До питання конституційно-правової регламентації функціонування професійного самоврядування у Республіці Польща

До питання конституційно-правової регламентації функціонування професійного самоврядування у Республіці Польща

Обрання Україною демократичного вектору розвитку, необхідність реалізації повною мірою принципу субсидіарності є викликом для дослідників-конституціоналістів, що перебувають у постійному пошуку найкращої моделі побудови держави та її інститутів.

Проблематика феномену самоврядування як такого не є новою для вітчизняних конституціоналістів, однак найчастіше віднаходить розвиток у дискусіях щодо діяльності органів місцевого самоврядування, організації адміністративно-територіального устрою, реалізації права на участь громадян у прийнятті рішень на місцевому рівні, громадських організаціях, в тому числі професійних спілках. У контексті реформи з децентралізації влади така увага є виправданою, однак недостатньою з точки зору конституційної реформи в цілому.

Аналіз наукових праць у цій сфері дає розуміння звуженого підходу вітчизняних вчених щодо самоврядування та свідчить про відсутність комплексних досліджень цього питання в Україні. Так, О. Батанов визначає «самоврядування» як «тип соціального управління, за яким суб'єкт та об'єкт управління збігаються, тобто самі люди управляють своїми справами, спільно приймають норми і рішення та діють з метою їх реалізації» [16, с. 195]. Науковець вважає, що в сучасному світі найбільшого поширення набуло місцеве самоврядування, а специфічною формою самоврядування є суддівське самоврядування. О. Лазор та О. Лазор [14, с. 169] вважають «самоврядування» публічною владою, що формується територіальною спільнотою для самостійного вирішення безпосередньо або через обрані ними органи питань місцевого значення на основі власного фінансового забезпечення в межах закону. У праці П. Шляхтуна [17, с. 465] поняття «самоврядування» розтлумачено як одну з форм соціального управління, за якої те чи інше об'єднання людей самостійно вирішує питання внутрішнього значення.

Фактично, у вітчизняних роботах наукового спрямування «самоврядування» розглядають на прикладі однієї з його форм — місцевого самоврядування [8, 9, 11, 13]. Вважаємо, що така ситуація є віддзеркаленням неналежної уваги науковців-розробників Конституції України самоврядуванню у його широкому розумінні. Зауважимо, що єдина згадка у частині другій статті 130 Конституції України про суддівське самоврядування свідчить про хибність такого підходу та створює підґрунтя для функціонування нових форм самоврядування.

Інше розуміння сутності «самоврядування», а як наслідок бачення його нормативного закріплення мали автори Конституції Польщі, що сприяло формуванню поряд з територіальним самоврядуванням також господарського, професійного та інших його форм.

З метою комплексного дослідження функціонування професійного самоврядування в Україні та визначення необхідності його ширшого відображення у Основному Законі України досвід Республіки Польща вважаємо актуальним і таким, що заслуговує на увагу.

Наприкінці XX ст. у більшості країн Європи відбулися важливі структурні, функціональні та організаційні реформи публічної влади. Вони були спрямовані на перерозподіл функціональних повноважень між центральними органами управління та інститутами громадянського суспільства, як ключового елементу у відносинах держави та громадянина, з метою забезпечення ефективної реалізації права громадян на здійснення влади. Їх проведення відбувалося одночасно із структурними реформами, що мало тісний зв’язок із таким поняттям, як «децентралізація».

Процес децентралізації державної влади у країнах — членах Європейського Союзу став невід'ємним етапом демократичних перетворень і вагомим внеском у становлення громадянського суспільства.

Одним із основних завдань процесу децентралізації у країнах Європи вважаємо відхід від централізованої моделі управління у державі, забезпечення спроможності законодавчо визначених інститутів громадянського суспільства на реалізацію покладених на них законом завдань, ефективності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, мінімізація втручання публічних органів влади та їх посадових осіб у здійснення інститутами громадянського суспільства покладених на них завдань у публічній сфері, підвищення відповідальності громадянина.

У підсумку процес децентралізації мав на меті законодавче закріплення публічних завдань, що належать органам державної влади, за певними законодавчо визначеними суспільними групами та їх інституціями з використанням «принципу субсидіарності».

