Діяльність міжнародних організацій в сфері масової інформації

ВСТУП

Значна роль у вирішенні глобальних проблем сьогодення належить міжнародним організаціям. Для налагодження ефективного міждержавного співробітництва недостатньо співпраці тільки одних урядів. Для досягнення ефективного світового співробітництва через плідну співпрацю держав недостатньо зусиль одних урядів. Велику роль у вирішенні глобальних проблем відіграють саме міжнародні інституції. До таких проблем можна віднести й регулювання діяльності засобів масової інформації (ЗМІ), як четвертої гілки влади в сучасному світі.

Практичні та наукові доробки в сфері дослідження міжнародно-правового регулювання діяльності ЗМІ належать як зарубіжним дослідникам, серед яких Т. Крук, І. І. Лукашук, Є. В. Ермічьова, А. Г. Ріхтер, Ю. М. Батурина, И. Л. Бачило, Ю. М. Колосов, К. Н. Лобанова, М. Л. Ентіна та ін. й, так і вітчизняним теоретикам та практикам — Г. Г. Почепцову, С. А. Чукут, О. Б. Маєвському та ін. Великий внесок у розробку міжнародно-правового регулювання діяльності ЗМІ зробили міжнародні неурядові організації.

Метою нашої роботи є огляд особливостей участі міжнародних інституцій у регулюванні діяльності засобів масової інформації.

ОСНОВНА ЧАСТИНА

Вагома частка відповідальності в налагодженні ефективного міжнародного співробітництва належить засобам масової інформації.

Провідну роль в міжнародному регулюванні різних аспектів діяльності ЗМІ слід відвести ООН. З самого початку своєї діяльності ця організація приділяла значну увагу інформаційним відносинам. На сесії Генеральної Асамблеї ООН в 1946 р. було ухвалено резолюцію 59 (I) про скликання міжнародної конференції з питання про свободу інформації. На другій сесії Асамблеї були прийняті резолюції 110 (II) від 3 листопада 1947 р. «Заходи, що повинні вживатися проти пропаганди та розпалювачів нової війни» та 127 (II) від 15 листопада 1947 р. «Невірна та спотворена інформація». Засудивши всі види пропаганди війни і агресії, Асамблея зазначила, що розвиток дружніх відносин між державами не є сумісним з поширенням неправдивих або перекручених повідомлень.

У 1948 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла одне з основних та найбільш авторитетних джерел між народного права в галузі прав людини — Загальну декларацію прав людини, що підсумувало загальний процес визнання свободи на вільне вираження поглядів закріпленням в міжнародних нормах права, що є основою діяльності всіх ЗМІ.

У 1950 р. Генеральна Асамблея прийняла резолюцію 424 (V) «Свобода інформації: перешкоди радіо-сигналам», в якій було засуджено практику створення перешкод для передачі радіоінформації і зазначено, що держави повинні утримуватися від передач, які містять наклеп або нападки на інші народи. У 1968 р Генеральна Асамблея прийняла резолюцію 2448 (ХХIII) «Свобода інформації», де зазначила, що свобода інформації повинна особливо заохочуватися в тих випадках, коли вона використовується для викриття расизму, нацизму і колоніалізму.

На 34-й сесії Генеральної Асамблеї були визначені основні завдання Комітету ООН з інформації, серед яких: сприяння встановленню нового міжнародного інформаційного порядку, більш справедливого і ефективного, заснованого на вільному, більш широкому та збалансованому обміні інформацією; розробка Генеральною Асамблеєю рекомендацій з метою проведення аналізу політики ООН в галузі інформації, вра ховуючи необхідність встановлення «світового порядку в області інформації і комунікації».

ООН піклується про вдосконалення процесів масової інформації. Резолюція Генеральної Асамблеї від 6 грудня 1999 р. «Інформація на службі людства» закликає усі країни, організації системи ООН та інші заінтересовані сторони підтвердити прихильність принципам Статуту ООН і принципам свободи інформації, а також принципам незалежності й різноманітності ЗМІ. Особлива увага в цій резолюції приділена наданню допомоги країнам, що розвиваються, в становленні засобів масової інформації; підтримується ідея нового міжнародного інформаційного порядку; підкреслюється значення забезпечення журналістам можливості вільно і ефективно виконувати свої професійні обов’язки, рішуче засуджуються будь-які нападки на них.

У діяльності ООН позитивним моментом є наявність інформаційних центрів ООН з питань поширення інформації, зокрема, в країнах, що розвиваються, і країнах з перехідною економікою. ООН поміщає також відомості про свою діяльність у базу даних Глобальної мережі правової інформації (GLOBAL LEGAL INFORMATION NETWORK — GLIN), яка підтримується бібліотекою Конгресу США. За інформаційну діяльність ООН відповідає Департамент громадської інформації Секретаріату. Все це свідчить про те, що за бажання журналісти без особливих зусиль можуть отримати інформацію, яка їх цікавить, про діяльність ООН. Правда, для того, щоб розібратися в цій інформації, потрібні окрім бажання і відповідні знання, у тому числі й у галузі міжнародного права.

