Європейський досвід реалізації політики з регулювання міжнародних зв"язків регіонів: політико-правовий аналіз

Європейський досвід реалізації політики з регулювання міжнародних зв’язків регіонів: політико-правовий аналіз

На сьогоднішній день світовірегіональні процесиможуть проявлятись, як мінімум, у чотирьох напрямках: 1) у діяльності регіонів в унітарних державах; 2) у створенні транскордонних регіонів на основі співробітництва прикордонних районів суміжних держав; 3) у будівництві загальноєвропейського регіонального простору — «Європи регіонів»; 4) у діяльності регіонів у федеративних державах.

Кожному із цих напрямків властиві свої особливості, які впливають на розвиток зв’язків регіонів. Міжнародне співробітництво на субнаціональному рівні стало настільки необхідним для соціально-економічного розвитку регіонів, що навіть унітарні держави змушені визнавати право своїх територіальних співтовариств на здійснення міжнародних зв’язків.

Крім того активний вихід регіонів держав на міжнародну арену призводить до необхідності осмислення їх нового місця і значення на міжнародній арені. Європейські країни мають серйозний досвід розробки і реалізації політики з регулювання міжнародних зв’язків регіонів в умовах їх зростаючої активності у міжнародному співробітництві. В Україні ж політика з регулювання міжнародних зв’язків регіонів та її механізми тільки формуються, тому буде доречно проаналізувати європейські здобутки на цьому напрямі. міжнародний регіональний транскордонний співробітництво Дослідженню державного управління міжнародних зв’язками регіонів, регіональної політики, транскордонного співробітництва присвячені роботи таких вчених як Н. Мікула, І.Насиров, О. Плотнікова, О. Топчієв, Т. Безверхнюк, С.Є.Саханенко, І.Нагорна, В. П. Семиноженко, А. С. Макаричев, Б. М. Данилишин та ін.

Вищевказані дослідники у свої роботах аналізують явище регіоналізму, розглядаються механізми регулювання регіонального та місцевого розвитку, регіональна політика і економіка, європейські стандарти врядування на регіональному рівні. В умовах підвищення активної участі регіонів держав у міжнародних відносинах, більш серйозну увагу, на думку автора, слід звернути на дослідження європейських здобутків у сфері державного політики з регулювання міжнародних зв’язків регіонів, що є важливою основою формування відповідної дієвої політики в Україні, враховуючи позитивні і негативні аспекти європейського досвіду.

Метою дослідження є виявлення та аналіз загальних тенденцій у реалізації політики з регулювання міжнародних зв’язків регіонів у деяких країнах Європи.

За формою державного устрою багато країн світу є унітарними державами. Їх налічується близько 170 з 193 країн-членів ООН. Головна ознака унітарної держави в тім, що вона ділиться на адміністративно-територіальні одиниці, а управління державою здійснюється за принципом централізації основних повноважень державної влади й створення вертикалі управління. Особливості унітарної держави полягають в наступному [5]:

• 1. Унітарна держава складається з одиниць, що не володіють державно-правовими ознаками.
• 2. В унітарних державах статус адміністративнотериторіальних одиниць визначається актами центральної влади;
• 3. В унітарних державах актами центру регулюється не тільки організація державної влади. Тут можна говорити про включення всіх рівнів влади в дану загальнодержавну адміністрацію. При цьому визначається не тільки система органів державної влади, але й повноваження кожного рівня влади. Зрозуміло, ступінь централізації й децентралізації функцій і повноважень може бути різним. Унітарну державу не слід сприймати як авторитарну державу, коли все концентрується в руках центральних органів у цілому або, як у більшості випадків, органів виконавчої влади.
• 4. В унітарних державах адміністративнотериторіальні одиниці або наділяються центром конкретними повноваженнями, за межі яких вони не мають права виходити, або такого поняття, як компетенція адміністративно-територіальної одиниці, взагалі не існує: повноваженнями наділяються її відповідні органи.
• 5. В унітарній державі питання податків і бюджету централізовані у жорсткій формі. Адміністративнотериторіальні одиниці перебувають у сильній залежності від центру, який встановлює систему оподатковування у всіх деталях і мало що залишає органам адміністративно-територіальних одиниць. Центр визначає також параметри й багато конкретних позицій бюджетів адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня.
• 6. В унітарних державах відсутнє законодавство адміністративно-територіальних одиниць.
• 7. В унітарних державах населення адміністративнотериторіальних одиниць обирає депутатів у загальнодержавний парламент у виборчих округах, утворених на їхній території. У багатьох унітарних державах немає спеціального представництва адміністративно-територіальних одиниць у парламенті, і він є однопалатним органом (наприклад, в Угорщині, Болгарії, Україні, Білорусі, Фінляндії, Швеції, Данії, Греції, Португалії й ін.). В окремих унітарних державах (Франція, Італія, Іспанія, Польща, Японія й ін.)парламенти двопалатні. Верхні палати є органами територіального (регіонального)представництва.
• 8. Кордони адміністративно-територіальних