Термін «субсидіарність» походить від латинського «subsidium ferre», що в перекладі означає «надавати допомогу» [15], й визначає певну модель взаємовідносин держави і громадянина. Вперше за даними теоретичних досліджень цей принцип сформульовано в Енцикліці Папи Пія ХІ «Quadragesimo anno», що була опублікована 15 травня 1931 року. Так, Папа Римський вважав, що вища влада Держави повинна не розсіювати свою силу і надати можливість підпорядкованим інституціям вирішувати менш значущі питання та проблеми самостійно, оскільки це зробить Державу більш незалежною, сильною і надасть змогу ефективно виконувати властиві їй функції. Дотримання принципу субсидіарності у відношенні із різними асоціаціями підсилюватиме суспільний авторитет і ефективність, що забезпечить щасливі і успішні умови функціонування Держави [5].

Розуміння сутності поняття «субсидіарності», що була покладена в основу принципу субсидіарності, та необхідності його закріплення на найвищому законодавчому рівні дало змогу розробникам Конституції Республіки Польща у 1997 році забезпечити можливість його широкого використання у відносинах публічної влади та інститутів громадянського суспільства. Так, у Преамбулі Конституції Республіки Польща зазначено: «принцип субсидіарності, що утверджує права громадян та їх об'єднань», що означає обмеження функціонування держави, її інституцій та органів у тих сферах діяльності громадян, які можуть діяти ефективно без її втручання.

У польській конституційній доктрині теоретики виокремлюють наступні різновиди принципу субсидіарності: негативний, що означає неможливість перешкоджання державою діяльності громадян у будь-якій сфері, та позитивний, що полягає у завданні влади стимулювати та надавати підтримку діянням тих суб'єктів, які не є повною мірою самодостатніми [4]. Більше того, відповідно до принципу субсидіарності держава не може використовувати органи державної влади для реалізації ініціатив громадян та їх об'єднань, а також покладати на них відповідальність за їх здійснення.

Ідея визначення самоврядування на конституційному рівні існує в конституційному праві Польщі протягом тривалого часу. Так, Конституція Республіки Польща від 17 березня 1921 року передбачила можливість функціонування місцевого самоврядування (стаття 3) шляхом діяльності сільськогосподарських палат, торгівельних, промислових, ремісничих палат, палат найманої праці та інших об'єднань, що мали здійснювати свою діяльність під наглядом Вищої Господарської Палати Речі Посполитої (стаття 68 березневої Конституції).

Цей період у польському конституційному праві прийнято вважати початком становлення професійного самоврядування. Наступними важливими кроками в напрямку розвитку професійного самоврядування стало закріплення на законодавчому рівні самоврядування правників та суддів, відповідні закони прийнято в 1922 році.

У частині другій статті 72 Конституції від 23 квітня 1935 року вказано, що публічну адміністрацію здійснюють: урядова адміністрація, органи місцевого самоврядування, а також органи господарського самоврядування. Для певних сфер господарського життя було передбачено можливість створення інститутів господарського самоврядування до яких відповідно до положень Конституції належали сільськогосподарські палати, торгівельнопромислові палати, ремісничі палати, палати праці, вільних професій, а також інші публічно-правові об'єднання (стаття 76) [6]. Таким чином Конституція 1935 року визначила можливість існування форм професійного самоврядування крізь призму господарського самоврядування. Для законодавця у міжвоєнний період функціонування органів професійного самоврядування означало провадження господарської діяльності, а діяльність корпорацій розцінювалася як добровільне об'єднання підприємців.

У новому авторитарному політичному режимі, що повстав у Республіці Польща в липні 1944 року на противагу демократичному устрою не було місця функціонуванню самоврядування та будь-яким його проявам, оскільки авторитаризм і самоврядування є не лише взаємовиключними поняттями, останнє становить реальну загрозу існування першого.

Зокрема, єдиним проявом функціонування професійного самоврядування у цей період вважають самоврядування адвокатів, що не було повністю ліквідоване. Однак, існувала заборона провадження приватної практики адвокатів, були дозволені лише колективні об'єднання.

Відродження самоврядування пов’язують із закінченням періоду «Другої Холодної війни». Перебудова державного устрою Польщі та впровадження демократичних основ функціонування держави створили умови для відновлення існування та творення нових його форм.

