Електронне уряд

О. Голобуцький О. Шевчук

Електронний уряд

Вступ.

Частина перша. Електронний уряд як концепція державного управління в Інформаційному суспільстві

Частина друга. Реінжиніринг внутрішньоурядових процесів: G2G-модуль електронного уряду

Частина третя. Підґрунтя громадянського суспільства — урядові сервіси для громадян і бізнесів

Частина четверта. електронний уряд і цифрова демократія

Підсумки

Словник термінів

Додатки

Електронний уряд /e-government/ ;

концепція здійснення державного управління, притаманна Інформаційному суспільству. Ґрунтується на можливостях інформаційно-телекомунікаційних технологій та цінностях відкритого громадянського суспільства. Характеризується спрямованістю на потреби громадян, економічною ефективністю, відкритістю для громадського контролю та ініціативи.

Один з найдієвіших способів боротьби з корупцією і бюрократією, а також забезпечення прозорості офіційних структур.

Передбачає бізнес-реінжиніринг урядових структур: ефективний для громадян як клієнтів, вигідний для громадян як власників.

Один з елементів Інформаційного суспільства.

Слід відрізняти від уряду он-лайн — уряду, що має електронний інтерфейс окрім традиційних форм трансакцій з населенням і є одним з функціональних елементів електронного уряду.

Вступ

Ця книга була написана з певною метою: ми сподівались створити офф-лайновий довідково-інформаційний ресурс, який би містив якомога повніший комплекс даних стосовно електронного уряду та інших атрибутів Інформаційного суспільства.

Дослідження орієнтоване на виконання одночасно кількох функцій. Найперше, це довідник, настільна книга для широкого кола фахівців, котрі потребують основних матеріалів з теми, зібраних в одному місці та впорядкованих.

По-друге, «Електронний уряд» є навчальним посібником: як для тих, хто вже відповідає за формування державної політики в країні, так і для тих, хто лише готується до цього.

По-третє, наша книга є також збіркою практичних рекомендацій: коли, де, чому, як, хто має запроваджувати елементи Інформаційного суспільства у сфері політики, громадської ініціативи та державного управління, і якими засобами може вестись це запровадження. Головне — книга містить реальні приклади, які наочно демонструють, хто і скільки саме виграє від втілення як окремих проектів, так і програми Електронного уряду в цілому.

В нашій роботі так само подаються теоретичні викладки стосовно використання інформаційно-телекомунікаційних технологій у суспільно-політичній сфері та наслідків цього процесу — правових, громадських, культурних, освітніх, політичних, економічних тощо.

Окрім того, значна частина книги присвячена аналізу наявних он-лайнових ресурсів з електронного державного менеджменту та надання відповідних послуг населенню. Також ми спробували зробити аналіз становища правового поля, запроваджуваних та планованих прикладних проектів, існуючої ситуації у сфері інформатизації та інших явищ та процесів, які так чи інакше стосуються питань запровадження Електронного уряду та формування Інформаційного суспільства в Україні.

Загальною метою всієї роботи є популяризація і пропаганда нових, високотехнологічних способів організації державного менеджменту, нової якості надання послуг громадянам та бізнесу з боку державних служб. Сам державний апарат має перетворитись на бізнес — ефективний бізнес, що виправдовує витрати на себе з боку платників податків та орієнтований на задоволення потреб клієнта й максимальне зменшення видатків на свою діяльність.

Це буде продовженням роботи авторів, які розробляють дану тему протягом вже досить тривалого часу в рамках діяльності Інституту Інформаційного суспільства та Української мережі Інформаційного суспільства (www.e-ukraine.org.ua).

Найважливішою функцією подібних інституцій є активна трансформація соціально-психологічного середовища, адаптація суспільства до інновацій. Суспільство в цілому, всі його формації і кожен окремий член мають прийняти нові ідеї, новий спосіб життя. Це єдиний можливий шлях розвитку суспільства.

Відповідна роз’яснювальна робота, тренінги і навчання мають вестись серед найбільш активних агентів суспільного життя: громадсько-політичних організацій, органів влади та самоврядування, засобів масової інформації. Ми сподіваємось, що це дослідження буде потрібне учасникам процесу формування і запровадження електронного уряду і допоможе досягти щонайкращого результату у цій сфері - щонайкращого для України.

Частина перша.

Електронний уряд як концепція державного управління

в Інформаційному суспільстві

Розпочнемо з визначення самого терміна «електронний уряд», а також інших понять, що описують цю сферу застосування інформаційно-телекомунікаційних технологій. Це надзвичайно важливий етап, оскільки від повноти визначення залежить ступінь розуміння, а отже — те, наскільки повноцінно можуть бути використані можливості ідеї в цілому.

Таким чином, визначення електронного уряду будуються фахівцями за різними принципами. Одні автори надають перевагу визначенням описовим — які саме перетворення відбуваються у суспільстві та окремих його структурах завдяки запровадженню електронного уряду. Інші обирають прикладний аспект електронного уряду, і просто перераховують різні застосування окремих його інструментів. Є також короткі технічні визначення, які акцентують увагу суто на використовуваних технологічних рішеннях та специфічних програмних продуктах, та економічні, орієнтовані на максимальну ефективність управління державою.

Кожен принцип є вірним, оскільки відбиває певний аспект функціонування електронного уряду. Проте помилковим буде при визначенні не брати до уваги, опускати цю частковість. Розглянемо з цієї точки зору лише деякі з трактувань цього терміну. Тож електронний уряд — це:

§ організація державного управління на основі електронних засобів обробки, передачі та розповсюдження інформації, надання послуг державних органів всіх гілок влади всім категоріям громадян (пенсіонерам, робітникам, бізнесменам, державним службовцям тощо) електронними засобами, інформування тими ж засобами громадян про роботу державних органів.

§ інформаційні технології в державному управлінні.

§ держава в Мережі.

§ метафора, що означає інформаційну взаємодію органів державної влади і суспільства з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій.

