Теоретичні засади нейтралізації «провалів» та відновлення ефективності інституту держави в Україні

Колесніченко І.М. Теоретичні засади нейтралізації «провалів» та відновлення ефективності інституту держави в Україні

Метою публікації є з'ясування теоретичних засад нейтралізації «провалів» та відновлення ефективності інституту держави в Україні. Для її досягнення узагальнено науково-теоретичну базу дослідження інституту держави; з’ясовано можливості застосування інституціонального підходу для нейтралізації провалів, а також визначено перспективи відновлення його ефективності в Україні. У статті з інституціональних позицій проаналізовано внутрішні та зовнішні причини «провалів» інституту держави, запропоновано теоретичні засади та практичні рекомендації щодо їх нейтралізації.

Ключові слова: інституціональний підхід, інститут, держава, влада, «провали» та ефективність держави.

Колесниченко И.М. Теоретические основы нейтрализации «провалов» и восстановления эффективности института государства в Украине Целью публикации является выяснение теоретических основ нейтрализации «провалов» и восстановления эффективности института государства в Украине. Для ее достижения обобщена научно-теоретическая база исследования института государства; выяснены возможности применения институционального подхода для нейтрализации «провалов», а также определены перспективы восстановления его эффективности в Украине. В статье с институциональных позиций проанализированы внутренние и внешние причины «провалов» института государства, предложены теоретические основы и практические рекомендации по их нейтрализации.

Ключевые слова: институциональный подход, институт, государство, власть, «провалы» и эффективность государства.

The publication is aimed at clarification of the theoretical basis for neutralizing «failures» and recovering efficiency of the institution of the State in Ukraine. To achieve the aim, the scientific-theoretical research base on the institution of the State has been generalized; possibilities for using the institutional approach to neutralize «failures» has been clarified as well as have been identified prospects of recovering its efficiency in Ukraine. In the article from the institutional perspective both internal and external causes for «failures» of the institution of the State are analyzed, the theoretical framework and practical recommendations for their neutralization are proposed.

Key words: institutional approach, institution, State, power, «failures» and efficiency of the State.

Майже загальнотеоретичним штампом для сучасних економістів стала критика ринкової економіки та визнання того, що «провали» ринку має ліквідувати держава. Але останнім часом економісти (у тому числі й вітчизняні) усе частіше говорять не про «провали» ринку, а про «провали» (фіаско) держави. І це не випадково. Актуалізація означеної проблеми зумовлена цілою низкою як зовнішніх, так і внутрішніх факторів, за яких життя людей, функціонування суб'єктів господарювання, безпека та розвиток національної економіки значною мірою залежать від ефективності інституту держави.

Природно, що навколо вищезазначеної ситуації точаться наукові дискусії, їй присвячуються численні публікації науковців як абстрактно-теоретичної, так і конкретно-емпіричної спрямованості. Зростаюча чисельність останніх зумовлює необхідність всебічного науково-теоретичного узагальнення та визначення можливостей їх практичного застосування.

Згідно з аналізом публікацій з проблеми дослідження тлумаченню ролі й впливу інституту держави на економічний розвиток і державність зокрема присвячені численні роботи як закордонних — Дж. Бьюкенена, Т. Веблена, О. Вільямсона, Дж. Гелбрейта, Дж.М. Кейнса, Дж. Коммонса, Р. Коуза, М. Мак-Гіра, К. Менара, Г. Мюрдаля, Д. Норта, М. Олсона, Д. Рея, Л. Тевено, Т. Еггертсона, Ф. Алескерова, А. Аузана, В. Тамбовцева, так і вітчизняних науковців — В. Базилевича, В. Дементьєва, В. Гейця, О. Прутської, А. Чухна, В. Якубенка та багатьох інших.

Але, незважаючи на велику кількість робіт, недостатньо дослідженими, на думку автора, залишаються науково-теоретичні аспекти проблеми нейтралізації «провалів» держави в Україні: причини кволості, слабкої функціональності та недієздатності інституту держави, підходи щодо можливості відновлення ефективності останнього. Саме цим, а також невідкладністю проблеми у часі, зумовлена мета публікації - з’ясування теоретичних підвалин нейтралізації «провалів» та відновлення ефективності інституту держави в Україні.

