Державні органи регулювання трудових правовідносин і професійні спілки в Україні (1917-1919 роки)

Державні органи регулювання трудових правовідносин і професійні спілки в Україні (1917;1919 роки)

державний орган трудовий правовідносини Сьогодні, у період розбудови незалежної правової держави, велике значення набуває дослідження історії трудового права України. Розгортання процесів приватизації створює принципово нові стосунки між роботодавцями і найманими працівниками та їх професійними спілками, вимагає напрацювання нових форм співпраці між ними з метою уникнення небажаних конфліктів. Гостро постали питання охорони праці, безробіття, виробничого травматизму і профзахворювань. Про те, як важко впроваджувати нове трудове законодавство, свідчить досвід законотворчої роботи в незалежній Україні. За цих умов цікавим, важливим і актуальним стає вивчення та узагальнення досвіду розробки і застосування законодавства про працю й діяльність органів, що регулювали трудові відносини у 1917;1920 рр. в Україні через взаємодію з професійними спілками. Цей період багато в чому нагадує сучасні реалії в нашій країні. Тому він привертає все більшу увагу науковців.

Варто зауважити, що окремі аспекти досліджуваної проблеми названого періоду були предметом вивчення окремими вітчизняними правниками та істориками, такими як: Андрусишин Б.І., Реєнт О.П., Проданюк Ф. М. та ін. Але спеціального історико-правового дослідження в області регулювання трудових правовідносин у вітчизняній науці проведено ще не було.

На початку своєї діяльності Центральна Рада, будучи зв’язаною угодами з Тимчасовим урядом в сфері соціально-економічного устрою, дуже мало зробила для врегулювання трудових відносин та розв’язанню конфліктів між робітниками та роботодавцями. Показовим є те, що ні серед першого, ні серед другого складів українського національного уряду — Генерального Секретаріату — навіть не було Секретаріату праці [4, с.39], який би займався регулюванням трудових відносин. І лише на вимогу першого Всеукраїнського робітничого з'їзду Генеральний Секретаріат праці все ж було створено.

В програмній декларації Генерального Секретаріату, оприлюдненій 12 жовтня 1917 р. на засіданні Малої Ради, оголошувалося що Секретарство праці, «спираючись на підтримку робітничих організацій», буде обороняти інтереси господарського розвитку в цілісності намагаючись закріпити вплив примирних інституцій і допомагаючи установляти колективні умови". Секретарство праці зобов’язувалося докласти всіх зусиль до того, «щоб як найпевніше упорядкувати трудові відносини на Україні». З метою як найкращого регулювання відносин між роботодавцями і найманими працівниками було заплановано заснувати палати праці та промислові суди, прийняти нове законодавства про соціальне забезпечення, для регулювання ринку робочої сили намічалося заснування мережі бірж праці [5]. У здійсненні зазначених проектів передбачалася широка участь професійних спілок.

Внаслідок перевороту в Петрограді у листопаді р. до влади прийшли більшовики. Були створені передумови для досягнення автономії України. Водночас радикальні дії більшовиків у соціально-економічній сфері позбавили УЦР можливості зволікати з розв’язанням соціально — економічних проблем в Україні. 20 листопада 1917 р. III Універсалом Центральна Рада оголосила про утворення Української Народної Республіки, визначила найголовніші принципи її устрою і невідкладні економічні й політичні завдання. «Праця робітників в Народній Республіці має бути негайно впорядкована», зазначалося в цьому документі. Генеральному Секретаріату праці за участю робітничих організацій доручалося «встановлення державного контролю за продукцією в Україні». В УНР крім загальнодемократичних свобод друку, віри, зібрань тощо забезпечувалися права на об'єднання у спілки та на страйки, чим були закладені юридичні основи для організацій профспілок.

Центральна рада змушена була визначитись у своїй законодавчій соціально — економічній базі. 25 листопада 1917 р. вона залишила чинними всі закони Російської імперії, які діяли на території України до 15 жовтня р., аж до створення власних правових документів. Отже, поряд з іншими, в УНР залишився чинним закон Тимчасового Уряду від 22 червня 1917 р. «Про розпорядок розвитку й прикладення діючих законів про охорону праці» та інші. В УНР залишалися недоторканими і призначені Тимчасовим урядом комісари, які перейшли на службу до Центральної Ради й були взяті нею під захист. Голова Генерального Секретаріату Винниченко у листопаді розіслав на місця директиву, в якій пропонував усім урядовим і громадським організаціям взяти до відома, що попередні губернські і повітові комісари і їхні помічники «віднині є органами влади Генерального Секретаріату і як такі повинні залишатися на своїх місцях» .