Важливу роль у регулюванні діяльності ЗМІ відіграє ЮНЕСКО. До 1978 р. в ЮНЕСКО був розроблений проект Декларації про засоби масової інформації - першого великого документа, що відображає нові тенденції в розвитку міжнародного інформаційного обміну.

Необхідно також відзначити 21-у сесію Генеральної конференції, на якій були розроблені основні принципи нового інформаційного міжнародного порядку (НМІП). Дебати про «новий світовий порядок» насправді перетворилися на чергову арену протистояння двох блоків. США намагалися проштовхнути через комісію свою доктрину «вільного потоку», а СРСР — у черговий раз кодифікувати принцип невтручання у внутрішню інформаційну політику (і тим самим зупинити «пропаганду західного способу життя» міжнародними американськими радіостанціями). Не зважаючи на провальні наслідки дебатів між супротивниками, на міжнародному рівні були прийняті демократичні принципи вільного обміну інформацією (викладені в резолюції 21С/4/19 від 27 жовтня 1980 р.). Новий світовий порядок у галузі інформації та комунікації, вказувалося в резолюції, має базуватися на основоположних принципах міжнародного права, закріплених в Статуті Організації Об'єднаних Націй.

Ще одним важливим документом, що регулює діяльність засобів масової інформації, стала прийнята 13 вересня 1997 р. Софійська декларація «Зміцнення незалежних і плюралістичних засобів інформації (особливо в країнах Центральної та Східної Європи)».

В останні роки ЮНЕСКО сконцентрувала свої зусилля на сприянні незалежності, свободи і плюралізму преси у всьому світі. На досягнення цієї мети була спрямована декларація про розвиток незалежності та плюралізму в Африці (Віндгук, 1991 р.), Азії (Алма-Ата, 1992 р.), Латинській Америці (Сантьяго, 1994 р.).

Прагнення знайти рівновагу між свободою і відповідальністю, досягти консенсусу між розвиненими країнами і країнами, що розвиваються, у виробленні принципів міжнародного обміну інформацією викликало прийняття нової стратегії комунікації у 1989 році. У 1990 р. при ЮНЕСКО створюється Сектор культури та комунікації. Однією з його програм стала програма «Комунікація, інформація та інформатика на службі людства», яка ґрунтувалася на збільшенні обсягу комунікації в демократичних країнах, що розвиваються.

Іншою спеціалізованою установою ООН, яка займається регулюванням, координацією і плануванням використання всіх видів міжнародного електрозв’язку є Міжнародний союз електрозв’язку. Хоча МСЕ не вирішує політичних питань, а займається лише технічною стороною регулювання електрозв’язку, його діяльність торкається і міжнародної передачі масової інформації через розподіл спектра електромагнітних частот для радіомовлення та регулювання використання штучних супутників Землі для мовлення.

Ще однією організацією, яка хоч і опосередковано, але впливає на регулювання діяльності ЗМІ, є Світова організація торгівлі (СОТ). Враховуючи те, що мовлення є бізнесом з міжнародною складовою, його також можна віднести до сфери регулювання СОТ. Генеральна угода про торгівлю послугами поширюється на всі форми міжнародної торгівлі послугами. Не зважаючи на численні агітації за виключення аудіовізуальних ЗМІ зі сфери дії ГАТС, загального такого виключення не відбулося.

У правовому регулюванні діяльності ЗМІ центральне місце відводиться регулювання прав та свобод людини, а саме: свободи на вільне вираження інформації, свободи на отримання інформації, права на недоторканність особистого життя та інші. Тому велику роль у міжнародно-правовому регулюванні діяльності ЗМІ відіграють ті організації, сферою діяльності яких є права людини.

В інституційному механізмі ООН у сфері захисту прав та свобод діють Рада ООН з прав людини, Комітет з прав людини, Спеціальний доповідач з питання розвитку та захисту права на свободу поглядів, Верховний комісар з прав людини, Третій комітет Генеральної Асамблеї ООН, Управління Верховного комісара у справах біженців, Економічна та Соціальна Рада ООН, Міжнародний Суд ООН, Управління з координації гуманітарних питань, Організація ООН з питань освіти, науки та культури, Програма розвитку ООН та ін.

Крім універсальних міжнародних організацій на правове регулювання ЗМІ мають вплив і регіональні.

В Європі нормативну базу для регулювання медіа простору створюють Рада Європи, Європейський Союз та ОБСЄ.

В основі всієї діяльності Ради Європи лежить правозахисний акт Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод (ЄКПЛ), яка трактується рішеннями створеного нею Європейського суду з прав людини. Практика Суду в застосуванні і тлумаченні ст. 10 ЄКПЛ (право на вільне вираження думок) є унікальною з точки зору багатосторонності правовідносин, які були предметом розгляду, послідовності й принциповості його рішень.