Для досягнення цієї мети автор, поділяючи позицію Д. Норта, що «інститути неможливо побачити, відчути, пощупати й навіть виміряти, оскільки вони є конструкціями, які створені людською свідомістю» [1, с. 137], все ж таки робить спробу узагальнити науково-теоретичну базу дослідження інституту держави; з’ясувати можливості застосування інституціонального підходу для нейтралізації «провалів», а також перспективи відновлення його ефективності в Україні.

Якщо категоріальний апарат інституціональної теорії складається з широкого кола дефініцій, найголовнішою з яких є «інститут», то для даного дослідження такою дефініцією виступає інститут держави. Узагальнення сутності цього поняття, на думку автора, значно ускладнюється через його міждисциплінарний характер (він є ключовим не тільки для економістів, але й для політологів, соціологів, спеціалістів у сфері права) та через відсутність єдиних теоретико-методичних підходів дослідження в економічній теорії. Як результат — існування безлічі трактувань, іноді діаметрально протилежних.

Наприклад, М. Вебер розумів державу як інститут, що володіє монополією на застосування узаконеного насильства. АД. Норт — як особливу організацію з порівняльними перевагами реалізації насильства, що розповсюджуються на географічний район, кордони якого визначаються його здатністю обкладати податками підданих. Деякі економісти наділяють інститут держави статусом базисного, тобто одного з таких, що утворюють «каркас», «несучу конструкцію» інституціональної підсистеми економіки. На думку В. Якубенка, базисні інститути відіграють важливу роль у формуванні та зміцненні інституціональної структури економіки будь-якої країни, сприяють створенню ефективних і/або неефективних інститутів та реалізації ринкових трансформацій [2, с. 245]. Тоді як інші сприймають державу як багатофункціональний інститут та відносно самостійну підсистему публічної влади й керування суспільством. Цей інститут, на їхню думку, включає сукупність ієрархічно взаємозалежних і взаємодоповнюючих інститутів та структур. У тому числі: інститути законодавчої, виконавчої й судової влади, правову систему, державну адміністрацію, органи представницької й виконавчої влади на регіональних рівнях і, нарешті, інститути місцевого самоврядування. Треті, виходячи з того, що політичні інститути первинні по відношенню до економічних, вважають, що держава (у широкому розумінні - влада) є найважливішим політичним інститутом, який визначає норми та правила поведінки суб'єктів економічної діяльності [3, с. 5−13]. Сучасні інституціоналісти феномен держави визначають владними відносинами, що виникають між громадянами й державним апаратом. Вони стверджують, що звичайний розподіл прав між ними фіксується в конституції, яка відіграє роль соціального контракту. На їхню думку, держава є організацією (агенцією) з виробництва фундаментальних суспільних благ [4 с. 211], яка має виробляти для членів суспільства: по-перше, закони й процедури їх дотримання (суспільний правопорядок); по-друге, суспільні блага та послуги, які не можуть бути створені у приватному секторі (шляхи, послуги охорони здоров’я та освіти і т.п.); по-третє, регулювання та координацію економічного життя у випадку виникнення «провалів» ринку [5, с. 5]. Більш того, на думку Р. Нуреєва, «добра держава» сама є для виборців колективним благом [6, с. 36].

Результати аналізу публікацій з проблеми дослідження [1 — 7] свідчать, що, окрім множинності визначень, часто відбувається або змішування, або ототожнення інститутів держави, влади й управління, а ще частіше — взагалі їх окремий розгляд. І хоча вторинність інститутів відносно держави як суб'єкта достатньо глибоко досліджував Д. Норт, серед вітчизняних науковців тільки підхід через сумісно-розподільні відносини, запропонований А. Гриценко, містить посилання на те, що «держава є формою підпорядкування часткового загальному, панування загального над індивідуальним… Формою цього підпорядкування є державна влада» [6, с. 62]. Поділяючи цей підхід, автор вважає, що держава є одним із головних інститутів, а точніше — системою інститутів влади й управління, що підтримують стабільність суспільства й беруть участь в інституціональних перетвореннях. Тому їй властиві функції, притаманні як для організацій, так і для інститутів.