З проголошенням IV Універсалу Генеральний секретаріат було перетворено в Раду Народних Міністрів, а генеральних секретарів — у народних міністрів. Однак процес державного будівництва був перерваний наступом і зайняттям Києва більшовиками. Після повернення Центральної Ради до столиці, за словами М. Грушевського, довелося «відновляти зруйновану більшовиками адміністративну машину» [6]. Але це дозволило розпочати більш серйозну і ґрунтовну роботу по правовому вдосконаленню діяльності державних органів, що працювали у трудовій сфері.

В органах праці УНР хоча й повільно, але велася робота по розробці трудового законодавства. 28 листопада 1917 р. було ухвалено закон «Про робітничі комітети». На початок 1918 р. було видано цілий ряд законів у галузі трудового законодавства: «Про фабрично — заводські комітети» від 22 квітня 1917 р., «Про примирюючі камери», «Про біржі праці», та «Про місцеві комісаріати праці». В роботі знаходилися ще цілий ряд законопроектів, які мали охопити весь спектр відносин у промисловості. Серед них: «Про страйки», «Про страхування від безробіття», «Про профспілки», «Про промислові суди», «Про трудові договори», «Про інспекцію праці» [7].

Передбачалося створення Головної ради праці для регулювання відносин на підприємствах. До організації Головної ради праці її функції мало виконувати «Головне присутствіє фабричних та гірничозаводських справ у м. Києві» [10].

Складною проблемою, яка постала перед ЦР було масове безробіття. Розв’язання проблеми безробіття лягло на органи праці ЦР, головними серед яких були біржі праці, які починають утворюватися після видання Тимчасовим урядом закону від 19 серпня 1917 р. Профспілки брали безпосередню участь у їх створенні та роботі. Крім того, профспілками створювались спеціальні комітети для боротьби з безробіттям. Такий комітет, зокрема, був створений в Катеринославі. До його складу ввійшли представники профради, бюро ФЗК, ради робітничих депутатів та інших організацій. Так само діяли профспілки і в інших містах.

Ще однією спробою вирішити проблему безробіття був ухвалений уЦр 2 березня 1918 р. «Тимчасовий статут громадських робіт». Згідно з яким їх очолювала «Рада по організації необхідних для держави і громадянства робіт», яку було утворено при Міністерстві праці. До її складу входили і представники від Центрального союзу професійних робітничих спілок [11].

Таким чином, за період свого існування Центральна Рада заклала фундамент і почала розбудовувати державні виконавчі органи влади, які займалися регулюванням трудових відносин разом із профспілками та започаткували процес соціального партнерства. Заслуговує на увагу законодавча робота Центральної Ради у сфері трудового та соціального законодавства, яка свідчить що Центральна Рада, ставлячи за мету створити незалежні українські професійні спілки, безпосередньо залучала їх до діяльності органів праці УНР.

Гетьманський уряд, як і уряд Центральної Ради, а ще раніше — Тимчасовий уряд, намагаючись врегулювати трудові відносини у державі, створив у складі Ради Міністрів Народне Міністерство праці. Міністерство мало вести політику на попередження і відвернення соціальних конфліктів. Державний апарат службовців перейшов у спадок від Центральної Ради. На початку своєї діяльності Міністерство праці Української держави діяло на підставі постанови «Про штати Народного Міністерства праці», прийнятої ще Центральною Радою.

Перші практичні дії уряду Української держави щодо професійних спілок знайшли своє відображення в циркулярі Міністерства праці № 1 «Про межі компетенції професійних робітничих організацій і власників підприємств», який було опубліковано 16 жовтня 1918 р. Міністерство праці пропонувало до відома та виконання низку вимог. Насамперед наголошувалося, що компетенція профспілкових організацій та заводських комітетів обмежувалася захистом професійних інтересів робітників і піклуванням про влаштування їхнього побуту. Тобто Міністерство праці намагалося спрямувати діяльність профспілок у правове поле і надати їм саме ті права, які змогли б забезпечити нормальну їх діяльність за прикладом Західної Європи. Але значні обмеження, що містилися в циркулярі, свідчили про те, що для цього в державі має бути створена сильна система державного регулювання. Вважалося неприпустимим втручання робітників у діяльність адміністрації, яка стосувалася найму і звільнення працівників, фінансових, економічних і технічних заходів, так само як і самочинне встановлення контролю над виробництвом. З іншого боку, управління заводу не мало права порушувати ст. 9 Закону «Про робітничі комітети» від 25 листопада 1917 р. [3, с.60].