Згідно із Лісабонським договором Хартія про основні права стала юридично обов’язковою для всіх держав-учасниць Європейського союзу. Згідно зі ст. 11 Хартії кожна особа має право на свободу виражати свою думку. Це право включає свободу дотримуватися своєї думки, отримувати і поширювати інформацію та ідеї без будь-якого втручання з боку публічної влади і незалежно від державних кордонів. Крім власне свободи, за ч. 2 ст. 11, дотримуються свобода та плюралізм засобів масової інформації.

ЄС має значні можливості щодо визначення змісту законодавства та політики країн-членів стосовно економічних аспектів діяльності ЗМІ. Щодо культурної складової мас-медіа, то тут компетенція органів ЄС обмежена — будь-яка гармонізація законів та інших нормативно-правових актів держав-членів в сфері культурної політики на рівні ЄС виключається.

Заключний акт Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 р. містить положення, які підкреслюють важливе значення поширення інформації із інших держав-учасниць та ставлять за мету полегшувати вільне і широке розповсюдження всіх форм інформації, сприяти співробітництву в сфері інформації та обміну інформацією з іншими країнами. Велике значення права на свободу вираження думки підкреслюється в Документах Копенгагенської та Московської нарад щодо людського виміру 1990 та 1991 рр. В 2010 р. На саміті ОБСЄ в Казахстані була прийнята Астанинська декларація підтвердила значимість свободи ЗМІ для всіх держав та підкреслила, що питання прав людини не є внутрішньою справою тієї чи іншої держави.

В 1997 р. за рішенням Постійної ради ОБСЄ була запроваджена посада Представника ОБСЄ з питань свободи засобів масової інформації. Представник ОБСЄ з питань свободи засобів масової інформації стежить за ситуацією в цій області у всіх державах-учасницях, а також підтримує і заохочує повне дотримання принципів і зобов’язань ОБСЄ, які стосуються свободи вираження поглядів та свободи засобів масової інформації.

На Американському та Африканському континентах також існують аналогічні європейським регіональні механізми захисту прав людини. Американська конвенція про права людини містить ст. 13 «Свобода думки та її вираження», в якій досить детально розшифровується право на свободу думки та її вираження, що включає в себе свободу шукати, отримувати, розповсюджувати інформацію та ідеї будь-якого роду, незалежно від кордонів, як усно, так і в письмовому та друкованому вигляді, в формі художнього зображення або за допомогою інших засобів на власний вибір.

Спорами, пов’язаними з порушеннями Американської Конвенції про права людини, а також тлумаченням її положень, займається юридичний орган ОАД — Міжамериканський суд з прав людини, створений у 1979 році. Питаннями захисту прав, що містяться в ст. 13 Конвенції, займається Спеціальний доповідач Організації американських держав (ОАД) з питання свободи вираження поглядів.

У 1981 р. Організація Африканської Єдності прийняла Африканську хартію прав людини і народів.

Нагляд за її виконанням здійснює Африканська комісія з прав людини і народів (АКПЧН), яка розглядає доповіді держав про виконання Хартії та заяви про її порушення. Крім того, існує Африканський суд з прав людини і народів, який в грудні 2009 р. виніс своє перше і поки єдине рішення. У тих же рамках функціонує Спеціальний доповідач з питання свободи вираження поглядів Африканської комісії з прав людини і народів.

Крім міжнародних урядових організацій регулюванням свободи слова та ЗМІ займаються численні неурядові організації. Серед них організації «Article XIX» («Стаття 19»), «Канадські журналісти за свободу вираження», «Комітет захисту журналістів», «Міжнародний інститут преси», «Репортери без кордонів», «Freedom House» і т.д. Такі організації збирають інформацію про стан дотримання свободи слова та свободи преси у всьому світі, захищають журналістів від зазіхань на їхні права та свободи, а також на безпеку і життя. Вони проводять моніторинг політичної та економічної ситуації у країнах і аналізують вплив цих факторів на рівень свободи слова та преси.

Цікавими є принципи, розроблені провідною міжнародною організацією в галузі свободи висловлювань «Стаття 19» на основі міжнародного і регіонального права, національних законів та судових рішень, загальних принципів права7. Це певні стандарти законодавства про доступ до інформації, за допомогою яких кожен громадянин може перевірити рівень демократичності національного інформаційного законодавства.

Через високий авторитет цієї організації державні органи багатьох країн користуються її порадами та рекомендаціями при прийнятті відповідного законодавства.

Варто зазначити, що низький рівень інформованості населення про діяльність міжнародних організацій певною мірою лежить на самих організаціях. Органи ООН приймають безліч резолюцій. Щорічно публікуються два томи тільки резолюцій Генеральної Асамблеї. Багато з них стосується глобальних міжнародних проблем і зачіпає інтереси не лише держав, але й окремих людей. Але вони оприлюднюються у такій формі, що їх сенс не завжди доступний навіть журналістам, не кажучи вже про пересічних громадян. Очевидно, найбільш важливі документи такого роду повинні складатися більш лаконічно та зрозуміло, щоб їх зміст міг без зусиль бути доведений до відома населення держав. Подібні резолюції необхідно супроводжувати спеціальними рекомендаціями. Такі акти повинні направлятися урядам та засобам масової інформації з метою їх подальшого поширення серед мас.

