, що виникають у відносинах з Кабінетом Міністрів України, проводить консультації стосовно процедури підготовки проектів актів законодавства та інших документів, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, організації контролю за виконанням рішень Кабінету Міністрів України, а також з інших питань.

Отже, на сьогодні дослідження взаємодії Уряду та інших центральних органів виконавчої влади має відбуватися насамперед в аспекті вивчення того, наскільки оптимальним є законодавче забезпечення такої взаємодії у світлі того, що система зазначених органів, закріплена Законом України «Про центральні органи виконавчої влади», є новою для України.

Характер взаємодії Кабінету Міністрів України з іншими органами виконавчої влади України, дозволяє стверджувати, що Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими суб'єктами права України фактично виступає уособленням всієї системи органів виконавчої влади України [6, c.164].

Почати характеристику таких органів з позицій особливостей їх статусу та взаємодії із Урядом слід із міністерств, що у структурі центральних органів виконавчої влади є особливими органами, які суттєво відрізняються від інших центральних органів виконавчої влади. Найпринциповіша відмінність міністерств полягає в тому, що лише їх керівники — міністри — є членами Кабінету Міністрів. Відтак міністерства виступають своєрідним функціональним «продовженням уряду» і повинні займатися, головним чином, розробленням і організацією впровадження політики, що є пріоритетним завданням будь-якого уряду. Отже, міністерства не повинні входити до однієї структурної ланки «центральних органів виконавчої влади» [2, с.98−99] нарівні з іншими їх видами.

Вважаємо, що система центральних органів виконавчої влади має визначатися у Законі України «Про Кабінет Міністрів України», де також мають закріплюватися повноваження Уряду у частині його взаємодії із зазначеними суб'єктами. Крім того, така система та статус відповідних органів має визначатися у Законі «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади». Статус окремих органів може визначатися також у тих законах, що регулюють статус окремих із них, що мають співвідноситися між собою як загальний та спеціальний нормативно-правові акти.

Визначення системи центральних органів виконавчої влади на рівні Основного Закону вважаємо недоцільним, оскільки ця система знаходиться у процесі становлення і найближчим часом не відрізнятиметься стабільністю як суб'єктного складу.

Отже, інші, ніж міністерства, центральні органи виконавчої влади характеризуються наявністю конституційного статусу, однак для них непритаманне існування конституційно-правового статусу, оскільки ці органи, виконуючи функцію державного управління, самостійно не беруть участі у виробленні та реалізації державної політики, а в окремих випадках можуть виконувати лише допоміжну роль у зазначеній сфері відносин.

Характеризуючи відносини між Урядом та центральними органами виконавчої влади слід звернути увагу і на такий момент як зворотній вплив зазначених органів на Уряд. Відносини, у межах яких відбувається така взаємодія, у теорії адміністративного права пропонується називати реординаційними. Вони характеризуються тим, що здійснення зворотного впливу (його у певному значенні можна вважати управлінським) є правом або обов’язком керованого об'єкта щодо керуючого суб'єкта, який, у свою чергу, зобов’язаний відреагувати на такий вплив. У зв’язку із цим, висловлюється пропозиція введення до змісту деяких нормативних актів, що регулюють порядок організації та діяльності органів виконавчої влади, терміну «реординація» [3, с.104−105]. З нашої точки зору, таке введення є недоцільним, оскільки зміст нормативного акту повинен бути простим і зрозумілим, у першу чергу, для осіб, які не мають юридичної освіти. Використання ж терміну «реординація», який не є поширеним у вжитку, створюватиме складнощі із розумінням та застосуванням відповідних нормативно-правових актів.

Проявом зазначених відносин можна вважати порядок участі центральних органів виконавчої влади у процесі підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України. Так, наприклад, відповідно до статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» центральні органи виконавчої влади мають право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади готують проекти актів Кабінету Міністрів України. Процедура реалізації зазначених норм визначена у Розділі 5 Регламенту Кабінету Міністрів України. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України).

Однак, зважаючи на те, що такий вплив не має полі - тико-правового характеру та не впливає на конституційно-правовий статус Уряду він не буде предметом нашого детального дослідження.