§ Трансформовані для урядових та державних організацій ідеї електронного бізнесу, в яких уряд виступає як різновид корпоративного користувача інформаційних технологій.

§ автоматизовані державні служби, основними функціями яких є: забезпечення вільного доступу громадян до всієї необхідної державної інформації, збір податків, реєстрація транспортних засобів і патентів, видача необхідної інформації, укладання угод і оформлення поставок необхідних державному апаратові матеріалів та обладнання. Це має призвести до зниження витрат та економії коштів платників податків на утримання і фінансування діяльності державного апарата, збільшення відкритості і прозорості діяльності органів управління. 1

§ Використання в органах державного управління нових, в тому числі й інтернет-технологій. 2

Однак кожне з цих визначень подає електронний уряд швидше як чергове прикладне рішення, спосіб модернізації вже існуючих структур та відносин, а не як самостійну ідею комплексної трансформації самих принципів організації управління державою. Подібний спосіб оцінки електронного уряду, його можливостей, обраний фахівцями у сфері інформаційних технологій, державного управління, соціальних процесів, економічного розвитку, поширюється і серед безпосередніх виконавців — державних чиновників.

Поняття електронного уряду зводиться чиновниками фактично до електронного спілкування влади з громадськістю та ще кількох, знову ж таки прикладних, аспектів. Показове в цьому плані висловлювання чиновника з Нижнього Новгорода, Росія, керівника проекту www.duma-nn.ru О. Акілова: «ідея „електронного уряду“ … в тому, щоб вирішити три нагальні проблеми влади: ввести електронний документообіг, що дозволить зменшити бюрократичні зволікання і прискорити прийняття рішень, перевести в електронну форму спілкування громадян з бізнесом і владою і, крім того, зробити державне і муніципальне управління більш прозорим, дебюрократизувати владу і наблизити її до громадян». 3

Однак цей підхід є невірним, оскільки, в першу чергу, він є економічно невиправданим. Електронний уряд як забезпечення державних структур ІТ-рішеннями означає додаткові бюджетні витрати, спрямовані на просте дублювання в електронному вигляді офф-лайнової діяльності. Але існує інший підхід. На Заході, в першу чергу в США і Великобританії, електронний уряд розглядається скоріше як концепція, спрямована на підвищення ефективності діяльності держави в цілому.

Зокрема, електронний уряд у західному сприйнятті складається з трьох основних модулів (G2G, government to government, уряд урядові; G2B, government to business, уряд бізнесу; G2C, government to citizens, уряд громадянам) і включає в себе численні прикладні елементи: свободу доступу громадян до державної інформації, переведення державних органів на безпаперове діловодство, встановлення для всіх державних органів показників ефективності роботи на рік і регулярний їх контроль, що проводиться як парламентом, так і громадянами, введення в державних органах пластикових карт для ідентифікації держслужбовців, перерахування їм зарплати, розрахунків за відрядженнями, перенесення до мережі більшості стандартних трансакцій між державою та громадянами чи бізнесами тощо.

Зміст кожного із зазначених модулів ми детально розглянемо в окремих розділах, а зараз зазначимо ще один важливий момент. Слід відрізняти уряд, обладнаний електронним інтерфейсом (он-лайновий уряд, government on-line), від електронного уряду. Зрозуміло, що он-лайновий інтерфейс є невід'ємним елементом електронного уряду. Але не завжди он-лайновий уряд є електронним урядом. Останній вимагає більш глибокої перебудови традиційних форм діяльності. З цього приводу варто навести такий приклад. З січня 2001 року у Дзержинській адміністрації Волгограда функціонує автоматизована система адміністративного управління. математичну модель і програмне забезпечення для неї розробив Володимир Владимиров.

Нас вона цікавить тим, що «в ній відсутній інтернет, однак присутнє головне — прозорість управління, контроль за виконавчою дисципліною і за ухвалюваними рішеннями. Прозорість структур державного управління не вирішується простим підключенням до інтернету. Є дуже рідкісною ситуація, коли, наприклад, адміністрація міста чи області надає громадськості інформацію про поточний стан бюджету навіть за наявності необхідної для цього інформаційної системи». 4 інформація від чиновників завжди є дозованою, і часто це означає її приховування. Простим запровадженням он-лайнового уряду цю проблему не вирішиш. Адже чиновник може просто хвилинним настроюванням налаштувати пошту на автоматичний режим відповіді: «Шановний N, ваш лист благополучно отримано й передано до відділу роботи з громадянами. Очікуйте на результат найближчим часом». 5

Принцип же роботи, який запроваджує серед інших і Володимир Владимиров, є, безсумнівно, ближчим до концепції електронного уряду, ніж переважна більшість з існуючих он-лайнових урядових проектів. За такої організації діяльності урядових структур реалізується на практиці вимога, сформульована В. Лисицьким: «мають працювати прозорі бюджетні процедури. Необхідно, аби процес формування бюджету, процес накопичення ним доходів, витратна частина бюджету — аби все це було прозорим, чітко описаним і підконтрольним». 6

Таким чином, ми наголошуємо на тому, що електронний уряд не як витратне часткове технологічне рішення, а як концепція здійснення управління державою необхідно є елементом масштабного інформаційного перетворення суспільства. Зміна нормативно-правової бази, освітніх акцентів, принципів формування і витрачання бюджету, екологічних орієнтирів, перерозподіл зон пріоритетної компетенції державних і громадських структур, перенесення наголосів в економіці, оновлення і розширення ціннісних парадигм суспільства — все це разом з багатьма іншими компонентами повноцінної життєдіяльності суспільства є підґрунтям для реінжинірингу державного управління, для створення і функціонування електронного уряду.

Звичайно, зміни мають торкнутися і виборчої системи, і принципів законодавчої діяльності, і схем здійснення контролю та відповідальності всіх гілок влади перед громадянами, їх об'єднаннями та бізнесом. Але основою для цифрових перетворень, серед іншого і в діяльності державних та урядових структур, є готовність громадян використати можливості інформаційних технологій, оцінити їх переваги, знаходити нові застосування безпосередньо для свого життя, бізнесу, громадської, наукової діяльності, навчання тощо.