Відповідно до Конституції Польщі від 2 квітня 1997 року громадяни мають право на територіальне самоврядування (стаття 16 Конституції), господарське, професійне та інші форми самоврядування (стаття 17 Конституції). професійний самоврядування польща конституційний Досліджуючи поняття самоврядування як предмету децентралізованої публічної адміністрації польські конституціоналісти у своїх дослідженнях акцентують увагу на визначених Конституцією трьох видах самоврядування стверджуючи, що сутнісно ці форми є однаковими, однак різниця полягає у зв’язку встановленого між їх членами. Таким чином як підставу для виокремлення територіального самоврядування виділяють зв’язок, що виникає із факту проживання громадян на певній території, господарського самоврядування — економічні відносини між ними, а професійного самоврядування — зв’язок, що виникає внаслідок виконання громадянами певної професії [7].

Відповідно до Конституції Республіки Польща громадяни мають право на участь у професійному самоврядуванні.

Статтею 17 Конституції Польщі закріплена можливість створення органів професійного самоврядування, що повинні здійснювати представництво осіб, які займаються професією публічної довіри, й нагляд над належним виконанням цих професій в межах публічного інтересу та для цілей його охорони. Закон надає можливість утворювати й інші види самоврядування, що не повинні порушувати свободу виконання професій, а також обмежувати свободу зайняття господарською діяльністю.

Аналізуючи зазначене вище положення можемо виокремити наступні ознаки професійного самоврядування, що надають додаткові підстави розглядати його як окрему форму самоврядування:

конституційне закріплення;

є об'єднанням громадян керованих спільною метою;

функціонує в межах публічного інтересу та в цілях його охорони;

форми та порядок функціонування визначаються спеціальним законом.

До ознак професійного самоврядування також теоретики конституційного права відносять: законодавче регулювання закріплених за ними функцій, належність до сфери соціально-економічних прав громадян, примусовий характер участі для носіїв цих професій, владний характер рішень утворених самоврядних інституцій. У своїй праці професор К. Валковяк [7] виділяє такі ознаки професійного самоврядування як незалежність від державної влади. Таке твердження, на нашу думку, є спірним, зважаючи на необхідність законодавчого визначення кожного виду професійного самоврядування, неможливість їх утворення на підставі статуту. Також, додатково, він виокремлює публічний характер делегованих державою завдань.

Конституціоналіст Т. Біго у своєму дослідженні веде мову про дві істотні характеристики будь-якого виду самоврядування — самостійна діяльність та урядування [1, с. 80].

Дискусійним у польській науковій практиці залишається питання визначення поняття «професії публічної довіри», що вживається у тексті Конституції Польщі, однак досі не отримало законодавчого означення. Єдина спроба формування законодавчої дефініції «професії публічної довіри» була здійснена у проекті Закону «Про здійснення контролю органами професійного самоврядування над належним виконанням професій публічної довіри та нагляду над діяльністю органів професійного самоврядування і внесення змін до деяких законів». Відповідно до статті 2 проекту вказаного Закону професією публічної довіри визначено професію, що виконується особами, які наділяються особливого характеру повноваженнями у публічній сфері та беруть на себе повноваження опіки над реалізацією публічного інтересу та гарантування прав і свобод [6].

Професії публічної довіри на думку С. Викрентовича є найкращими серед усіх професій; це інтелектуальна еліта громадянського суспільства, це особи, що відрізняються освітою, культурою поведінки і рівнем обізнаності для виконання відповідної публічної служби [7]. Така думка заслуговує підтримки, оскільки до представників цих професій ставляться суспільством і, як наслідок, законодавцем спеціальні вимоги щодо стажу, кваліфікації, політичної належності тощо.

У своєму дослідженні професор А. Лемішковська зазначає, що органи професійного самоврядування створюються в межах професій, що через своє суспільне значення мають підвищені вимоги до кваліфікації та моралі осіб, що їх виконують, а також з метою охорони цих професій. Виникнення такого роду об'єднань і наділення їх владними повноваженнями свідчить про визнання за ними державою здатності самостійно вирішувати певні публічні завдання [3].

Отже, у Республіці Польща професійне самоврядування функціонує як окремий публічно-правовий вид самоврядування та наділене індивідуальними характеристиками.

Однією з характерних підстав виокремлення окремих видів професійного самоврядування є наявність інтересу учасників певної суспільної групи у самоорганізації та самостійному вирішенні питань своєї діяльності.

Організаційна структура таких самоврядних організацій визначена спеціальним законом, що регулює діяльність органів певного виду професійного самоврядування. Варто зауважити, що інший спосіб утворення органів професійного самоврядування Конституція Республіки Польща виключає.