одиниць в унітарній державі визначаються й змінюються центром, при цьому може виявлятися думка населення й органів відповідних територій.

9. Питання здійснення міжнародних відносин і зв’язків, зовнішньої політики перебувають суворо в компетенції центральних органів влади.

Виходячи з особливостей діяльності унітарних держав, розглянемо на прикладі декількох країн досвід реалізації політики з міжнародних зв’язків регіонів в цих державах.

У Польщі вся діяльність на даному напрямку досить суворо регламентована і здійснюється під керівництвом центральних органів влади й, насамперед, Міністерства внутрішніх справ і адміністрації, а також Міністерства закордонних справ Республіки Польща. Особливо чітко став проглядатися взаємозв'язок уздовж вертикалі влади після проведення в країні адміністративної реформи 1998;1999 рр. У результаті реформи воєводські органи місцевого самоврядування здобули значні права в сфері здійснення міжнародних зв’язків. Ці права були зафіксовані в ст. 6 Закону «Про воєводське самоврядування» від 5 червня 1998 р.(«Міжнародне співробітництво»)!!]. Відповідно до цього закону сеймику воєводства надані права вибору й затвердження пріоритетів воєводства в питаннях розвитку міжнародного співробітництва, визначення його основної географічної спрямованості, а також намірів з приєднання до міжнародних регіональних об' єднань.

Разом з тим закон підкреслює, що співробітництво воєводства із громадськістю інших держав повинне здійснюватися в чіткій відповідності із внутрішнім законодавством, зовнішньою політикою держави і її міжнародних зобов’язань у межах компетенцій воєводства.

Крім того, стаття 77 вищевказаного закону наділяє воєводства правами висування «закордонних ініціатив», серед яких виділяються право на укладання угод про регіональне співробітництво, а також вступу до міжнародних регіональних об'єднань. І в цьому випадку як пріоритети міжнародного співробітництва, так і закордонні ініціативи вимагають відповідного узгодження з уповноваженими центральних міністерств. У випадку з Міністерством закордонних справ це призвело до того, що отримані міністром законодавчі компетенції в питаннях міжнародного співробітництва воєводств стали вимагати необхідності вироблення концепції взаємодії міністерства з органами самоврядування воєводств, а також воєводами. Насамперед це стосувалося визначення принципів і порядку видачі Міністром закордонних справ згоди на рішення сеймику воєводства стосовно «пріоритетів» міжнародного співробітництва.

У питанні організації міжнародного співробітництва воєводств МЗС Польщі прагне, насамперед, сформувати мережу конкретних контактів з регіонами країн-членів ЄС. Важливим вважається також присутність воєводств і їхніх органів місцевого самоврядування в європейських структурах, таких як Комітет регіонів Європейського союзу, Конгрес місцевої й регіональної влади Ради Європи, Асамблея регіонів Європи. Вживаються активні зусилля по створенню Ради співробітництва Республіка Польща — Європейський Союз, а також спільної комісії регіонів Польщі й Комітету регіонів ЄС.