Цей процес має ініціюватися спільно трьома секторами, що визначають засади суспільного життя — державним, громадським та бізнесовим. Структури кожного з цих секторів мають підключитись до активної просвітницької діяльності. Проте Україна на даному етапі свого розвитку вимагає застосування специфічного сценарію інформатизації - як уряду, так і інших сфер суспільної діяльності.

Розглянемо це твердження детальніше. Зазвичай ініціюють запровадження інновацій бізнеси — вітчизняні виробники чи (за певного рівня відкритості внутрішнього ринку) зарубіжні компанії - з метою просування власних продуктів і створення перспективного ринку збуту. Громадські організації заохочують до запровадження інновацій там, де це сприяє захисту прав і свобод громадянина, збільшує його соціальну захищеність, зміцнює демократичні засади суспільства. І вже представники цих двох секторів лобіюють інновації на рівні держави. За вдалого лобіювання до пропаганди інновацій та заохочення їх впровадження включаються державні структури, залучаючи до цього процесу всі інститути держави (систему освіти, бюджетні програми, податкову систему, систему правового регулювання тощо).

В Україні на сьогодні присутність іноземних компаній (в даному випадку ІТ-сектора) дуже незначна. Отже, не відбувається масштабного просування ІТ-інновацій за рахунок їхніх капіталовкладень. Недосконалість законодавства зумовлює також недостатню (тим більше для проведення масштабних кампаній з просування власної продукції, вивчення і головне — формування перспективного ринку) капіталізацію вітчизняних підприємств ІТ-сектора, серед іншого і через штучне уповільнення процесів приватизації галузі. Таким чином, галузь ІТ та телекомунікацій на сьогодні лишається чи не єдиною з галузей, що дають основні надходження до державного бюджету, яка не має власного потужного лобі на рівні держави. Це обумовлено різними причинами, перш за все низькою інвестиційною привабливістю та недостатністю законодавчої бази, проте бізнесовий сектор виявляється виключеним з процесів просування інновацій.

Громадський сектор в Україні так само не в змозі повноцінно виконувати функцію ініціатора поширення інновацій: цінності громадянського суспільства лише починають закріплюватись у свідомості громадян, вони ще не змінили їх соціальну поведінку. Інститути громадянського суспільства перебувають ще в зародковому стані, тож не скоро ще зможуть забезпечити ініціювання певних процесів, контроль за їх ходом, коригування поточних завдань тощо. Тож якою б мірою запровадження електронного уряду не сприяло зміцненню засад громадянського суспільства і демократії, власне громадськість на сьогодні може бути лише допоміжним елементом (якщо не пасивним об'єктом) в поширенні ІТ у сфері державного управління.

Таким чином, в Україні ініціатором запровадження електронного уряду може бути лише держава.

За ситуації, коли схема запровадження електронного уряду є здебільшого директивною, на перший план виходить ще одна проблема — професійна та соціально-психологічна адаптація державних службовців до роботи з ІТ. За зворотного спрямування ініціативи — з боку бізнесу та громадськості - відбувається природній відбір чиновників. Ті, що не в змозі відповідати новим фаховим вимогам, встановлених громадськістю як наймачем та роботодавцем державного апарату, змушені залишати посаду — вивільняючи таким чином місця для тих, хто готовий сприймати інновації і активно їх застосовувати. Тож ініціатива ззовні зумовлює ініціативу всередині владних структур як спосіб зберегти робоче місце та забезпечити кар'єрне зростання.

За наявного ж становища навряд чи справедливо вести мову про ініціативу в лавах державних службовців. Центральним стає інше питання — чи розуміють чиновники сенс запровадження інформаційно-технологічних перетворень, зокрема електронного уряду. Адже для того, щоб ініційовані зміни мали комплексний характер, вживані кроки були стратегічними, а не тактичними, безпосередні виконавці (себто державні службовці всіх рівнів) повинні мати вірне уявлення про мету цих змін, про їхній масштаб і загальну спрямованість. За інакших обставин результатом буде набір окремих заходів, що ніяк не позначиться на якості роботи державних структур. Окрім того, за такої ситуації чиновники не в змозі адекватно оцінити власну роль в інноваційних процесах, внаслідок чого відбувається недооцінювання ними самих процесів інформатизації.

В результаті, урядовці взагалі заперечують сам принцип електронного уряду. Концепція організації державного управління сприймається як порожнє гасло для здобуття бюджетних коштів. Так начальник департаменту урядової інформації РФ Андрій Коротков говорить, що «електронний уряд» взагалі «…неточний термін. Я завжди кажу, що ми не повинні говорити про електронний уряд, ми повинні говорити про уряд, що використовує інформаційні технології. Ми повинні говорити про Федеральні збори, що використовують інформаційні технології. Ми повинні говорити про суди, що використовують інформаційні технології. Ми говоримо про певне комунікаційне середовище, яке дозволяє структурам влади і структурам громадянського суспільства, бізнесу взаємодіяти в єдиних стандартах, зрозумілих одне для одного». 3

Як наслідок невірно визначених цілей інформатизації державного управління з’являється ставлення до електронного уряду як до чергового атрибуту, потрібного більше для іміджевих, представницьких цілей, ніж для розв’язання реальних проблем. Коли цю думку поділяє певна кількість громадян — вони просто приєднаються до тих, хто спілкуватиметься з офіційними структурами традиційними способами. Проте коли такої ж думки дотримуються державні службовці, в них є об'єктивна можливість (принаймні в окремій структурі) дійсно перетворити інформатизацію на формальну процедуру, що не впливатиме на усталену схему діяльності.