Як уже зазначалося, 17.03.2011 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон). Оцінюючи у цілому позитивно прийняття такого Закону, необхідність існування якого передбачена пунктом 12 частини 1 статті 92, частиною 2 статті 120 Основного Закону, слід відмітити, що Закон містить значну кількість неоднозначних положень, до яких слід віднести наступні.

1) Так, відповідно до статті 3 Закону, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

У зазначеній нормі викликає зауваження формулювання «доручення Президента України», згадку про які знаходимо і в інших нормах Закону (пункти 3, 29 частини 2 статті 8, пункт 3 частини 4 статті 10, частина 1 статті 15, пункт 2 частини 4 статті 19, частина 1 статті 23). Так, за Конституцією України, Президент України здійснює лише ті повноваження, які визначені Основним Законом. Згідно із частиною 3 статті 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України. За частиною 5 статті 115 Конституції, Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів. Таким чином, Основний Закон містить згадку лише про один випадок надання доручення главою держави. Більше того, за логікою, таке доручення має міститися в Указі Президента про відставку відповідного Уряду і не може носити усний характер. Таким чином, доручення, за змістом Основного Закону, не є самостійною формою реалізації повноважень глави держави на рівні із його актами (указами та розпорядженнями). З огляду на це, вважаю, що вжита у Законі «зв'язка» «акти та дорученнями Президента України» є некоректною.

• 2) У пункті 4 частини 1 статті 7 Закону вживається поняття «проекти законодавчих актів», під якими, очевидно, за змістом зазначеної норми, маються на увазі проекти законів. Однак, по-перше, ототожнення понять «закони» та «законодавчі акти» є некоректним, з огляду на те, що друге поняття є більш широким, а, по-друге, за Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 р., зі змінами, право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради:
• 1) проектів законів, постанов;
• 2) проектів інших актів Верховної Ради;
• 3) пропозицій до законопроектів;
• 4) поправок до законопроектів. Отже, таке поняття як проект законодавчого акту невідоме чинному Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» .
• 5) Відповідно до частини 1 статті 10 Закону, заступник міністра — керівник апарату є державним службовцем. Таким чином, зазначена посада не є політичною. З огляду на зазначену обставину видаються нелогічним, чому порядок призначення на посаду та звільнення першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення), що належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу (частина 5 статті 9 Закону), є аналогічним до порядку призначення та звільнення заступника міністра — керівника апарату, що є державним службовцем: всі вони призначаються на посади за поданням Прем'єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України. Очевидно, що аполітична посада заступника міністра-керівника апарату має бути аполітичною і у частині призначення на посаду та звільнення з неї.
• 6) Викликає зауваження вживання терміну «керівник» як назви посади особи, що очолює інший, ніж міністерство, центральний орган виконавчої влади. Вважаю, що у даному випадку більш доречним було б вживання терміну «голова центрального органу виконавчої влади», як це має місце у Типовому положенні про центральний орган виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України, затвердженому Указом Президента України від 24.12.2010 р. № 1199/2010, відповідно до пункту 9 якого центральний орган виконавчої влади очолює голова, якого призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій міністра, та звільняє з посади Президент України. Таким чином, керівник — це не назва посади, а її функціональна характеристика.

Отже, на сучасному етапі відбувається становлення законодавчого регулювання статусу центральних органів виконавчої влади. У зв’язку із цим, теоретичні та практичні аспекти діяльності таких органів потребують особливої, посиленої уваги дослідників з метою вироблення оптимальної моделі функціонування центральних органів виконавчої влади в Україні.

Література

• 1. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. — К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002.
• 2. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003.
• 3. Дерець В. А. Органи виконавчої влади України та управлінські відносини: [монографія] / Вікторія Анатоліївна Дерець. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка» «, 2007.
• 4. Скрипнюк О. В. Курс сучасного конституційного права України: академічне видання / О. В. Скрипнюк. — Х.: Право, 2009.
• 5. Тихомиров Ю. А. Современное публичное право: монографический учебник / Ю. А. Тихомиров. — М.: Эксмо, 2008.
• 6. Чикурлій С.О. Конституційно — правовий статус органів виконавчої влади України: дис. кандидата юрид. наук: 12.00.02/Чикурлій Сергій Олександрович. — К., 2008.