Керівництво Польщі у своїй зовнішній політиці значну увагу приділяє питанню розвитку міжрегіонального співробітництва, у першу чергу з регіонами країн ЄС, а також сусідніх з Республікою Польща держав. Особливі надії при цьому поляки покладають на одержання доступу до різних фінансових фондів Комісії Євросоюзу, призначених для підтримки й розвитку міжрегіонального й прикордонного співробітництва.

На особливу увагу заслуговує сфера міжнародної транскордонної співпраці «Україна-Польща» після утворення єврореґіонів"Карпати" (1993 р.)і «Буг» (1995)."Карпатський Єврорегіон" створено 14 лютого 1993р., підписанням у м. Дебрецені(Угорщина)міністрами закордонних справ України, Польщі та Угорщини Декларації про співробітництво населення, яке проживає в Карпатському регіоні. Декларація зафіксувала підтримку урядами цих країн бажання органів самоврядування і місцевої адміністрації в регіоні Карпатських гір і річки Тиси створити «Карпатський Єврорегіон» як структуру для підтримання відносин довгострокового співробітництва між різними його учасниками.

До складу «Карпатського Єврорегіону"[2,с.116- 158]увійшли прикордонні адміністративні одиниці п’яти держав — Польщі, Словаччини, Угорщини, України та Румунії. Цілями «Карпатського Єврорегіону» визначені наступні[2,с.118]: сприяння співробітництву в економічній, соціальній, науковій, екологічній, освітній, культурній галузях та в спорті; лоббіювання та втілення транскордонних проектів, співробітництво з національними інституціями та організаціями.

Основне завдання Карпатського єврорегіону полягає у покращенні рівня життя населення даного регіону, збереженні миру, сприянні добросусідським відносинам по обидві сторони кордонів, зменшенні ефекту ізоляції на кордонах, забезпечення прозорості кордонів.

Карпатський єврорегіон має власний бюджет, який включає кошти регіональних та місцевих органів влади, а також закордонних спонсорів, зокрема Фонду братів Рокфелерів, Інституту досліджень «Схід-Захід». Незважаючи на те, що головний вектор розвитку міжрегіональних зв’язків Польщі спрямований все-таки у бік країн-учасниць ЄС, є також реальний потенціал розвитку контактів польських міст і воєводств із містами й регіонами України, у першу чергу з Львівською областю, а також із західними й північнозахідними регіонами країни.

Жорсткому контролю піддаються міжнародні зв’язки регіонів Італії з боку центру. Щорічно автономні провінції зобов’язані надавати в Департамент по зв’язках з обласними органами самоврядування при Раді міністрів, а також у МЗС країни, Міністерство промисловості й зовнішньої торгівлі й обласних комісарів Уряду програму заходів з розбивкою по галузях і сферам міжнародної діяльності, вказувати передбачувані видатки з місцевого бюджету й приватного капіталу[3,с.129]. Міністр по зв’язках з обласними органами самоврядування вправі виразити свою незгоду з наданою програмою й протягом 45 днів дати відповідь. Повторне надання програми з урахуванням поправок і виправлення зауважень дозволяється протягом 20 днів. Якщо від уряду протягом 30 днів не надходило ніяких зауважень, то програма вважається затвердженою. Тобто на узгодження дій італійських провінцій у сфері здійснення міжнародних зв’язків може піти від двох до трьох місяців. Виключення становлять області Італії зі спеціальним статусом і автономні провінції Тренто й Больцано, яким законодавство дозволяє в межах їхньої компетенції безпосередньо здійснювати директиви Євросоюзу.

В Іспанії сфера зовнішньої політики відноситься до виняткової компетенції центрального уряду, що досить строго стежить за виконанням даного положення. На будь-які спроби автономій вийти за межі чинного законодавства в зовнішньополітичній або зовнішньоекономічній галузях вимагається негайна реакція центру. Якщо виникають які-небудь протиріччя в цій сфері між центром і автономними співтовариствами, то офіційний Мадрид використовує закладений в основному законі Іспанії механізм їхнього вирішення, а саме звернення до Конституційного суду[3,с.99].

Що стосується таких країн, як Швеція, Фінляндія, Нідерланди, то слід зазначити, що їхні регіони мають у своєму розпорядженні велику самостійність по здійсненню міжнародних зв’язків і більш значні можливості впливати на формування й здійснення зовнішньої політики держави [4].