Намагаючись зекономити, функції електронного уряду звужують до рівня прикладного інструментарію здійснення управління державою. Цифри у даній витратній статті бюджеті справді стають меншими. Проте і на ці, менші, суми бюджет стає більшим. І таке збільшення нічим не компенсується — ані якістю обслуговування громадян, ані швидкістю обробки документів, ані ширшим залученням громадян до процедур законотворення чи контролю за додержанням законності. Витрачаються кошти на придбання hardware (комп'ютерів, мережевого обладнання, приладів обмеження доступу та ініціалізації), створення software (специфічного програмного забезпечення), на наймання секретарок для обробки вже цифрової інформації. Результатом же є збільшення обсягів роботи у допоміжних структурах лише заради естетичнішого вигляду документів та спрощення їх роздрукування для максимальної кількості людей. За нинішнього економічного становища Україна не може собі дозволити таких дорогих іграшок як просте використання інформаційних технологій на певних етапах здійснення урядових функцій. І навряд чи коли зможе.

А за умови запровадження електронного уряду як масштабної концепції, за трансформування принципів організації діяльності владних інститутів цифри в конкретній витратній статті будуть більшими, але загальні витрати на організацію державного управління зменшаться, при чому зменшення цих витрат тим більше помітне, чим якіснішим стає обслуговування населення, чим менше бюджетних коштів витрачається поза узгодженими цілями.

У наступному розділі ми розглянемо детально причини і мету запровадження електронного уряду в Україні, способи задіяння можливостей ІТ. Але за найоб'єктивнішого обґрунтування ще певний період в суспільстві зберігатиметься думка, висловлена на сайті warweb.ru. А саме — що інформаційне суспільство, елементом якого є електронний уряд, «живе за принципом: „Створи потребу і задовольни її!“. чи не маємо ми і в даному випадку справу зі створенням штучної … потреби в якомусь „електронному уряді“, без якого світле майбутнє немовби ніколи не настане? Але ж задоволення цієї нової потреби влетить нам всім в копієчку: на фінансування програми „Електронна Росія“ заплановано виділити майже 77 млрд. карбованців, в тому числі 39 млрд. — з держбюджету…» 7

На глобальні інформатизаційні перетворення знадобляться і більші кошти, проте, повторимо, головне — визначити принципову основу змін, з’ясувати їх мету. Це дозволить позначити основні вектори трансформації, капіталовкладення за якими будуть найефективнішими, запобігти розпорошенню коштів. Чіткі орієнтири дозволять залучити небюджетні кошти та громадський творчий і організаційний потенціал. Окрім того, варто зважати на специфіку об'єкта капіталовкладень і наслідки, що з цього випливають. Електронний уряд, за визначенням, є елементом Інформаційного суспільства. Інформаційне ж суспільство необхідно характеризується глобальністю.

Як вже зазначалося нами в попередній праці «Електронна Україна» та багатьох статтях, світова спільнота зацікавлена у стимулюванні інформатизаційних процесів зокрема та створення національних стратегій формування Інформаційного суспільства в цілому у кожній країні незалежно від рівня її економічного розвитку за критеріями суспільства індустріального. Глобальність Інформаційного суспільства передбачає включення всіх національних спільнот задля досягнення максимальної ефективності цієї соціальної формації. Тож надання економічної, правової і будь-якої іншої допомоги країнам, що не в змозі забезпечити запровадження елементів Інформаційного суспільства самотужки, безпосереднім чином вигідно структурам-донорам, чи то державам, чи міжнародним організаціям.

Рівень економічного розвитку України серйозно обмежує можливі суми витрат на електронний уряд. Але зусилля уряду та неурядових організацій щодо інтеграції до Європейського співтовариства уможливлюють застосування і щодо нашої держави схем спеціальної фінансової допомоги. Йдеться про поточні проекти формування національних електронних урядів. Так деякі проекти для бідніших країн фінансувати будуть як уряди самих цих країн, так і Європейський Союз.

Один з таких проектів стартував восени 2001 року. Шість країн південно-східної Європи (Албанія, Кіпр, Греція, Югославія, Румунія і колишня югославська Республіка Македонія) розпочали спільний проект під назвою «eGovernance» (e-government) з метою встановлення взаємодії в он-лайновому режимі на регіональному рівні. Наприклад, внесок Румунії в рамках цього проекту складе $ 500 000. На початковій стадії буде створена єдина мережа зв’язку і низка цифрових бібліотек для використання їх урядами і урядовими агентствами. На другому етапі кожний громадянин країн цього регіону отримає доступ до корисної інформації всіх країн-учасниць для особистих або ділових цілей. 8

Як і в будь-якій іншій сфері, у справі запровадження електронного уряду «для чого» зумовлює те, «як» і «що». А небажання чи неспроможність зрозуміти мету породжує міфи, часто достатньо правдоподібні для часткового чи повного призупинення трансформаційних процесів. Одним з найпопулярніших міфів є давнім острахом перед големом, штучним творінням людського мозку, що виконує певні функції людини, але не є людиною — він будь-якої миті може вийти з-під контролю і почати вирішувати людські долі за власним розсудом. З’являються емоційні заяви про «радикальне відчуження людини від її власної держави», яке відбувається через експансію інформатизації. «Нова економіка», ґрунтована на ІТ, нібито «серйозно вирішила поставити між людиною і державним чиновником нечутливий електронний бар'єр, принципово непроникний для жодних людських емоцій, симпатій, співчуття, жалості, бажання підтримати людину в тяжку хвилину».

І вже через ці, суб'єктивні аргументи робиться той самий висновок, що його обстоюють чиновники «з об'єктивних економічних причин — для збереження бюджетних коштів». Знов з’являється категоричне твердження: «немає жодного специфічно електронного уряду, а є держава, що виконує свої владні функції, користуючись перевагами IT-технологій. Решта від лукавого». І знов такий висновок є невірним через невірні посилання, а фактично — через недостатню обізнаність.