Із вищесказаного можна зробити висновок, що міжнародні організації беруть активну участь у створенні правової бази для регулювання діяльності ЗМІ. Міжнародно-правові акти, які приймаються на рівні міжнародних організацій, мають дуже важливе значення для вирішення глобальних міжнародних проблем в інформаційній сфері. Вони регулюють як технічний бік діяльності ЗМІ, так і надають захист та гарантії права на вільне вираження думок, що є основою діяльності медіа. Навіть ті правові джерела, які не мають імперативного характеру, відіграють значну роль у регулюванні діяльності ЗМІ, адже вони виступають стандартами, на які потрібно рівнятися національним законодавцям, а також слугують потужною базою для створення обов’язкових нормативних актів як міжнародного, так і національного характеру.

Питання запровадження певних механізмів регулювання телерадіомовлення та дослідження їх ефективності досить широко висвітлюються у сучасній науковій літературі. Так, розвиток відносин між мовниками, суспільством і державою докладно проаналізовано М. Прайсом [4]. Одне з найповніших досліджень європейського телевізійного простору було здійснене С. Робіларом [3]. Огляд сучасної європейської практики ліцензування телерадіомовників проведено Д. Леонарді [2]. Докладний аналіз концептуальних засад та сучасної європейської практики державного регулювання телебачення і радіомовлення наведено в спеціальному дослідженні Інституту відкритого суспільства [8]. Цьому ж колу проблем присвячено роботи В. Корталса [2], В. Кляйнтвахтера [2], Х. Стерлінга [7], Я. Склярової [3, ], А. Артищева [1] та інших дослідників. Незважаючи на значну увагу дослідників до даної проблематики, невирішеними залишаються питання підвищення ефективності регулятивних механізмів, забезпечення необхідного балансу між суспільним та бізнесовим інтересами, ринковими та державними механізмами регулювання та ін. Особливо актуальними проблеми оптимізації управлінських механізмів стають у зв’язку з якісними змінами галузі - розвитком цифрових технологій, комунікацією, глобалізацією інформаційного простору.

Основні концептуальні засади регулювання телерадіомовлення визначені на міжнародному рівні. На світовій арені діють правила ВТО та ООН, на європейському рівні регулювання здійснюється Європейським Союзом (ЄС) та Радою Європи.

Крім того, існує чимало додаткових рекомендацій, ухвалених ОБСЄ, Комітетом з прав людини ООН, Комісаріатом ООН з прав людини тощо [8, с. 104]. Міжнародні акти щодо сфери телерадіомовлення, як правило, стосуються двох аспектів регулювання: загального антимонопольного законодавства та спеціального законодавства про ЗМІ. При цьому історично міжнародне регулювання мовлення мало на меті триєдине завдання: плюралізм ЗМІ та свободу слова, ефективне регулювання світової торгівлі та роботу міжнародних комунікаційних магістралей [8, с. 105].

Базові принципи регулювання мовлення закріплені основоположними документами європейських інституцій. Для ЄС таким принципом є свобода надання послуг, а для Ради Європи — право на свободу вираження.

Відповідно, ЄС в першу чергу опікується питаннями економічного співробітництва та єдиних правил спільного ринку, а РЄ акцентує увагу на проблемах дотримання прав людини. Основними змістовними блоками діяльності ЗМІ, щодо яких ЄС та Рада Європи координують діяльність держав-учасниць, є прозорість та плюралізм ЗМІ, механізми й процедури ліцензування мовлення, транскордонне телебачення, розвиток суспільного мовлення. міжнародний інституція масовий інформація У 1982 р. Комітет міністрів Ради Європи ухвалив Декларацію про свободу виразу думки та інформації, визначивши за мету «відсутність цензури, здійснення відкритої державної інформаційної політики та існування різних незалежних і автономних ЗМІ, що дозволяють відобразити багатоманітність ідей і точок зору». В 1994 р. було прийнято Рекомендацію Комітету міністрів Ради Європи «Про заходи щодо прозорості засобів масової інформації», яка сформулювала шість принципів прозорості ЗМІ, основні правила доступності, відкритості та транспарентності інформації про ЗМІ. У 1999 р. Комітет міністрів Ради Європи ухвалив Рекомендацію «Про заходи стимулювання плюралізму ЗМІ», в якій серед основних заходів стимулювання зазначалися регулювання питань власності, розвиток нових комунікативних технологій, змістовне наповнення, власність і редакційна відповідальність, громадська служба мовлення. У 2001 р. ПАРЄ прийняла Рекомендацію «Свобода слова та інформації в засобах масової інформації в Європі», якою підкреслила важливість розвитку незалежних ЗМІ для збереження та розвитку демократичних цінностей.