Широкими повноваженнями для здійснення міжнародної діяльності користуються комуни й ландстинги Швеції. Вони розвивають зв’язки зі своїми закордонними партнерами по різних напрямках — від зовнішньоекономічного до культурного співробітництва й зміцнення гуманітарних контактів. Співробітництво здійснюється й у таких сферах, як охорона здоров’я й регіональне планування. Ландстинги мають право запросити фінансові кошти у шведського управління міжнародного співробітництва й розвитку (8ГОА). Це державна організація, що діє в структурі МЗС Швеції. Щорічно ландстингам для здійснення міжнародних зв’язків ця організація виділяє близько 500 млн. крон. Тобто міжнародне співробітництво регіонів Швеції має фінансову урядову підтримку.

У Фінляндії міжнародна діяльність регіонів не регламентується законами, тому що тут відсутнє окреме законодавство, що регулює здійснення регіональною владою міжнародних зв’язків. Їм надана повна свобода дії. На практиці губернії й комуни керуються у своїй міжнародній діяльності Статутом Конгресу місцевої й регіональної влади Європи, Декларацією Асамблеї регіонів Європи, Європейською рамковою конвенцією про прикордонне співробітництво територіальних співтовариств і влади й інших документів міжрегіонального й прикордонного співробітництва. Якщо виникають спірні питання, то рішення приймає Вищий адміністративний суд Фінляндії. Регіональні й місцеві влади мають повноваження на проведення переговорів з реалізації проектів міжнародного співробітництва, а також мають право офіційно представляти свої регіони в міжурядових міжнародних організаціях.

У Нідерландах регіони здійснюють широку програму міжнародного співробітництва. При цьому місцеві влади вільні у виборі напрямку їхньої діяльності, що не обмежується урядом країни, а також не регламентується будь-яким законом. Особливу увагу регіони приділяють співробітництву в галузі освіти й культури. При цьому зв’язки здійснюються з урахуванням історичних особливостей і місцевих традицій. У країні спеціально створюються різні фонди для фінансування проектів в іноземних державах. Для координації своїх дій нідерландські регіони об'єдналися в організацію за назвою «Арнемський діалог», у рамках якої вони регулярно консультуються й обмінюються інформацією.

В Україні міжнародна діяльність регіонів базується на відповідних правових засадах, які закріплені у Конституції, ряді законів («Про основи національної безпеки України», «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», «Про зовнішньоекономічну діяльність», «Про місцеве самоврядування в Україні») і підзаконних актів. Визначення і реалізація основ міжнародних регіональних зв’язків здійснюються на базі координації зусиль та тісної взаємодії Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства Закордонних Справ, інших міністерств, центральних і місцевих органів виконавчої влади у даному напрямі. Хоча регіони України, виступаючи як адміністративно-територіальні одиниці унітарної держави, не наділені автономними правами і компетенціями у сфері міжнародного співробітництва, вони мають гарні можливості розвивати міжнародні зв’язки через участь у міжнародних регіональних організаціях, єврорегіональних утвореннях, транскордонних угодах і ініціативах. Подібна практика регіонів доволі активно підтримується і стимулюється центральною владою, а розроблення та впровадження проектів міжрегіональних економічних зв’язків і транскордонного співробітництва, спрямованих на підвищення конкурентоспроможності регіонів як основи їх динамічного розвитку визначені як основні засади внутрішньої політики у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів.

Що стосується права й можливості укладати міжнародні договори регіонами різних країн, то слід зазначити, що відповідно до міжнародного права суб'єктами міжнародних договорів можуть виступати суб'єкти міжнародного права. Оскільки регіони не є суб'єктами міжнародного права, вони не можуть виступати суб'єктами міжнародних договорів. Однак деякі країни йдуть по шляху розширення міжнародних прав своїх регіонів.