Така позиція призводить до парадоксальних висновків. З одного боку, інформатизація як соціальний процес, що закладає основи Інформаційного суспільства, змінюючи традиційні інститути (в даному випадку пов’язані зі здійсненням владних функцій) суспільства індустріального, є злом — але інформаційні технології як один з допоміжних інструментів в роботі держави є позитивною інновацією. З іншого боку, все ж визнається неминучість глобальних соціальних змін на основі можливостей, що їх відкривають ІТ, як запоруки добробуту держави в майбутньому. Але при цьому висловлюється переконання в тому, що нове, Інформаційне суспільство може бути глобальним і змінювати принципи існування усіх сфер суспільної життєдіяльності, але при цьому в жодному випадку не торкаючись функцій державного управління. Так стосовно Російської Федерації цей парадокс звучить наступним чином: «отримавши затверджену урядом програму „Електронної Росії“, що відкриває дорогу до електронного XXI сторіччя, ми повинні сказати їй наше рішуче „Так“. І не менш рішуче слід відповісти „Ні“ планам перетворення нашого уряду на нелюдяного електронного монстра». 7

Проте ця позиція може бути використана певною частиною чиновників як спосіб уникнути внутрішньоструктурної конкуренції: нова, інформаційна концепція уряду передбачає значно суворіші професійні вимоги до державних службовців. А цим вимогам зможе задовольнити лише частка наявного апарату. Посадова відповідність решти опиниться під сумнівом.

В цьому питанні ми згодні з результатами порівняльного аналізу Віктора Лобанова, заступника директора Інституту державної служби Державного інституту управління. За В. Лобановим, характеристики традиційного і нового, електронного уряду є діаметрально протилежними. Традиційно уряд характеризувався складністю структур — електронному ж урядові притаманна простота структур і процесів. Ще сьогодні ведеться мова про «зміцнення владної вертикалі». Але електронний уряд протиставляє централізації і залежності гнучкість і автономію. Нинішні звіти про роботу державних органів складаються переважно з цифр — скільки саме коштів витрачено на ті чи інші цілі, скільки коштів недоотримано. Електронний уряд оцінку за затратами замінює оцінкою за результатами. Зараз державне управління здійснюється за допомогою правил і директив. Для електронного уряду характерне управління з наголосом на організаційну культуру і цінності. Як один з компонентів Інформаційного (або ж заснованого на знаннях, на дожиттєвому навчанні) суспільства, електронний уряд переносить акцент з фінансових і матеріальних ресурсів на людські ресурси. І ще одна характеристика елементу відкритої соціальної системи — електронний уряд ліквідує традиційне орієнтування на внутрішні процеси. В нових умовах головним є врахування зовнішніх факторів і орієнтація на споживачів.

«Надання більшої самостійності потребує нових підходів до системи звітності і контролю за держапаратом. Якщо раніше основна увага приділялася контролю за процесом виконання роботи і використанням державних ресурсів, то зараз наголос робиться на контролі й оцінці результатів і наслідків. Це розв’язує руки робітникам, що самостійно обирають шляхи і засоби досягнення поставлених цілей.

Поряд з ефективністю діяльності враховується етичний бік, а також уміння провести аналіз проблем, розробити і здійснити план дій, оцінити його результати і наслідки. Особливу увагу звернено на аналіз впливу, сенс якого в тому, щоб на етапі планування врахувати можливий вплив на окремі організації і групи, а також різноманітні сфери життєдіяльності суспільства (політичну, соціальну, економічну і культурну)". 9

Проте потенціал українського уряду достатньо значний для того, щоб прийняти цей виклик. В цьому ми згодні з представником Департаменту урядової інформації Апарату Уряду Російської Федерації Андрієм Кошкіним, який пише наступне. «Дозволю собі припустити, що держава може не тільки ефективно запитати нові технології для створення мережевої державної інфраструктури, але і стати лідером в русі до Інформаційного суспільства». Урядова мережева інфраструктура має й може вирішувати актуальні політичні, економічні та соціальні завдання держави. Об'єднання можливостей урядового інтранету та урядового порталу має забезпечити виконання таких завдань:

§ реалізація права громадян на доступ до відкритої державної інформації;

§ доведення до громадськості об'єктивної і достовірної інформації про діяльність органів державної влади, зміцнюватиме довіру до держави і провадженої нею політики;

§ взаємодія і постійний діалог держави з громадянами й інститутами громадянського суспільства, а також необхідний рівень суспільного контролю за діяльністю державних органів і організацій;

§ об'єднання інформаційних ресурсів і сервісів органів державної влади та місцевого самоврядування з метою зміцнення загальнонаціонального інформаційного простору;

§ вдосконалення системи державного управління, оптимізація структури державного апарату, зниження фінансових і матеріальних витрат на його утримання, поетапне переведення частини державних послуг, що мають вартісний вираз, в систему державних мережевих сервісів, що відповідатиме реальним потребам громадян і організацій;

§ ефективна підтримка економічної діяльності державних господарчих суб'єктів, що дозволяє їм ефективно інтегруватися в загальнонаціональний і світовий економічний простір;

§ взаємодія та співпраця з державними органами зарубіжних країн і міжнародними неурядовими організаціями. 10

Детальніше розглянемо функції і можливості урядового інтранету (що є частиною G2G-модуля електронного уряду). Перш за все, зазначимо. що метою запровадження інтранету є: підвищення точності, повноти і оперативності, достовірності накопичуваної інформації; забезпечення високого ступеню контролю за виконанням рішень і доручень уряду іншими структурами виконавчої влади; забезпечення прозорості виконання рішень і доручень уряду органами виконавчої влади: апарат уряду матиме можливість в будь-який момент часу перевірити, на якому етапі знаходиться виконання доручення або постанови всередині підконтрольного органу влади; зниження накладних витрат.

Для ефективного виконання цих завдань система електронної пошти і документообігу уряду (вважатимемо їх основними елементами інтранету, оскільки для уможливлення он-лайнових конференцій слід витратити значно більше коштів, а назвати можливість організувати мережеву конференцію в режимі реального часу першочерговою необхідністю не можна) повинна бути частиною інтегрованої інформаційної системи. Ця система має забезпечувати інформаційну підтримку загального керівництва роботою апарату. До більш конкретних завдань інтранету належать, зокрема, координація діяльності регіональних управлінь і територіальних підрозділів та ведення внутрішнього діловодства в уряді. На серверах інтранету мають зберігатися і спеціалізовані бази даних, архіви персональних даних громадян, досьє державних службовців всіх рівнів тощо.