Одним з першочергових завдань Української держави була спроба запобігти соціальним конфліктам. З цією метою у структурі Міністерства праці було створено департамент «взаємовідносин між працею і капіталом», до компетенції якого якраз і належав розгляд соціальних конфліктів. Такі конфлікти між підприємцями і робітниками протягом весни — літа 1918 р. розглядалися на підставі законів Тимчасового уряду «Про примирні інституції» від 5 серпня 1917 р. та «Про порядок розгляду і прикладення діючих законів про охорону праці» від 22 червня 1917 р. Згодом 7 вересня 1918 р. Міністерство праці видало власний циркуляр № 3 «Про правила розгляду справ між підприємцями та робітниками». Ці правила регламентували суперечки, які виникали на приватних і громадських підприємствах у зв’язку з договором найму чи праці й могли передаватися дільничному інспекторові праці. «Правила» не змінювали меж і порядку діяльності існуючих примирних установ, які діяли на підставі законодавства Тимчасового уряду або були створені за згодою між професійними організаціями робітників і роботодавців. Комісари праці, зі свого боку, розглядали справи як на прохання зацікавлених сторін, так і з власної ініціативи. На суді він виступав у ролі обвинувача. На попередніх етапах розгляду справи комісар праці пропонував сторонам скликати узгоджувальну комісію з представників сторін, де головував він або його заступник. Рішення узгоджувальної комісії були остаточні, оскарженню не підлягали і мали ухвалюватися одноголосно [8].

Крім зазначених вище органів Міністерства праці, для вирішення соціальних конфліктів створювалася унікальна для свого часу структура. 15 липня 1918 р. було створено Комітет праці - міжвідомчий дорадчий орган при Міністерстві праці, який мав попередньо обговорювати всі законопроекти, що стосувалися відносин між роботодавцями та найманими працівниками. Метою заснування цього комітету, стверджував у своєму виступі на першому його засіданні 7 серпня міністр праці Ю. Вагнер, було «притягнення до роботи промислових і робітничих кіл, особливо в справі розглядання проектів законів, котрі мають регулювати взаємовідносини між працею і капіталом». Щоб розробка законів не була однобокою, пропонувався відповідний склад Комітету праці, до якого увійшли по одному представнику від міністерств, два професори — фахівці з економічних питань, вісім представників від промисловості та стільки ж від робітничих організацій. Очолив Комітет товариш міністра праці В. А. Косинський [9]. Як свідчать протоколи засідань Комітету праці, представники роботодавців та найманих працівників могли відкрито дебатувати й обговорювати нагальні проблеми в соціальній сфері і домагатися прийнятних для себе результатів. Однак спроба змусити їх співпрацювати не вдалася. Підготовлені законопроекти не знайшли підтримки.

У міжвідомчих комісіях Міністерства праці вже розглядались законопроекти «Про інспекцію труда», «Про комітети труда робочих і служачих», «Про Головну та районні палати труда», вироблено положення «Про комітет труда» і положення «Про обласні біржі труда». Але семи з половиною місяців виявилося для Міністерства праці замало, щоб ухвалити потрібні закони та впровадити їх у життя.

Для врегулювання такої серйозної соціальної проблеми як безробіття при Міністерстві праці було організовано тимчасову нараду з організації громадських робіт, куди ввійшли п’ять представників від Центральної ради профспілок. До компетенції наради входила розробка загальних питань про організацію та обсяг громадських робіт, їх пріоритетність, визначення осіб і органів, яким доручали організацію громадських робіт і яким надходили асигнування.

Ще одним напрямом діяльності уряду, у якому профспілки брали безпосередню участь, була охорона праці. У структурі Міністерства праці поряд з іншими діяв департамент охорони праці. Одночасно у фабрично-заводському департаменті Міністерства торгу і промисловості розроблявся проект щодо промислової інспекції, яка мала стати виконавчим органом міністерства зі збору інформації, статистики і технічного догляду за безпекою праці на промислових підприємствах [11]. Нагляд за охороною праці на місцях здійснювали урядовці районних та місцевих комісаріатів охорони праці.