Важливим напрямом діяльності європейських інституцій стало формування загальноєвропейського інформаційного простору. В 1974 р. Суд Європейських Співтовариств підтвердив дію принципу свободи наданняпослуг відносно мовлення, що означало застосування до мовних компаній загальних правил конкуренції. Це знайшло своє відбиття в Директиві ЄС «Телебачення без кордонів» (1989 р.), яка зобов’язала учасників утримуватися від обмеження ретрансляції телепрограм з інших держав та ґарантувати виконання вимог цієї директиви і внутрішнього законодавства власними телемовниками, а також внормувала певні моменти розміщення реклами та просування європейського продукту. В 1997 р. в Директиву були внесені зміни, зокрема, внесені положення про події особливої суспільної значущості та обов’язковість доступу населення до їх трансляції [1].

Практично у той же час держави-учасники Ради Європи підписали Європейську конвенцію про транскордонне телебачення, яка за змістом є близькою до Директиви «Телебачення без кордонів».

Ратифікувавши у грудні 2008 р. Європейську конвенцію про транскордонне телебачення [6], Україна з 1 липня 2009 р. набула статусу повноправного учасника Конвенції, залишивши за собою право обмежувати на своїй території ретрансляцію програм, що містять рекламу алкогольних напоїв, у частині, що не відповідає національному законодавству.

Чимало документів країн Європи присвячено питанням суспільного мовлення. В Резолюції про роль суспільного мовлення в мультимедійному суспільстві (жовтень 1996 р.) Європейський парламент визначив необхідність підтримки суспільного мовлення як ключового елемента в розвитку інформаційного суспільства. Рада ЄС у своїй Резолюції від 25 січня 1999 р. зайняла більш стриману позицію, відзначивши, що незважаючи на важливу роль суспільного мовлення, його фінансування державою не повинно впливати на кон’юнктуру ринку та конкуренцію [8, с. 335−336].

У 2000 р. Комітет міністрів Ради Європи ухвалив рекомендацію «Про незалежність і функції регулювальних органів в секторі мовлення», сформулювавши принципи стосовно незалежних регулювальних органів, які передбачають: законодавче визначення норм забезпечення незалежності, обов’язків, повноважень, процедур призначення, звітності та джерелфінансування; захист від втручання, недопущення конфлікту інтересів, прозору процедуру призначення; унеможливлення політичного тиску; професійну компетентність; фінансову незалежність; право ухвалювати нормативні документи, здійснювати ліцензування, брати участь у плануванні частот; контролювати дотримання законодавства та умов ліцензій, накладати санкції; заборону апріорного контролю за програмуванням; обов’язкову публікацію регулярних або спеціальних звітів; підконтрольність з питань законності функціонування та прозорості фінансової діяльності.

Гарантії незалежності органів регулювання мовлення забезпечуються перш за все системою їх формування. Призначення членів регуляторних органів здійснюється здебільшого за трьома основними напрямами: органами виконавчої влади або президентом; парламентом; за «змішаною» системою.

Судова влада безпосередньо залучена до формування таких органів тільки в Австрії та Португалії. Разом з тим, для виконання відповідних обов’язків іноді обираються судді високого рівня [4, с. 395]. Досить слабо залучаються до формування регулятивних органів і суспільні організації та об'єднання.

Громадськість бере участь в регулюванні комерційного мовлення Німеччини та Люксембурга, суспільного мовлення Німеччини, Ірландії та Кіпру, у консультативних органах Бельгії і Португалії. У більшості випадків юрисдикція органів регулювання поширюється на всю територію країни.

Виключеннями є самостійні органи регулювання у кожній із земель Німеччини, в іспанській Каталонії. Окремими органами регулюється мовлення для франкомовної й фламандської громад Бельгії [2, с. 310].

Дослідження Інституту відкритого суспільства визначило наступні завдання й функції органів регулювання мовлення:

• — регулятивні функції (ліцензування, контроль);
• — повноваження щодо застосування певних санкцій;
• — управлінські завдання (зокрема, стосовно суспільного мовлення); - розробка політики та законодавчих пропозицій; розподіл частот [8, с. 49].

У своїх роботах С. Робілар виокремлює п’ять категорій відповідних повноважень цих органів: адміністративні, наглядові, нормотворчі, консультативні та квазисудові. Визначаючи функції «адміністрування в секторі мовлення», він виокремлює дві категорії повноважень: ліцензування мовлення (мається на увазі перш за все комерційне мовлення) і призначення персоналу для управління організаціями суспільного мовлення [3, с. 394−395].