Інтранет, так само як і урядові служби у зовнішній мережі, забезпечує використання ще одного методу оптимізації співпраці урядових структур між собою та з громадянами й бізнесами. Йдеться про створення інформаційних ресурсів, спільних для кількох державних служб чи відомств, чиї сфери інтересів перетинаються. Скажімо, ресурс, що містить інформацію про громадянський стан осіб: звичайно громадянин має подавати відомості про одруження, розлучення, народження дитини чи смерть близьких до кількох державних органів протягом певного обмеженого терміну, а надалі у найрізноманітніших ситуаціях знов подавати щоразу ті самі дані у різних анкетах (для купівлі-продажу нерухомості, отримання спадку, оформлення субсидій чи податкових пільг тощо). За функціонування ж спільних ресурсів один раз вказані дані заносяться в архіви всіх потрібних органів автоматично, а при повторному зверненні громадянина до будь-якого з державних органів вінт звільняється від необхідності повторно повідомляти ті самі дані.

Але створення єдиних точок контакту не лише підвищує ефективність роботи. Описаний міжвідомчий підхід дозволяє запобігти розповсюдженому виду шахрайства, коли людина декілька разів одержує одну і ту саму пільгу, звертаючись по неї до різних інстанцій. Поруч з тим, різним державним установам дедалі частіше потрібен спільний доступ до інформації про ті самі організації і персони або доступ до даних з того самого питання. Так, наприклад, медичні установи можуть оперативно надавати інформацію місцевим органам влади (відділам соціального забезпечення), що допоможе більш якісно задовольняти потреби населення. В ситуаціях, коли виникає ризик для безпеки громадян, інформація може надаватися міліції й іншим правоохоронним органам. При цьому застосування в таких трансакціях інтранету, окрім економії коштів, попереджає несанкціонований доступ до персональних даних з боку окремих громадян, організацій, бізнесів тощо.

Але все ж запровадження інтранет-мережі, хоча воно й забезпечує значну економію бюджетних коштів, не в змозі забезпечити виконання завдань електронного уряду уповні. Адже запровадження електронного уряду спрямоване на досягнення трьох основних цілей. По-перше, це підвищення ефективності роботи управлінського апарату — впорядкування збирання податків, закони і регулювання, реєстрація інформації, документообіг (виконання більшості цих функцій якраз і оптимізує інтранет). По-друге, це економічний розвиток (полегшення процедур, пов’язаних з виробництвом і торгівлею, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних виробників на міжнародному ринку). І, по-третє, підвищення якості життя громадян (вдосконалення системи соціальних послуг, системи охорони здоров’я, надійніше забезпечення безпеки, збільшення можливостей для освіти, забезпечення ефективнішого захисту довкілля).

Таким чином, виходячи із зазначених цілей і завдань, слід вести мову про створення в Україні універсального урядового порталу як ще одного елементу електронного уряду. Універсальність порталу означає доступ до всіх державних служб з одного сайту, звільняє від необхідності розшукувати адресу потрібного сайту через пошукові системи та іншими способами, що відбирають робочий або вільний час громадянина, час оплаченого доступу і часто призводять до стресу користувача.

Оптимізувати роботу урядового порталу можна й ефективнішою організацією інформації. Так сайт Oasis ірландського уряду побудований, на відміну від традиційного шляху, не навколо урядових агентств, а навколо тем, цікавих для населення: як отримати роботу або купити будинок, як отримати водійські права або зареєструватися для участі у виборах. А вже за темою знаходиться вихід на необхідні урядові сайти міністерств і відомств. 8

Оптимізація полягає і в знятті обмежень, притаманних традиційним способам роботи урядових сервісів з громадянами. Зокрема, це обмежений проміжок часу для здійснення трансакцій, який при цьому співпадає з робочим часом більшості підприємств, компаній, організацій. Тобто, громадянина ставлять перед вибором — працювати чи вирішувати свої проблеми в державних службах. Але із запровадженням урядового порталу це ускладнення можна розв’язати. Уряди низки європейських країн (наприклад, Великобританії і Фінляндії) офіційно проголосили про намір забезпечити цілодобове обслуговування громадян. До сфери оптимізації роботи уряду через портал належить і забезпечення вільного доступу громадян до ресурсів порталу. Перш за все, це вирішення суто технічних питань — облаштування публічних точок доступу.

Реалізацію комплексного підходу до запровадження урядового порталу продемонструвала, зокрема, влада австралійського штату Вікторія. Нею впроваджено систему MAXI, що стала лауреатом різноманітних премій. MAXI — єдиний вузол обслуговування населення, доступний не тільки з настільних комп’ютерів з інтернет-доступом, але й через 50 кіосків, а також телефоном 24 години на добу, 7 днів на тиждень, 365 днів на рік. Система забезпечує проведення операцій між місцевим урядом і фізичними та юридичними особами. Було виявлено, що біля 40% операцій, що виконуються за допомогою MAXI, здійснюються в неробочий для урядових чиновників час. Вигода для громадян є очевидною.

Міжнародна спільнота надзвичайно серйозно ставиться до забезпечення максимально ефективної співпраці між урядами з одного боку та громадянами й бізнесами з іншого. Спільна думка, що її містять звернення і міжнародної спільноти. і окремих урядів та адміністрацій, і ІТ-компаній, така. Перед урядами усього світу стоїть грандіозне завдання: громадяни хочуть одержувати від них послуги високої якості і вимагають ефективного використання податкових надходжень. Тому державні установи повинні шукати дедалі ефективніші, швидші і дешевші засоби зв’язку і спільної роботи, щоб максимально полегшити доступ до інформації і надати потрібні дані в потрібний час тим, кому вони необхідні.

