Правове регулювання зайнятості населення в перші роки радянської влади в України

Правове регулювання зайнятості населення в перші роки радянської влади в України

І. Пірон Формування українського законодавства щодо зайнятості населення в перші роки радянської влади в Україні відбувалося під впливом відповідних законодавчих рішень російської влади. Для запобігання збільшенню безробіття в 1917;1919 роках, яке відбувалося в наслідок спаду економіки та масового закриття підприємств, російська влада прийняла низку нормативноправових актів, дія яких розповсюджувалася і на територію України. Законодавчі рішення приймала і українська радянська влада, хоча більшість з них за змістом дублювали відповідні російські документи.

Нормативно-правові акти щодо зайнятості населення в 1917;1919 рр. вітчизняною історико-правовою наукою глибоко не вивчалися. Вчені Б. А. Виноградов, Е.Г. Гімпельсон, В. М. Земсков, П. С. Кувшинов досліджували питання зайнятості населення лише в історичному та патріотичному аспектах. Тому проведення дослідження прийнятих в перші роки радянської влади в Україні нормативно-правових актів щодо боротьби з безробіттям та забезпечення зайнятості населення є доволі актуальним. Результати такого дослідження допоможуть зрозуміти сутність та мотиви прийняття зазначених законодавчих рішень, їх можна буде використати у практичній законотворчій діяльності. Це має особливе значення сьогодні, коли через світову економічну кризу питання безробіття та зайнятості населення набули ще більшої актуальності.

Підставою для «українізації» російського радянського законодавства у той час було рішення першого Всеукраїнського з'їзду Рад 11−12 грудня 1917 року, який у своїй резолюції «Про самовизначення України» визнав Українську Республіку федеративною частиною Російської Республіки [1, с. 15]. Іншою резолюцією «Про організацію влади в Україні» з'їзд оголосив про поширення на територію Української Республіки всіх декретів та розпоряджень Робітничо-Селянського уряду Російської Федерації, які мали загальне для всієї Федерації значення. Він також встановив «цілковиту погодженість між Робітничо-Селянським урядом Російської Федерації та Робітничо-Селянським урядом України стосовно мети та спільних дій» [2, с. 14]. Ідея об'єднання з Росією на принципах федерації була підтримана учасниками Першої Всеукраїнської конференції Рад селянських депутатів, яка відбулася (5) 22 січня 1918 року. В резолюції конференції «Про організацію влади і діяльність Народних Секретарів Української Робітничої Селянської Республіки» було зафіксовано, що Українська Робітничо-Селянська Республіка входить до складу Всеросійської Федерації Радянських Республік і ії повноважним представником є Народний Секретаріат Української Робітничо-Селянської Республіки [3, с. 43].

Загальновідомим є той факт, що в основу перших радянських законодавчих актів щодо зайнятості населення була покладена марксистко-ленінська теорія. Визначаючи шляхи розвитку країни та побудови нового державного ладу, В.І. Ленін зазначав, що вони проходять через … робочий контроль, загальну трудову повинність, націоналізацію землі та інше [4, с. 373]. Аналіз законодавчих актів (декретів, постанов, положень), які приймала радянська влада у ті часи щодо зайнятості населення, свідчить про їх цілковиту спрямованість на реалізацію ленінських ідей побудови нового державного ладу саме вищезазначеними шляхами.

Першим таким нормативним документом була постанова II Всеросійського з'їзду Рад від 26 жовтня 1917 р. про створення Народного Комісаріату Праці (НКП). Йому доручалося займатися всіма питаннями організації праці та розподілу робочої сили в державі, з’ясуванням потреб у робочій силі та її облік, виданням нормативних актів про працю, боротьбою з безробіттям та організацією допомоги безробітним [5, с. 14].

Наступним важливим документом став декрет Ради Народних Комісарів (РНК) Російської Федерації від 29 жовтня 1917 р. «Про восьмигодинний робочий день», який поширювався на всі підприємства, установи та організації, а також на осіб, які займалися роботою по найму. Цей документ встановлював для всіх працюючих 46-годинний робочий тиждень та обов’язкову обідню перерву. Жінкам та підліткам заборонялося працювати вночі та виконувати підземні та понаднормові роботи. Підліткам молодших 14 років було заборонено працювати. Для осіб віком від 14 до 18 років встановлювався 16 годинний робочий тиждень. Крім цього, запроваджувалося обов’язкове страхування працівників на випадок хвороби та безробіття. За невиконання цього декрету передбачалася юридична відповідальність у вигляді позбавлення волі терміном до одного року [6]. Цей важливий документ був опублікований в Україні для ознайомлення та неухильного виконання всіма установами, підприємствами та приватними особами.