Наглядові функції, як правило, супроводжуються повноваженнями з застосування санкцій. По суті наглядові функції зводяться до питання контролю змісту програм на відповідність певним критеріям і стандартам — якісним (об'єктивність, відповідність нормам моралі) та кількісним (квотування певних видів програм, мов, реклами тощо). Регулятивні органи також можуть наділятися правом створювати обов’язкові до виконання кодекси [3, с. 397]. Крім власне регулятивних органів у деяких країнах (Австрія, Великобританія, Швейцарія) є квазисудові органи, наділені правом на розв’язання конфліктних ситуацій.

Ключовою регулятивною функцією є ліцензування мовлення. Поряд з цим, міжнародне право визнає, що орган, що володіє регулюючими або адміністративними повноваженнями, має бути незалежним від державної влади.

Необхідність ліцензування пов’язана із використанням обмеженого ресурсу (як правило, радіочастот), який вважається суспільним благом і розподіляється та контролюється державою. Особливості розповсюдження телерадіопродукції об'єктивно зумовлені двома аспектами мовлення: надання послуг зв’язку для цілей телерадіомовлення та поширення масової інформації у вигляді телерадіопрограм [1, с. 7]. Регулювання цих двох видів діяльності може здійснюватися одним або різними органами. В США діє один регулятивний орган. Для європейської традиції більш характерним єрозділення цих функцій.

Дослідники виділяють такі основні принципи видачі ліцензій:

• 1) принцип черговості (ліцензії видаються тим, хто першим подав заявку на їхнє одержання);
• 2) принцип «конкурсу краси» (ліцензії видаються тим, хто задовольняє встановленим якісним критеріям);
• 3) принцип лотереї (видача ліцензій визначається виключно випадковістю);
• 4) принцип аукціону (ліцензія видається учасникові, що запропонував найвищу ціну);
• 5) принцип певної комбінації вищенаведених методів.

Методи 1 і 3 базуються на випадковому розподілі й тому зараз практично не використовуються. Найбільш розповсюджені у країнах ЄС методи 4 та 5. Причому останній, як правило, сполучається із певними елементами методу 2 — тобто умовами допуску до аукціону виступають якісні критерії. Для місцевих радіостанцій досить часто застосовується варіант методу 2 [2, с. 312].

Основними групами якісних критеріїв для отримання ліцензії на право мовлення є фінансові (інвестиційні зобов’язання); соціально-культурні (задоволення потреб суспільства у культурних, інформаційних, дитячих програмах тощо); професійно-технічні; частка національної продукції; антимонопольні обмеження [5].

Окремо виділяються процедури та механізми ліцензування цифрового мовлення, яке складається з таких компонентів: ліцензування програмних послуг, переданих методом мультиплексування; ліцензування мультиплексного устаткування, що передає ці програмні й інші послуги; ліцензування додаткових послуг [2, с. 313].

За порушення законодавства або умов ліцензії до мовників застосовуються диференційовані санкції трьох рівнів: попередження; штрафи та інші фінансові санкції; обмеження трансляції, призупинення, тимчасове відкликання або анулювання ліцензії [3, с. 398]. Єдиного підходу щодо повноважень накладати штрафні санкції немає. В окремих країнах регуляторні органи мають право виносити покарання самостійно із можливим оскарженням їхніх рішень в адміністративних судах (Німеччина).

В інших рішення про санкції ухвалюється судовою владою, а доведення факту порушення покладається на орган регулювання (Франція). Для більш докладного ознайомлення із сучасною практикою державного регулювання телерадіомовлення в країнах Європи, а також з’ясування спільних принципів та основних тенденцій, розглянемо декілька прикладів відповідних національних систем, які представлені у роботах відомих дослідників європейського інформаційного простору [2; 3; 8].

У Великобританії з 2003 р. діє єдиний регулювальний орган у сфері телерадіомовлення, зв’язку та телекомунікацій (OFCOM). Ліцензії на мовлення бувають трьох категорій: на наземне мовлення (категорія A); супутникове телемовлення; на програми, що підлягають ліцензуванню, і на комерційні додаткові послуги (категорія B); на кабельне й місцеве мовлення (категорія C). Наземне, місцеве кабельне та супутникове телемовлення ліцензується на підставі пропонованої претендентами ціни заявки, за умови, що заявник задовольняє вимогам «порогу якості» стосовно програмних стандартів та «перевірки на придатність» щодо фінансової здатності працювати протягом усього терміну дії ліцензії. Аналогічно ліцензується і загальнонаціональне комерційне радіомовлення. Тобто домінуючою є змішана система ліцензування з елементами аукціону та «конкурсу краси».

Місцеве радіомовлення ліцензується за принципом «конкурсу краси». За порушення вимог законів або програмних кодексів OFCOM накладає на ліцензіата санкції: від попередження і вимоги передати в ефір вибачення до штрафу, скорочення терміну дії ліцензії або її відкликання.