В цьому відношенні знов слід згадати підхід до визначення електронного уряду як до реінжинірингу державного управління як бізнесу, власниками і клієнтами якого є громадяни. З цієї точки зору електронний уряд — трансформовані для уряду ідеї електронного бізнесу, в яких уряд виступає як різновид корпоративного користувача інформаційних технологій. І як різновид бізнесу, уряд має перейматися й проблемою запитаності нових способів обслуговування. Тобто, чи потрібен громадянам он-лайновий уряд, і чи в змозі вони використовувати його можливості. З цього приводу наведемо кілька цифр. За традиційного, особистого способу спілкування громадян і державних органів, час і гроші (в одному випадку свої, в другому — платників податків) витрачають обидві сторони. За переведення такого спілкування в мережу вигода наявна для обох сторін. Таким чином, за запровадження урядового порталу кількість особистих звернень в урядові структури буде зменшуватися. Це вже має статистичне підтвердження: сьогодні, наприклад, в Лос-Анджелесі особисті звернення громадян до урядових структур складають менш ніж 20% від загальних контактів.

В середньому рівень використання послуг електронного уряду населенням розвинених країн світу складав на кінець 2001 р. 26%. Тобто, 26% людей в усьому світі використовували урядові он-лайнові служби з метою доступу до урядової інформації, передавали персональну інформацію урядовим службам або здійснювали якісь трансакції з електронними державними службами. При цьому 20% громадян в усьому світі, які мають доступ до мережі, користуються послугами електронних урядів для пошуку і доступу до інформації, 9% виходять в он-лайн, щоб роздрукувати офіційні форми довідок і т. ін., а 7% передають персональну інформацію до державних органів в он-лайні. 8

Якщо до визначення електронного уряду і його функцій підходити суворо, то коли урядовий сайт використовується лише як джерело для роздруковування бланків або форм для відправлення звичайною поштою або особистої передачі до певного державного органу для подальшої обробки — це не є ані он-лайновим урядом, ані повноцінним електронним урядом. Це лише використання поодиноких елементів електронного уряду, яке дає дуже незначне скорочення витрат та часу на здійснення операцій між урядом та громадянином. Проте такий підхід все ж є виваженим. Більше того, національні та міжнародні групи з вивчення можливостей запровадження електронного уряду вважають це необхідною умовою.

Висловлюється переконання, що для подолання можливого стресу державних службовців і платників податків від різкої зміни форм взаємодії, уряд зобов’язаний піклуватися про такий темп впровадження електронних форм роботи, який відповідатиме темпу психологічного пристосування. У зв’язку з цим фахівці рекомендують поступовий, крок за кроком режим впровадження, тривалий період тестування, і збереження протягом тривалого часу паралельного оффі он-лайнового обслуговування. Для України останні пункт є сам собою зрозумілим, оскільки до того моменту, коли всередині країни буде подолано цифровий розрив, мине достатньо часу, аби всі чи майже всі громадяни призвичаїлися до нових форм спілкування з урядовими організаціями та стали досвідченими користувачами мережі.

Для того, щоб діалог, а в деяких випадках і співпраця громадян і держави були ефективними, ощадливими і мобільними, необхідно створити інтегровану електронну систему стосунків платників податків з державою. Звичайно, така система повинна включати в себе доступ до інформації і послуг на сайтах, телефоном, електронною поштою і в звичайному офф-лайновому режимі. Головним фактором стає вигода платника податків (громадянина або компанії), а не державних структур. Для досягнення цієї вигоди необхідно вирішити ще багато питань. Їх перелік буде дуже довгим, проте загальне уявлення про їхній обсяг можна отримати, наприклад, з тем другого московського Міжнародного Форуму «Росія в електронному світі». Таким чином, для запровадження електронного уряду слід знайти національні прикладні рішення у таких сферах: державні закупки; роль інформаційно-телекомунікаційного сектора економіки і електронних технологій в реформі житлово-комунального комплексу; інформаційна безпека; нові технології в освіті; забезпечення доступу населення до електронних послуг; електронні соціальні служби; принципи проведення тендерів на поставки рішень і продукції для електронного уряду; електронні послуги для галузей; адміністративні і правові бар'єри на шляху розвитку інформаційного суспільства; інформаційні портали і інформаційна прозорість держави; платіжні карти і електронні персональні інструменти в автоматизованих системах взаємодії держави з населенням; технології документообігу (паперовий і електронний); взаємодія бізнесу з державою в електронному середовищі; фінанси і логістика в електронному уряді.

Незважаючи на те, що розв’язання всіх цих питань і віднайдення рішень, придатних для кожної окремої країни, політики переконалися в тому, що сьогодні дорожче відмовлятися від електронного уряду, ніж впроваджувати його. Процес глобалізації набув необоротного характеру. Прискорення темпів економічного розвитку змушує держави реагувати на зміни не менш швидко, ніж приватні структури. Проте не варто очікувати миттєвої трансформації урядових структур. Це досить тривалий процес. Він вимагає зміни культури взаємин уряду з платниками податків і форм взаємодії урядових установ, розвитку нових навичок у всіх учасників процесу, найняття нового персоналу в урядові установи.

Процес перетворення уряду на електронний уряд може тривати і 5, і 10 років. Проте надто песимістичні оцінки, на зразок тих, що зробив Іван Лозовий (заступника голови Державного комітету інформаційної політики України та керівника відділу щодо роботи з інтернетом цього комітету), говорячи про перспективи запровадження в Україні електронного уряду («нам до govnet мінімум 30 років»), так само не мають під собою жодних підстав. Так І.Лозовий називає серед причин такої тривалості процесу відсутність відповідної інфраструктури та надзвичайно примітивний рівень державної інформатизації. 12 Але створення інформаційно-телекомунікаційної інфраструктури — справа зовсім не держави. Ця робота має провадитись на гроші бізнесу, а не платників податків. Більше того, економічна зацікавленість транснаціональних корпорацій та вітчизняних компаній означає зацікавленість у створенні не тільки hardware, фізичної компоненти мережі, але й software, її програмного забезпечення. Адже вдалий інтерфейс урядового порталу чи окремого сайту означає, що клієнт має додаткові підстави обрати продукт компанії для власних потреб.