28 лютого 1919 р. НКП РНК України прийняв аналогічну постанову «Про восьмигодинний робочий день», відповідно до якої «цей (російський — авт.) закон знову публікується в Україні для загального застосування». Всім установам, підприємствам та приватним особам було рекомендовано, до прийняття особливого кодексу законів про працю, неухильно ним керуватися [7].

Запроваджені у вищезазначеному документі правові норми знайшли своє відображення у єдиному на той час «галузевому» декреті «Про норми оплати праці залізничників, про категорії службовців та про 8-годинний робочий день у всіх галузях залізничної праці», прийнятому 11 грудня 1917 р. Всеросійським Центральним Виконавчім Комітетом (ВЦВК) та РНК. Цим декретом для працівників залізниці не тільки встановлювався 8-годинний робочий день, а й визначалися норми оплати праці та засади її формування, в основу яких були покладені нові для цієї галузі принципи [9].

В.І. Ленін назвав запровадження восьмигодинного робочого дня «одной из основ рабочего законодательства» [10]. Це ленінське твердження актуальне і донині: правова норма про восьмигодинний робочий день досі існує у сучасному трудовому законодавстві. На думку П.С. Кувшінова, декрет «Про восьмигодинний робочий день» був першім великим заходом радянської влади в справі поліпшення умов праці робітничого класу [8].

Особливе значення у боротьбі з безробіттям радянська влада надавала реалізації ленінської ідеї про робочий контроль над виробництвом. Відповідний декрет «Положення про робочий контроль» був прийнятий ВЦВК та РНК 14 листопада 1917 р. У відповідності до цього документу на підприємствах та установах запроваджувалася система робочого контролю, яка мала на меті, зокрема, призупинити зростання кількості безробітних у всіх галузях господарства [11]. З введенням робочого контролю обмежувалося право на закриття фабрик та заводів, що створювало певні гарантії зайнятості. Під впливом робочого контролю, для запобіганню зменшенню виробництва, звільненню робітників та збільшенню безробіття, підприємства переходили на роботу у три зміни. Спеціально обрані органі робочого контролю (фабзавкоми, контрольні комісії, ради старост тощо) вирішували питання найму, звільнення та розподілу робочої сили. Але очікуваного результату у боротьбі з безробіттям всі ці заходи не принесли [12].

Для організації народного господарства, визначення норм та планів регулювання економічного життя країни, ВЦВК та РНК Російської Федерації 2 грудня 1917 року створили центральний економічний орган — Вищу Раду Народного Господарства [13]. 23 грудня 1917 року ВРНГ затвердила «Положення про організацію місцевих Рад народного господарства (раднаргоспів)». Відповідно до цього документу районні (обласні), губернські, волосні та окружні раднаргоспи створювалися як відділи відповідних Рад робочих, солдатських та селянських депутатів з підпорядкуванням ВРНГ, яким доручалася організація та врегулювання економічного життя та впровадження заходів щодо ліквідації безробіття на підвідомчій території [14].