Регулювання телерадіомовлення Франції здійснюється Вищою Радою аудіовізуальної політики (CSA), яка має статус незалежного від Президента та Уряду державного органу. CSA здійснює ліцензування і контроль використання радіочастот, що знаходяться в її віданні, встановлює технічні специфікації для наземного мовлення, ліцензує кабельних операторів, ліцензує (шляхом аукціону) супутникове мовлення на «своїх» частотах, надає схвалення на ліцензування супутникового мовлення на частотах у віданні інших органів. CSA також наділено окремими повноваженнями стосовно регулювання суспільного мовлення, зокрема правом видавати обов’язкові до виконання інструкції та рекомендації. Розподіл відання частот між CSA та іншими відомствами визначає Прем'єр-міністр після консультацій з CSA. З 1 січня 1997 р. у Франції функції розподілу та присвоєння частот цивільного сектору здійснює незалежний регулятивний орган (ART), до складу якого входять по одному представнику від Уряду, Сенату і Національної Асамблеї. ART видає телекомунікаційні ліцензії, встановлює адміністративні й фінансові покарання та штрафи. Фактично на сьогодні CSA і ART розділили функції - перший ліцензує мовний сектор в межах виділених для нього частот, а другий відповідає за весь сектор телекомунікацій.

Ліцензії на мовлення видаються шляхом укладання договору між CSA і переможцем конкурсу. При видачі ліцензій до уваги беруться конституційні вимоги відносно плюралізму, досвід здобувача, фінансові й експлуатаційні перспективи, частка власності кандидата у капіталі рекламних концернів.

Договір визначає тривалість і загальні характеристики програми, культурні вимоги, вимоги щодо підтримки національного кінематографу, частку часу на рекламу тощо. CSA може також включати у договір вимоги особливого характеру. В межах контролю за комерційними мовниками CSA повідомляє ліцензіата про необхідність усунути порушення, а в разі невиконання цих вимог призупиняє дію ліцензії або частини програмної послуги, скорочує термін дії ліцензії, накладає фінансові стягнення. В разі наявності істотних змін характеристик, на підставі яких була отримана ліцензія, вона може бути анульована без попереднього повідомлення. Стосовно організацій суспільного сектору мовлення CSA не має права накладати штрафи, вонаможе тільки публікувати результати своїх спостережень.

Німецька система регулювання є досить специфічною, що пов’язано із федеративним устроєм. Загальнодержавного органу регулювання не існує.

Кожна з земель має відомство, відповідальне за ліцензування і контроль за мовниками. Як правило, це земельна Комісія з мовлення, члени якої призначаються встановленими в статуті суб'єктами: церквами, профспілками, торговельними палатами, спортивними, освітніми й іншими організаціями, а також політичними партіями (по одному члену від кожної).

До складу Комісії не мають права входити члени земельного й федерального урядів, і таким чином вона формально дистанціюється від органів державної влади. Частоти для мовлення розподіляються через процедуру конкурсних торгів. За порушення вимог законодавства чи ліцензійних зобов’язань Комісії накладають санкції: грошові штрафи, тимчасове вилучення чи анулювання ліцензії. Регулятивні повноваження стосовно кабельного мовлення після 1999 р. федеральний уряд передав компанії Deutsche Bundespost Telekom.

Загальнонаціональне або міжрегіональне мовлення здійснюється на підставі ліцензій земель, у юрисдикцію яких входить територія розповсюдження програм. Між федеральними землями існують певні розходження щодо умов ліцензування, зокрема, стосовно терміну дії ліцензії, тривалість якого коливається від 4−5 до 10 років. Ліцензійні вимоги визначаються Міжземельною угодою та земельними статутами про мовлення (15 земельних статутів про приватне і стільки ж про суспільне мовлення).

Міжземельна угода викладає вимоги захисту плюралізму, обмежує число каналів, контрольованих одним приватним мовником, а також частку акцій компаній в капіталах приватних загальнонаціональних мовників.

Італійський регулювальний орган АGCOM, створений у липні 1998 р., відповідає за телекомунікації, радіомовлення, телебачення й пресу. Його очолює президент, призначений Прем'єр-міністром. АGCOM включає дві Комісії: з питань інфраструктури й мереж та з питань продуктів і послуг. На чолі комісій — 4 члени, призначувані Парламентом на 7 років і підзвітні йому.

AGCOM готує частотні плани для національного аналогового телебачення, цифрового телебачення і радіомовлення. Ліцензії видає Міністерство зв’язку відповідно до прийнятих AGCOM положень.

Законодавство Італії встановлює обов’язкові положення щодо ліцензування та критерії видачі ліцензії. Ці положення передбачають: умови надання права на мовлення (мінімальний рівень капіталізації, територіальне охоплення, технічна відповідність); правила діяльності операторів різних категорій (інформаційний мовник, мовник на рівні співтовариства, суспільний тематичний мовник, комерційний мовник, мовник-телеторговець, мовник кодованих програм); обов’язкові вимоги до ліцензії (якість програм, захист неповнолітніх, правила показу реклами тощо); стимулювання розвитку цифрового мовлення. Основними критеріями видачі ліцензії є фінансові ресурси, програмні та технічні плани. Наразі встановлено 12-річний термін дії ліцензії на цифрове мовлення (раніше ліцензія видавалася на строк до 20 років). Для продовження ліцензії її власник повинен докладно відзвітувати про свою ринкову частку, якість програм, частку власних розважальних та інформаційних програм, рівні аудиторії. За порушення умов ліцензії, відповідних зобов’язань або вимог законодавства ліцензія може бути вилучена тимчасово або на необмежений термін. Експлуатація кабельних мереж також потребує ліцензування, яке ґрунтується головним чином на нормах суспільних споруд і телекомунікацій.