«примітивний рівень державної інформатизації» має долатися й ініціативою зсередини, власне від чиновників. Цей процес має бути зумовлений відповідними державними рішеннями. Зокрема, йдеться про посилення конкуренції в державних структурах і запровадження кваліфікаційних іспитів, в тому числі щодо вміння користуватися комп’ютерною технікою та інформаційною мережею, розуміння мети і завдань запровадження електронного уряду. Тут доречним буде навести позицію щодо цього питання Олександра Баранова, теж чиновника — начальника управління зв’язку, телекомунікацій та інформатизації Київської міськдержадміністрації. «…Як правило, чиновники мають вищу освіту. Один із можливих способів вирішення цієї проблеми — відбір за результатами атестації: знаєш, умієш — залишаєшся, якщо ні — вибачай». 13

І це не єдиний спосіб вирішення кадрової проблеми забезпечення діяльності електронного уряду. Можна використати потенціал молодих фахівців, надавши їм можливість напрацювання досвіду і практики використання набутих знань і вмінь на державній службі. Система моніторингу діяльності кожного держслужбовця — якою мірою і наскільки ефективно він використовує можливості ІТ, чи не зловживає автоматизацією процесу трансакцій з громадянами, які відгуки має з боку громадян та бізнесів з приводу якості обслуговування. І, звичайно ж, система заохочень.

Що ж до наявного стану речей у справі формування електронного уряду, то ситуацію варто характеризувати, відштовхуючись від певних критеріїв оцінки. Зокрема, United Nations Division for Public Economics & Public Administration спільно з American Society for Public Administration визначили наступні стадії розвитку електронного уряду:

§ Формована присутність держави в Мережі (emerging web presence): в країні один або декілька офіційних урядових сайтів, що пропонують користувачам статичну інформацію і слугують інструментом для зв’язку уряду з громадськістю.

§ посилювана присутність держави в Мережі (enhanced web presence): число урядових сайтів збільшується, в той час як інформація, що надається, стає динамічнішою, при цьому користувачі одержують більше можливостей для доступу до державної інформації.

§ Інтерактивна присутність держави в Мережі (interactive web presence): здійснюється формальний обмін інформацією між користувачами і урядовими органами (заповнення форм, подання заяв он-лайн).

§ Присутність держави в Мережі на рівні трансакцій (transactional web presence): користувачі мають легкий доступ до даних, пріоритетність яких визначається на основі їхніх потреб; існують трансакції, здійснювані он-лайн (сплата податків, сплата реєстраційних зборів і мит).

§ Повністю інтегрована присутність держави в Мережі (fully integrated web presence): завершена повна інтеграція всіх державних інтернет-ресурсів в рамках єдиного порталу.

За такої градації Україна перебуває на сьогодні десь між першим і другим етапом. Ухвалення Закону про електронний цифровий підпис та технічні засоби захисту інформації, а також про статус електронний документів дозволить переміститись на третій рівень. Перевага такої градації у тому, що вона передбачає поступовість формування електронного уряду (як і Інформаційного суспільства в цілому), виходить з реальних можливостей суспільства і держави, зокрема економічних.

Бо якщо брати за орієнтир оцінку Комітету з ІТ королівства Нідерландів («Порівняння моделей оцінки e-готовності - заключний проект»), Україні і 30 років буде замало. Адже, за висновками Комітету, «е-готове» суспільство (таке, що має всі умови для створення електронного уряду та Інформаційного суспільства) має швидкий доступ до мережі, який надається конкурентним ринком операторів; має постійний доступ до мережі і широке застосуванням ІТ в школах, урядових установах, бізнесах, службах охорони здоров’я і хатніх господарствах; має забезпечену таємність користувача і он-лайнову безпеку; має урядову політику, сприятливу для подальшого розширення доступу і використання Мережі.

«E-готове» суспільство повинно мати необхідну фізичну інфраструктуру (високу швидкість передачі даних, надійність, доступні ціни); запровадження ІТ та об'єднаних ІТ-сервісів у бізнесі (e-торгівля, розвинений місцевий IT сектор); орієнтацію на потреби громади (місцеве наповнення, багато он-лайнових організацій, використання IТ у повсякденному житті, викладання ІТ в школах) та урядових установ (електронний уряд); конкурентність у телекомунікаційній галузі; незалежне регулювання цієї галузі з зобов’язаннями продавця забезпечити універсальність доступу; а також не має жодних обмежень на торговельні або іноземні інвестиції. 13

Економічний розвиток України дозволить державі задовольняти цим вимогам ще не скоро, можливо, справді за десяток років. Тож цей підхід не відповідає нашим реаліям. Проте така проблема як збереження надійності державних служб та довіри до них громадян за віртуалізації, також сформульована нідерландським Комітетом з ІТ, є для України достатньо актуальною на сьогодні. Психологічні, освітянські та інші аспекти ми розглянемо в четвертій главі, присвяченій власне взаєминам держави та громадян в межах електронного уряду. Тут же ми розглянемо такий аспект довіри громадян до електронного уряду як безпека трансакцій, безпека персональних даних на урядових серверах тощо.

Позиція країн з розвиненою економікою є такою, що державні служби повинні користуватися найкращими і найсучаснішими технологіями в галузі електронної пошти, електронного документообігу і комунікацій, що не поступаються технологіям корпоративного і приватного сектора. Звичайно, це потребує значних бюджетних затрат — таких, що їх Україна на даному етапі не може собі дозволити. Але у сфері безпеки персональних даних, безпеки трансакцій та загалом національної інформаційної безпеки держава мусить докласти максимум зусиль та проявити максимум ініціативи, аби якомога меншими коштами досягти щонайкращих результатів.