Крім того, аналіз джерел виявив суттєві розбіжності у підходах представників традиційної та інституціональної теорій до визначення держави. Наведемо аргументи на користь останнього положення. По-перше, у більшості випадків традиційні неокласичні моделі держави базуються на уявленнях про ідеальну державу. Тобто про державу, яка майже не втручається в економічні процеси і не має іншої мети, окрім турботи про суспільні інтереси. По-друге, хоча представники обох підходів так чи інакше торкалися питань державного втручання в економіку, об'єктом їхнього дослідження був не сам процес прийняття державних рішень, а тільки їх результат, тобто кінцевий вплив на економічну систему. По-третє, навіть стислі підсумки узагальнення категоріального апарату, використаного представниками обох підходів, вказують на відсутність єдиного чіткого визначення поняття «держави». Що, на думку автора, вимагає його подальшого вивчення. По-четверте, представники сучасної інституціональної теорії роблять виклик старим уявленням про те, що таке держава і що вона повинна робити для підвищення ефективності використання ресурсів. На їхню думку, встановлення відповідних правил і норм може забезпечити суспільний оптимум без активного втручання з боку держави. По-п'яте, головна відмінність інституціонального підходу від неокласичного полягає в твердженні, що ринкова економіка без виконання державою деяких певних функцій взагалі не може функціонувати ефективно.

Проблема ефективності будь-якої організації (у тому числі й держави — І.К.) залежить не скільки від її внутрішнього устрою, скільки від системи влади й впливу, що існує над даною організацією і підкорює її поводження певним цілям [6, с. 30]. Виходячи з цього, Р. Нуреєв пропонує розглядати проблему ефективності держави за трьома аспектами. Перший аспект полягає в тому, наскільки результативно те, що держава робить. Тобто ефективність держави залежить від досягнутих економічних результатів або наслідків її економічної політики (економічне зростання, зайнятість, справедливість у перерозподілі доходів тощо).

Яскравим прикладом такого підходу до оцінки ефективності держави є загальновідома концепція Д. Норта про технологічну й структурну межу виробничих можливостей та роль держави в зближенні цих границь. Другий аспект ефективності держави Р. Нуреєв пов’язує з ефективністю владної вертикалі - можливостями виконання прийнятих державою рішень та її здатністю реалізувати поставлені цілі. У цьому випадку оцінці підлягає здатність і можливості держави «планувати й проводити політичні курси», здійснювати регулятивні дії. Тобто, наскільки ефективно самі державні структури виконують ними ж прийняті рішення або наскільки сама держава є керованою для держави, а також, якою мірою держава в стані забезпечити примус громадян до виконання прийнятих нею рішень (законів, що регулюють, тощо). Третій аспект ефективності пов’язаний із тим, наскільки й якою мірою цільова функція держави (державних агентів) співпадає з функцією суспільного добробуту. Інакше кажучи, якою мірою суспільство здатне підкорити діяльність держави власним інтересам. У цьому випадку, на думку Р. Нуреєва, важливе не те, які функції в економіці повинна виконувати держава, а які інструменти (монетарні, фіскальні, інституціональні й пр.) нею використовуються, а також наскільки сильна й ефективна владна ієрархія. Важливою є наявність у держави мотивації ефективно виконувати свої функції й використовувати при цьому інструменти економічної політики в суспільних цілях [6, с. 370−371].