П. Скоропадський зміг у короткий термін побудувати ефективну та дієву систему державних органів, у тому числі і у сфері найманої праці. Але більшість його програм та ідей так і не були запроваджені, а залишилися на рівні законопроектів. Тому будучи змушеним виконувати важкі умови Берестецького миру, під тиском землевласників і Протофісу, гетьман вдався до таких непопулярних кроків, як відступ від закону про 8-годинний робочий день, обмеження діяльності професійних організацій робітників, поновлення дії «Тимчасових правил про покарання за участь у страйках» від 2 грудня 1905 р. тощо, що стало однією із причин, які призвели до повалення Гетьманату.

Директорія після повалення Гетьманату задекларувала свою підтримку і захист інтересів робітників та їх професійних спілок. У Декларації Директорії від 26 грудня 1918 р. разом з відновленням республіканського устрою України містилася широка програма діяльності нової влади у сфері трудових відносин. У Декларації зазначалося: «Постановою від 9 грудня Директорія скасовує всі закони і постанови гетьманського уряду в сфері робітничої політики. Відновлено 8-годинний робочий день, знову установлені колективні договори, право коаліції та страйків, а також усю повноту прав робітничих фабричних комітетів» .

У розділі Декларації «Робітничий контроль» Директорія проголошувала намір ввести його на фабриках і заводах й інших промислових підприємствах та вжити заходів щодо відновлення промисловості, а отже, зменшити безробіття. Але широкої підтримки Декларація не отримала. В. Винниченко вважав причиною не підтримання програми Директорії те, що вона з’явилася занадто пізно. Також залишення на адміністративних посадах службовців, призначених ще гетьманським урядом, не сприяли підтримці Директорії [1, с.253]. Із встановленням влади Директорії всі профспілки, які подали заяву про реєстрацію до Міністерства праці, були легалізовані та почали працювати.

У складі уряду Директорії відновило свою діяльність Міністерство праці, основним завданням якого був захист інтересів найманого працівника. Усі сторони організації та діяльності міністерства визначалися «Статутом Міністерства праці УНР», який кваліфікував його як окрему центральну установу Української Народної Республіки, яка «відає всіма справами, що виникають із взаємовідносин між підприємцями й найманими працівниками в усіх галузях як найманої, так і інтелектуальної праці». Було закріплено широке коло повноважень Міністерства праці. Зокрема, привертає увагу четвертий пункт статуту: до компетенції Міністерства праці належить чинна допомога як духовному розвитку працівників, так і професійному їх рухові. Таким чином, у самому статуті Міністерства праці було закріплено пункт про допомогу професійним спілкам.

Для врегулювання відносин у сфері праці передбачалося створити новий державний орган. Таким органом мала стати Рада праці (у проекті статуту — Палата праці), куди б увійшли представники робітничих, професійних і громадських організацій з певною участю підприємців. До її компетенції було віднесено розгляд найважливіших справ і законопроектів Міністерства праці. Проте Рада праці так і не приступила до роботи, так як правовий статус, порядок виборів, а також сам її склад мав встановити окремий закон, який так і не було прийнято.

Відсутність міцної центральної адміністративної влади призводила до самочинних дій на місцях. Особливо дискредитували Директорію тимчасові адміністрації, військові отамани, які своїми наказами на місцях забороняли робітничі організації, виступи робітників, у тому числі й страйки, а також силою припиняли дію робітничих з'їздів [12].

Такі дії влади були засуджені Уцентропрофом, який 15 січня 1919 р. опублікував «Звернення до Директорії», де вимагав забезпечити повну, необмежену свободу коаліцій. Це право мало забезпечуватися всім громадянам, у тому числі й державним службовцям. У зверненні акцентувалася увага на неприпустимість будь-яких затримок та перешкод при реєстрації статутів професійних спілок. У документі ставилася вимога призначити нових комісарів праці на місцях тощо. Директорія намагалася виправити становище. Своїми наказами вона виділяла значні кошти на відновлення роботи професійних спілок.

У 1919 р. у розпорядженнях Міністерства праці, направлених комісарам праці, неодноразово підтверджувалася чинність усіх законів УНР щодо робітничого питання, профспілок, охорони праці, а саме: «Закон про 8- годинний робочий день», «Про фабрично-заводські комітети», «Про примирні камери і третейські суди для розгляду конфліктів», «Про забезпечення від хвороб та каліцтва», «Про волю страйку», «Про порядок розрахунку робітників та служачих з приводу ліквідації чи зменшення штатів підприємства» тощо [13]. Цими законами мали керуватися всі державні структури. В уряді розуміли, що регулювання соціальних і трудових відносин без участі та підтримки професійних спілок практично неможливе. У жовтні 1919 р. міністр праці О. Безпалко зазначав, що профспілки залишилися чи не єдиним органом, до якого робітники зберегли довіру та через які сподівалися захистити свої права. «Вороже відношення до профспілок означає вороже відношення до цілого робітництва» .