Станом на сьогодні у системі права Польщі функціонують органи професійного самоврядування, що представляють юридичні та суміжні до них професії, медичні й економічні професії (аудитори, податкові радники, патентні повірені) і професії пов’язані з будівництвом та проектуванням простору.

Вважається, що діяльність органів професійного самоврядування дає можливість громадянам — членам певного виду професійного самоврядування приймати найкращі рішення з питань їх організації та функціонування з огляду на особистий інтерес.

Повертаючись до аналізу положень Конституції Польщі щодо професійного самоврядування варто звернути увагу на завдання професійного самоврядування. Так, до конституційних завдань професійного самоврядування відносять:

• 1) представництво осіб, що виконують професію публічної довіри, у відносинах з органами державної влади та місцевого самоврядування, а також із громадянами й інститутами громадянського суспільства;
• 2) контроль за належним рівнем виконання професій в межах публічного інтересу та для його охорони;

Науковець К. Валковяк здійснюючи узагальнення діяльності органів професійного самоврядування у різних професійних сферах виділяє наступні загальні завдання органів професійного самоврядування:

• 1) провадження реєстрації осіб, що мають право виконувати відповідну професію;
• 2) організація та здійснення дисциплінарного провадження;
• 3) підвищення професійної кваліфікації і затвердження програми навчання;
• 4) нагляд над провадженням професійної практики;
• 5) визначення принципів професійної етики та деонтології, в тому числі забезпечення їх дотримання [7].

У конституційному праві Польщі однією з переваг створення професійного самоврядування визначають його вплив на законотворчість, адже одним із важливих завдань його інститутів є надання обов’язкових висновків на законопроекти та проекти постанов.

Варто зазначити, що здійснення професійної діяльності у Польщі без належності до відповідної самоврядної спільноти, в разі якщо її існування передбачене законом, не є можливим. Обов’язок належності до професійного самоврядування представників цих професій виникає з моменту виникнення права на її виконання, а не з початком професійної діяльності особи. Так, рішенням Конституційного Трибуналу від 28 червня 2000 року встановлено, що особи, які виконують професію публічної довіри, хоча й формально є незалежними у виконанні професії, однак залишаються залежними функціонально від органів, що представляють цю професію.

Більше того, обов’язкова належність до професійного самоврядування нерідко трактується як порушення права на свободу об'єднання. Однак, як пояснює К. Валковяк, не є правильним співвідношення права на об'єднання із правом на управлінням власними справами. Принцип добровільності об'єднань не викликає сумнівів щодо об'єднань, однак не відповідає сутності публічно-правовим об'єднанням. Професійне самоврядування необхідно розуміти як привілей, що надає можливість зацікавленим особам самостійно вирішувати питання їх діяльності. Крім того, оскільки органи професійного самоврядування у своїй діяльності керуються нормами закону, а не статуту, доцільно вести мову не про свободу об'єднання, а свободу самоврядування [6].

Варто зазначити, що необов’язковість участі в органах професійного самоврядування мала б наслідком неможливість виконання професійним самоврядуванням завдань, покладених на нього Конституцією та спеціальними законами. Також не можливою була б реалізація цілей та мети професійного самоврядування.

Фінансування діяльності органів професійного самоврядування у Польщі здійснюється за рахунок членів професійного самоврядування, що повністю унеможливлює будь-яку їх залежність від органів державної влади та забезпечує їм свободу від політичного впливу.

Висновок. Закріплення можливості діяльності різних інституцій громадянського суспільства та їх форм з метою децентралізації органів державної влади має позитивний вплив на формування відповідального громадянського суспільства, сприяє функціонуванню демократії участі, зменшує необхідність виконання державою невластивих їй функцій у демократичному суспільстві.

Майже 20-річний досвід функціонування органів професійного самоврядування у різних сферах професійного життя громадян Польщі свідчить про необхідність подальшого вдосконалення положень щодо його діяльності.

Вважаємо, що питання порядку денного проведення конституційної реформи в частині самоврядування в Україні не повинні обмежуватися вирішенням питань функціонування його окремої форми.

Досвід діяльності інститутів громадянського суспільства європейських держав, зокрема Польщі, свідчить про необхідність подальших досліджень сутності поняття самоврядування в цілому та його форм і, як наслідок, впровадження кращих практик такого функціонування у вітчизняне законодавче поле з обов’язковим урахуванням досвіду України та реалій сьогодення.