З інституціональних позицій останній аспект ефективності держави, на думку автора, є найважливішим. Справа в тому, що й мотивація, і цільова функція держави не виступають природним наслідком дії «невидимої руки», а представляють собою результати взаємодії суспільних суб'єктів, держави і, нарешті, структуруючих ці взаємодії державних інститутів суспільства. Чим більшою мірою розширюються функції держави в економіці, тим вагомішою стає її спроможність використовувати владу на користь суспільства, а для суспільства — тримати під контролем левіафанівські схильності уряду. Тому одним із основних завдань дослідницької програми сучасного інституціоналізму є аналіз меж присутності держави в економіці й забезпечення ефективної взаємодії суспільства й держави.

П риродно, що ефективність інституту влади також пов’язана зі ступенем реалізації його цілей та функцій. Йдеться про гарантоване впровадження компетентних владних розпоряджень з найменшими витратами в максимально скорочені терміни. Звідки критеріями ефективності влади вважаються: достатність підстав влади й ефективне використання її ресурсів; раціональність «вертикальної» та «горизонтальної» структур влади; ефективний, діючий, своєчасний контроль за виконанням розпоряджень владних структур; організаційно-технічне й кадрове забезпечення обліку й аналізу владних розпоряджень; наявність діючої системи санкцій, застосовуваних до об'єкта влади у випадку невиконання їм владного наказу; ефективна система самоконтролю влади, одним із показників якої є її авторитет; легітимність влади.

Узагальнюючи різні підходи щодо визначення сутності легітимності та її типології, можна сказати, що легітимність являє собою певний історично сформований, соціально вагомий порядок походження й функціонування влади, що уможливлює досягнення згоди у владних структурах і в їхній взаємодії із суспільством. На думку М. Василика, показниками легітимності влади є: рівень примусу, застосовуваний для проведення державної політики в життя; наявність спроб «скинення» уряду або лідера; чинність прояву цивільної непокори; результати виборів, референдумів; масовість демонстрацій у підтримку влади (опозиції) та ін. [8]. Слід зауважити, що легітимність сполучається із протилежним їй процесом делегітимізації - втрати довіри, позбавлення політики й влади суспільного кредиту. Криза легітимності виникає тоді, коли статусу базисних інститутів, якими є інститути держави та влади, загрожує небезпека, коли вимоги основних груп суспільства не сприймаються останніми, і, нарешті, коли оновленій структурі влади протягом тривалого часу не вдається виправдати сподівань широких народних мас. провал інститут держава суспільний влада Економічний розвиток останніх десятиліть показав: спільне, що поєднує всі ринкові економіки, які ефективно розвиваються, — це ефективна, або, у термінології Ф. Фукуями, «сильна» держава [9]. Разом із тим, відповідь на запитання, якою вона має бути, щоб бути ефективною, незважаючи на велику кількість публікацій, остаточно не знайдена. Більш опрацьованою у цьому контексті, на наш погляд, виявляється теорія «провалів» держави, яка виникла у 60−70-х рр. ХХ ст. усередині теорії суспільного вибору. Її представники вважали «провалом» нездатність державного сектора економіки реалізувати ефективність за Парето. Звідки причинами «провалу» держави вони вважали такі дії останньої, що призводять до неефективного результату [10]. Загальновизнаними у вчених-економістів стали «провали» держави, які випливають із двох основних особливостей даного інституту: механізму демократичного апарату, який власно й веде до Парето-неефективності, та посередницького характеру діяльності держави — державної бюрократії [11].

Як доводять результати дослідження 2011 р., в Україні на той час спостерігалися не просто «провали», а «глибока криза», що межує з повною «відмовою» інституту держави. Так, на думку В. Зимовець, спроба практичної реалізації концепції «сильної», або «дієздатної держави» в Україні, суттєво сповільнила модернізацію держави та загальмувала перспективи економічного розвитку. Натомість сприяла концентрації економічної влади в руках бізнес-еліт та корумпованого апарату, призвела до нейтралізації ринкових інститутів і «обростання» держави другорядними функціями при одночасному ігноруванні основних [6, с. 97]. Замість необхідних фундаментальних систематичних зусиль у напрямку реформування державного управління, на думку Д. Кауфмана, маємо тільки показові реакції з боку влади на вимоги з боку суспільства [6, с. 98].