Законодавча комісія розробила, розглянула та внесла на затвердження РНМ низку законопроектів щодо розбудови органів праці УНР: Про Головну раду забезпечення, районні присутствія забезпечення і фабрично-заводські комітети. Наприкінці грудня 1918 — на початку січня 1919 р. Законодавча комісія підготувала законопроекти про Головну і районні ради праці та про інспекцію праці. Законопроект про інспекцію праці був одним із перших, що стояли на порядку денному. Тобто згідно з проголошеною Декларацією УНР Директорія мала на меті здійснювати державний контроль над промисловістю.

Але Декрети Директорії, її декларації були лише хорошими намірами, які не реалізовувалися на практиці. «Все лихо було в тому, що вона не мала відповідних органів, які і проводили б в життя її програми» , — зазначав В. Винниченко [2, с. 15].

Досвід Директорії свідчить, що навіть за умов, коли уряд УНР проводив політику підтримки профспілкових організацій, відсутність чіткої вертикалі державної влади призводила до того, що в місцевих органах, а особливо в армії, до профспілок ставилися з підозрою та недовірою як до потенційних прибічників більшовизму. Це призводило до обмеження діяльності профспілкових організацій, їх заборон, руйнувань, переслідувань. Проте, якщо подібні факти ставали відомі уряду, він ставав на бік професійних спілок. Отже, Директорія припустилася тих самих помилок, що й Центральна Рада, не відчувши необхідності швидких змін у державі, яких потребував час.

Отже, аналізуючи місце, роль і значення створення й діяльності органів по регулюванню трудових відносин в УНР і Українській державі П. Скоропадського доказано, що недооцінка проблем розвитку цих органів було одним.

із чинників падіння урядів УНР і гетьманату Скоропадського, на відміну від УСРР, де належна увага до цих органів сприяла утвердженню радянської влади в Україні.

Соціально-економічна політика всіх українських урядів носила переважно декларативний характер. Незважаючи на окремі конкретні кроки у проведенні цієї політики, вони не змогли вирішити такі нагальні питання, як організація роботи промислових підприємств, створення чіткої системи державних органів праці, визначення правового статусу робітничих організацій, запровадження робітничого контролю над виробництвом, через що переважна частина робітників України ставилась до них критично. Законодавча і практична діяльність українських урядів, коли закони приймались поспіхом і без належної підготовки, захищали лише інтереси робітників та їх професійні організації, ігноруючи інтереси промисловості, або, навпаки, висуваючи на перше місце інтереси підприємців, створювала таку обстановку, яка вела до загострення суспільних конфліктів. Таким чином неефективна діяльність Українських урядів у трудовій сфері, зокрема недооцінка ролі професійних організацій, призвели до падіння їх авторитету серед робітників і зрештою до втрати ними влади.

Література

• 1. Винниченко В. Відродження надії. — К., Відень, 1920. — ч. 1. 2. Винниченко В. Щоденник // Україна. — 1990. — № 7. 3. Гай — Нижник П. Гетьманат Скоропадського і питання безробіття // Профспілки України. -
• 2. № 2. 4. Грушевський М. Новий період історії України. — К., 1992.
• 3. Інструкції, правила — ЦДАВО України, Ф. 2857. Оп.1. Спр.1. — Арк. 11 зв.
• 4.12. 6. Рада Міністрів Української держави — ЦДАВО України, Ф. 1063. Оп.2. Спр.1. — Арк. 22; Ф. 3266. — Оп. — Спр.1/а. — Арк.1−1 зв. 7. Постанова «Про штати Генерального Секретаріату праці» — ЦДАВО України, Ф. 3266. — Оп.1. — Спр.1/а. — Арк. 1зв., 2. 8. Постанова «Про штати Генерального Секретаріату праці» — ЦДАВО України, Ф. 3266. — Оп.1. — Спр. 4.
• 5. Арк. 2−6. 9. Закон «Про Промислові суди» — ЦДАВО України, Ф. 2857. — Оп.1. — Спр.12. Арк. 233, 234. 10. «Про біржі праці» — ЦДАВО України, Ф. 2857. — Оп.1. Спр.12. — Арк.134; Спр.18. — Арк.78. 11.