Підбиваючи підсумок, можна зробити висновок про те, що сьогодні політика з регулювання міжнародних зв’язків регіонів у країнах Європейського Союзу реалізується у різних формах співробітництва регіонів, які повністю або частково орієнтовані на міжнародні контакти. Частина з них перебуває в компетенції органів влади регіонів або національних держав, разом з тим, багато форм і види міжнародного співробітництва здійснюються недержавними, комерційними, науковими, освітніми, суспільними й іншими організаціями або об'єднаннями. Всі вони в сукупності утворюють цілісну картину міжнародної діяльності регіонів. Різноманіття форм міжнародного співробітництва регіонів, стимульованих як економічними, так і гуманітарними інтересами, динамічно розширюється на тлі процесів глобалізації й демократизації.

Починаючи із другої половини XX ст. у Європі цілеспрямовано створювалася система міжнародних зв’язків регіонів на загальноєвропейському, регіональному й субрегіональному рівнях, формувалася політиказ регулювання міжнародних зв’язків регіонів і її механізми. У рамках цієї політики були створені загальноєвропейські міжнародні організації(Конгрес місцевих та регіональних влад Європи, Асоціація європейських регіонів тощо); європейські регіональні організації(Рада держав Балтійського моря, Організація Чорноморського економічного співробітництва та ін.); європейські субрегіональні організації(Асоціація субрегіонального співробітництва країн Балтійського моря та ін.)і інші, за допомогою яких здійснюються й координуються міжнародні зв’язки регіонів європейських країн. Крім того у Європі розроблений механізм прикордонного й міжтериторіального співробітництва, вироблені міжнародні інструменти розвитку співробітництва регіонів через підписання міжнародних договорів і угод, розроблені основні напрямки й форми співробітництва.

Форми прикордонного й міжнародного співробітництва регіонів досить багатогранні. До основних з них можна віднести створення транскордонних регіонів Європи; відкриття регіональних представництв в органах міжнародних організацій, таких як Євросоюз і Рада Європи; розвиток транскордонної кооперації в різних галузях; підписання міжнародних договорів і угод; міжнародна торгівля; співробітництво в рамках європейських програм і т.д. Створення системи міжнародних зв’язків регіонів на загальноєвропейському, регіональному й субрегіональному рівнях у Європі надало можливість регіонам країн Європи здійснювати міжнародні зв’язки в рамках створеної системи й використовувати механізм, що сформувався в Європі, у своїй міжнародній практиці.

Таким чином, досвід країн Європи демонструє відсутність спеціального законодавства, яке б регламентувало участь адміністративно-територіальних одиниць середнього рівня в розвитку міжрегіонального співробітництва. Але істотною відмінністю ситуації в цих країнах (не в усіх)є наявність законодавчих актів щодо регіонального розвитку, де визначаються його пріоритети. Аналіз досвіду здійснення політики з регулювання міжнародних зв’язків регіонів європейських країн показує, що в них іде пошук гармонії в питаннях поділу компетенції між органами влади держав і їхніх регіонів, тобто між центром і регіонами у всіх сферах, у тому числі й міжнародній. Європейськими державами накопичений багатий досвід у здійсненні міжнародних зв’язків регіонів країн, як унітарних, так і федеративних. Вивчення й узагальнення цього досвіду дозволить його використовувати іншими країнами, у тому числі Україною та її регіонами.

Список використаних джерел

• 1. Территориальное самоуправление в Польше и в великопольском воеводстве[Электронный ресурс]
• 2. Мікула Н. Єврорегіони: досвід та перспективи[Текст]/ Н. Мікула.-Львів: ІРД НАН України, 2003.-222 с.
• 3. Насыров И. Р. Международное сотрудничество регионов. Мировая практика и опыт Татарстана[Текст]/ Насыров И.Р.- Казань, 2007.-330 с.
• 4. Насыров И. Р. Федерализм и политические механизмы координации взаимоотношений региона и Центра в области международного сотрудничества[Электронный ресурс]/ И. Р. Насыров.-Режим доступа: ЬЦр://1997; 20 114а1аге1ап. ги/?Э№ГО…по4е_Ы=3553.
• 5. Плотникова О. В. Теория, система и практика международных связей регионов [Текст]/ Плотникова О.В.- Новосибирск, 2004.-262 с.