Усе це дає підстави вимагати нових принципів формування системи економічного розвитку держави та докорінної перебудови її інститутів, що не відповідають новим реаліям. Існування таких інститутів — одна з причин невиправданого зростання транзакційних витрат на всіх рівнях економіки, а головне — низької конкурентоспроможності останньої. Ситуація погіршується, оскільки деградація системи державної служби перетворює владні структури на корпорації, побудовані за клієнтським принципом. А консолідація економічної еліти навколо декількох центрів тяжіння та політичні суперечності стають ширмою для суперечностей економічних, що значною мірою дискредитує як конкретних політиків, так і політичну демократію як таку. Це стає підґрунтям для лобіювання «потрібного» варіанта реформ, а недосконалість правової бази, відсутність правового досвіду та адекватних методів контролю — посилюють їх. Одночасно корупція підриває довіру до обраних лідерів, визначаючи глибоко цинічне ставлення населення до політики і громадської діяльності. І найголовніше: недовіра суспільства до державних інститутів призводить до несприйняття населенням непопулярних, але необхідних політичних рішень.

Наслідками неефективної законотворчої діяльності українських державних інститутів залишаються питання приватизації, перерозподілу власності, оподаткування, ліцензування, експорту та імпорту і т.п. — усе, що здійснюється під впливом ФПГ, представників великого бізнесу, інкорпорованих до системи влади. Дрібні підприємці відчувають труднощі ведення господарської діяльності без установлених «прозорих правил гри», вони неспроможні відстоювати свої інтереси в органах судової влади тощо.

Усе вищезазначене дозволяє зробити висновок, що реальні результати держави можуть суттєво вирізняться (і вирізняються) від передбачуваних. Внутрішніми причинами цього в Україні, на думку автора, є: повільне та непослідовне проведення економічних трансформацій; перманентна політична криза; руйнування правосвідомості суспільства; корупція, хабарництво, тінізація економіки; посилення внутрішнього та зовнішнього опортунізму з боку всіх учасників ринкових відносин. Серед зовнішніх причин: глобалізаційні процеси, світова економічна криза, прогресуюча «проникненість» міждержавних кордонів, формування єдиного універсального соціуму, а останнім часом — загострення політичних та економічних відносин з Росією. Агресія Росії стала несподіванкою для української влади, яка в офіційних документах ніколи не розглядала її як джерело воєнної загрози. Тому одним із позитивних наслідків 2014;2015 рр. стало усвідомлення владою необхідності виконання однієї з головних функцій держави — зміцнення безпеки і оборони. Водночас, тільки започатковано системний процес формування державної політики в цій сфері, а також впровадження окремих рішень реформаторського характеру. На жаль, абсолютно необхідне для країни кардинальне реформування внутрішніх економічних механізмів залишилося невиразним, а окремі зміни запроваджувалися дуже повільно.

Цілком зрозуміло, що в умовах плюралізму теорій і думок важко дійти консенсусу не тільки щодо визначення сутності інституту держави, а й у визначенні шляхів відновлення його ефективності в Україні. Тому хочеться приєднатися до авторитетної думки В. Дементьєва, який наголошує, що інститути держави в економічній системі мають стати об'єктами систематичного аналізу для економістів, політологів, соціологів та правників. Але, перш за все, вони мають стати предметом дослідження економічної теорії, оскільки однією з умов трансформації економіки є реформування її базисних інститутів та забезпечення ефективності останніх [3, с. 13].

Крім того, як теоретичні засади нейтралізації «провалів» інституту держави в Україні можна запропонувати концепцію «розвитку, що доганяє». Тобто реформи, спрямовані на досягнення певного (європейського — І.К.) зразка, а також впровадження широко відомого принципу «держава для ринку». Реалізація останніх на практиці вимагає: оновлення та реформування інститутів держави; створення нового суспільно необхідного порядку влади (через антикорупційну діяльність та процеси очищення (люстрації)) та забезпечення її легітимності; відновлення довіри до судової влади та її реформування; контролю над розподілом влади та проведенням цілеспрямованої державної політики; знищення надлишкової економічної влади; реформування формальних та неформальних інститутів, що зберігають неефективну економічну поведінку, а саме: культури, моралі та ідеології; і, нарешті, створення ефективного державного контролю громадянського суспільства над діяльністю держави з метою підвищення її ефективності.