Список використаних джерел

• 1. Bigo T. Zwiqzki publiczno-prawne w swietle ustawodawstwa polskiego / Tadeusz Bigo. — Warszawa: Wydawnictwo Im. Mianowskiego, 1928. — 226 с.
• 2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm
• 3. Lemiszowska A. Spoteczna misja samorzqdu zawodowego [Електронний ресурс] / Agnieszka Lemiszowska // Rocznik Lubuski. — 2003. — Режим доступу: http://www.ltn.uz.zgora.pl/ PDF/rocz03/10.pdf
• 4. Millon-Delsol C. Zasada pomocniczosci / Chantal Millon-Delsol. — Krakow: Wydawnictwo Znak, 1995.
• 5. QUADRAGESIMO ANNO [Електронний ресурс]. — 1931. — Режим доступу до ресурсу: http://w2.vatican.va/content/pius-xi/en/encyclicals/documents/hf p-xi enc 19 310 515

quadragesimo-anno.html.

• 6. Tkaczyk E. Samorzqd zawodowy w swietle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [Електронний ресурс] / Edyta Tkaczyk // Przeglqd Sejmowy. — 2011. — Режим доступу: http://orka.sejm.gov.pl/ przeglad. nsf/0/46565D190D062D49C125799D0030F5E4/$File/PS6(107)_s001−248_kompl.pdf
• 7. Walkowiak K. Podstawy teoretyczne samorzqdu zawodowego geodetow i kartografow [Електронний ресурс] / Katarzyna Walkowiak — Режим доступу: file:///C:/Users/Vika%20 EEE/Downloads/Artyku%C5%82_pt_-_-Podstawy_teoretyczne_samorz%C4%85du_zawodowego_ geodet%C3%B3w_i_kartograf%C3%B3w-%20(3).pdf
• 8. Баймуратов, М. О. Європейські стандарти регіонального самоврядування: актуальні питання конституційно-правового забезпечення в Україні [Текст] / М. О. Баймуратов, Є. А. Василькова. — Одеса: Фенікс, 2013. — 215 с.
• 9. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії [Текст] / В. І. Борденюк. — К.: Парлам. вид-во, 2007. — 572 с.
• 10. Бучинська А. Принцип субсидіарності як підстава діяльності органів місцевого самоврядування Польщі та України [Електронний ресурс] / А. Бучинська. — Режим доступу: http://papers.univ.kiev.ua/jurydychni nauky/articles/The principle of subsidiarity as the basis

of_local_self_government_in_Poland_and_Ukraine_19 833.pdf.

• 11. Дробот І. О. Гарантування місцевого самоврядування в Україні: теоретикометодологічний аспект [Текст] / І. О. Дробот. — Львів: ЛРІДУ НАДУ 2010. — 310 с.
• 12. Конституція України 28 червня 1996 року із змінами [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. — Режим доступу до ресурсу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
• 13. Куйбіда В. С. Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування [Текст] / В. С. Куйбіда. — К., 2003. — 567 с.
• 14. Лазор О. Місцеве управління: поняття, терміни, визначення. Навчальний посібник / О. Лазор, О. Лазор. — К.: Дакор, 2004. — 352 с.
• 15. Савіовський М. Ю. Принцип субсидіарності в історії європейської політико-правової думки [Електронний ресурс] / М. Ю. Савіовський. — Режим доступу: http://www.google.com. ua/url?sa=t&.rct=j&q=&esrc=s&.source=web&.cd=9&.cad=rja&.uact=8&.ved=0CE4QFjAIahUKEwj Lofm1-K_HAhUo9HIKHf3VAvw&url=http%3A%2F%2Firbis-nbuv.gov.ua%2Fcgi-bin%2Firbis_ nbuv%2Fcgiirbis₆₄.exe%3FC21COM%3D2%26I21DBN%3DUJRN%26P21DBN%3DUJRN%26IMA GE_FILE_DOWNLOAD%3D1%26Image_file_name%3DPDF%2FTrcyv_2012₈_8.pdf&ei=urvRVcvcDa joywP9q4vgDw&usg=AFQjCNF4−2bQoKYnCzh-PdRLFdPh4XEgtQ&bvm=bv.99 804 247,d.bGQ
• 16. Шемчушенко Ю. С. Великий енциклопедичний юридичний словник / Ю. Шемчушенко. — К.: Юридична думка, 2007. — 990 с.
• 17. Шляхтун П. П. Конституційне право: словник термінів / П. П. Шляхтун. — К.: Либідь, 2005. — 568 с.