Наведений огляд практики регулювання телерадіомовлення демонструє високу варіативність національних систем, які, тим не менш, забезпечують дотримання спільних принципів та базових засад і мають схожі тенденції розвитку, зокрема:

• — незалежність органів регулювання телерадіомовлення та телекомунікацій від уряду та тенденція до їх об'єднання;
• — надання наглядових та контрольних функцій органам ліцензування;
• — можливість оскарження рішень про видачу/невидачу ліцензії в судах;
• — відповідність претендентів на ліцензію обов’язковим встановленимкритеріям;
• — включення до умов отримання ліцензій комерційними мовниками виконання ними суспільних зобов’язань;
• — нормативне закріплення санкцій за порушення умов ліцензій;
• — збільшення суспільних зобов’язань щодо основних каналів цифрового багатоканального мовлення (всі канали суспільного мовлення та деякі комерційні) та посилення контролю за їх виконанням.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Зазначені принципи, засади та тенденції знаходять своє відображення у відповідних документах міжнародних інституцій — перш за все європейських. Тобто наразі спостерігається формування єдиної європейської системи регулювання телерадіоінформаційної діяльності, де національна своєрідність реалізується в межах спільних засад та правил регулювання.

ВИСНОВОК

Інформаційна сфера та інформаційні відносини охоплюють практично всі галузі людської діяльності. Проблематика провадження інформаційної політики на всіх рінях управління відтак є надзвичайно широкою, і, в першу чергу, це стосується особливого її сегмента — регулювання діяльності засобів масової інформації (ЗМІ). За своїм реальним впливом на суспільні процеси серед усіх ЗМІ пальму першості безперечно тримає телерадіомовлення, чий бурхливий розвиток дозволив у другій половині минулого сторіччя реалізувати положення про «четверту владу», у геометричній прогресії збільшити обсяги доступної людині інформації і водночас створити можливості для маніпулювання масовою свідомістю. У зв’язку з цим проблематика державного регулювання телерадіомовної галузі стала одним із ключових напрямів формування управлінських засад демократичного суспільства. Механізми регулювання телерадіомовлення перш за все пов’язані із якісними змінами у розвитку галузі: конвергенцією засобів комунікації та глобалізацією інформаційного простору. Активне цифрових технологій та розвиток мережевих телекомунікацій актуалізують проблему державного регулювання інтерактивних послуг в універсальних багатофункціональних телемережах. «Традиційне» телерадіомовлення може перетворитися на одну з таких послуг, увійти до складу інтегрованої системи масової комунікації. Це потребуватиме серйозного реформування систем та механізмів державного регулювання телерадіомовлення, телекомунікацій, захисту інтелектуальної власності, суспільної моралі, інформаційної безпеки тощо.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

• 1. Артищев А. Право на свободное распространение информации посредством телерадиовещания: закрепление в национальном законодательстве некоторых государств и организационное обеспечение реализации / А. Артищев // Законодательство и практика масс-медиа. 2004. № 4. С. 2−9.
• 2. Перспективы лицензирования телерадиовещания в России: правовой аспект / [авт. текста Д. Леонарди]. М.: Институт проблем информационного права, 2004. 480 с. 3. Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания / [под ред. Г. В.
• 3. Винокурова, А. Г. Рихтера, В. В. Чернышова]. М.: Центр «Право иСМИ», 2000. 461 с.
• 4. Прайс М. Телевидение, телекоммуникации и переходный период: право, общество и национальная идентичность [Текст] / М. Прайс; [пер. с англ.]. М.: Изд-во МГУ, 2000. 334 с.
• 5. Про заходи забезпечення прозорості засобів масової інформації [Електронний ресурс]: Рекомендація РЄ від 22 листопада 1994 р. № R (94) 13. Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
• 6. Про ратифікацію Європейської конвенції про транскордонне телебачення: Закон України від 17 грудня 2008 р. № 687-VI // Урядовий кур'єр. 2009. 10 січня.
• 7. Стерлінг Христофор Х. Електронні ЗМІ в США / Х. Христофор Стерлінг // Вісник Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення. 2001. № 3. С. 58−61.
• 8. Телевидение в Европе: регулирование, политика и независимость. Краткий отчет по моніторингу / [пер. с англ. Ин-т открытого о-ва; под ред. А. Рихтера]. Б. м.: Ин-т открытого о-ва, 2006. 418 с.