Література

• 1. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. — 188 с.
• 2. Якубенко В. Д. Базисні інститути у трансформаційній економіці: монографія / В. Д. Якубенко. — К.: КНЕУ, 2004. — 252 с.
• 3. Дементьев В. В. Проблема контроля над распределением власти в трансформационной экономике / В. В. Дементьев // Научные труды Дон НТУ. Серия 6 — экономическая. Выпуск 70. — 2004. — С. 5−13.
• 4. Аузан А. А. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория. — 2-е изд. / Под общ. ред А. Аузана. — М.: ИНФРА-М, 2011. — 447 с.
• 5. Дементьев В. В. Экономика как система власти: монография / В. В. Дементьев. — Донецк: Каштан, 2003. — 403 с.
• 6. Институциональные проблемы эффективного государства: монография / Под ред. В. В. Дементьева, Р. М. Нуреева. — Донецк: ДонНТУ, 2011. — 372 с.
• 7. Олейник А. Н. Институциональная экономика: учебное пособие / А. Н. Олейник. — М.: ИНФРА-М, 2011. — 416 с.
• 8. Василик М. А. Эффективность и легитимность власти. Политология: хрестоматия / Под ред. М. А. Василика. — М.: Гардарики, 2006. — 843 с.
• 9. Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке. — М.: АСТ: АСТ МОСКВА: Хранитель, 2007. — 220 с.
• 10. Peterson W. Power and economic performance / W. Peterson // Journal of Economic Issues. — 1980. — Vol. 14. — P 827−869.

Peterson W. Macroeconomic theory and policy in an institutionalist perspective / W. Peterson // Journal of Economic Issues. -1987. — Vol. 21. — P 1587−1621.

References

• 1. Auzan, A.A. Institutsionalnaia ekonomika: novaia institutsionalnaia ekonomicheskaia teoriia [Institutional Economics: A New Institutional Economics]. Moscow: INFRA-M, 2011.
• 2. Dementev, V.V. «Problema kontrolia nad raspredeleniem vlasti v transformatsionnoy ekonomike» [The problem of control over the distribution of power in a transitional economy]. Nauchnye trudy DonNTU. Seriia ekonomicheskaia, no. 70 (2004): 5−13.
• 3. Dementev, V.V. Ekonomika kak sistema vlasti [The economy as a system of power]. Donetsk: Kashtan, 2003.
• 4. Fukuiama, F. Silnoe gosudarstvo: Upravlenie i mirovoy poriadok vXXI veke [A strong state: Management and world order in the XXI century]. Moscow: AST; Khranitel, 2007.
• 5. Institutsionalnye problemy effektivnogo gosudarstva [Institutional problems of effective state]. Donetsk: DonNTU, 2011.
• 6. Nort, D. Instituty, institutsionalnye izmeneniia i funktsionirovanie ekonomiki [Institutions, Institutional Change and Economic Performance]. Moscow: Fond ekonomicheskoy knigi «Nachala», 1997.
• 7. Oleynik, A.N. Institutsionalnaia ekonomika [Institutional Economics]. Moscow: INFRA-M, 2011.
• 8. Peterson, W. «Power and economic performance». Journal of Economic Issues, vol. 14 (1980): 827−869.
• 9. Peterson, W. «Macroeconomic theory and policy in an institutionalist perspective». Journal of Economic Issues, vol. 21 (1987): 1587−1621.
• 10. Vasilik, M.A. Effektivnost i legitimnost vlasti. Politologiia [The effectiveness and legitimacy of the government. Politics]. Moscow: Gardariki, 2006.
• 11. Yakubenko, V.D. Bazysni instytuty u transformatsiinii ekonomitsi [Basic institutions in transforming the economy]. Kyiv: KNEU, 2004.