Важливим кроком у вирішенні питань зайнятості населення, захисту робітників від безробіття та допомоги особам, які постраждали від нього, стало прийняття ВЦВК та РНК 11 грудня 1917 р. «Положення про страхування на випадок безробіття», дія якого поширювалася і на Україну. Воно запроваджувало страхування на випадок безробіття всіх найманих працівників, незалежно від їх статі, віку, національності, міста та характеру роботи, а також визначало принципи його здійснення. Відповідно до цього положення, безробітною вважалася будь-яка працездатна особа, для якої робота за наймом була головним джерелом існування та яка не могла знайти роботу відповідно до встановленої професійними спілками винагороди, а при їх відсутності - біржею праці. Виплата допомоги з соціального страхування по безробіттю здійснювалася спеціально створеним Всеросійським фондом безробітних через свої представництва на місцях. Кошти фонду формувалися з внесків підприємців, розмір яких становив від 3% до 5% від заробітної платні працюючих [15]. 8 березня 1919 р. НКП РНК України на підставі «Положення про страхування робітників на випадок безробіття» від 11 грудня 1917 р. прийняв аналогічну постанову «Про страхування робітників на випадок безробіття», якою був встановлений новий порядок відрахувань до місцевих кас безробітних, а також порядок оформлення та видачі виплат по безробіттю [16]. Запровадження радянською владою страхування на випадок безробіття відіграло певну позитивну роль у полегшенні становища робітничого класу у той важкий період та подальшому розвитку вітчизняного законодавства про зайнятість населення. Це визначається трьома «вперше»: на законодавчому рівні вперше було визначено поняття «безробітна особа»; вперше було запроваджено державне забезпечення безробітних; держава вперше визначила форму та принципи державного забезпечення безробітних та механізм його здійснення.

В умовах економічного занепаду та зростання безробіття радянська влада особливу увагу приділяла порядку найму робітників, намагаючись зосередити цей процес у своїх руках. Особлива роль у цьому відношенні належала біржам праці, які створювалися та діяли відповідно до прийнятого РНК Російської Федерації 27 січня 1918 р. декрету «Про біржі праці». До їх обов’язків входило ведення точного обліку всіх осіб, які потребують роботу у даній місцевості; реєстрація потреб підприємств та установ на робочу силу; розподіл робочих рук, упорядкування попиту та пропозицій на працю; контроль безробітних, що отримують допомогу відповідно до закону про страхування від безробіття; організація суспільних робіт та видання бюлетенів про стан ринку праці тощо. На біржі праці було покладено обов’язкове посередництво у прийомі на роботу всіх осіб. Всі приватні контори, бюро по найму та подібні до них установи, які раніше займалися працевлаштуванням громадян, підлягали обов’язковому закриттю [17]. Прийняттям цього декрету держава встановила свою монополію на здійснення посередницької функції у наймі на роботу. Насправді, це був перший крок у встановленні в країні надзвичайно жорсткої централізації управління народним господарством, а також запровадження насильницьких та примусових засобів використання робочої сили та організації зайнятості населення.

На доповнення та конкретизацію зазначеного положення Відділ Праці Тимчасового РобітничоСелянського Уряду (ТРСУ)України 14 січня 1919 р. прийняв постанову «Про наймання робітників та службовців». В ній ще раз наголошувалося на ліквідації усіх приватних контор по найму службовців та робітників, а також заборону наймати робітників через агентства та посередників. Всі підприємства, урядові, громадські та приватні установи, а також приватні особи були зобов’язані здійснювати найм робітників та службовців тільки через міські біржі праці. Разом з тим, у ньому була закріплена правова норма, яка дозволяла заміщення «відповідальних» посад у радянських установах «відповідальними» особами зі спеціальними знаннями не через біржі праці, а шляхом їх відбору відповідними організаціями, або шляхом їх запрошення «відповідальними керівниками установ» [18].

1 лютого 1919 р. РнК України прийняла своє положення «Про біржі праці», яке за змістом повною мірою дублювало відповідний російський документ. У ньому була закріплена правова норма щодо заміщення «відповідальних» посад у радянських установах та «відповідальних» осіб зі спеціальними знаннями не звертаючись до бірж праці. Порушення цієї норми, а також норми про закриття всіх приватних контор та бюро по найму каралося позбавленням волі або штрафом [19].

У зв’язку із систематичними порушеннями радянськими установами Положення про біржі праці, НКП Українського уряду 6 травня 1919 р. видав циркуляр «Про найм службовців та робітників через Біржі Праці». В ньому був роз’яснений порядок такого найму відповідно до постанови НКП ТРСУ України від 15 січня 1919 р. і Положення ТРСУ України «Про Біржі Праці» від 1 лютого 1919 р. Крім цього, всім радянським установам було наполегливо запропоновано неухильно керуватися виключно зазначеними документами [20]. НКП Українського уряду 22 травня 1919 р. прийняв ще один документ з питань найму на роботу — постанову «Про порядок прийому на службу відповідальних службовців та спеціалістів радянськими установами». Ця постанова, для оформлення на роботу осіб за направленнями бірж праці, запроваджувала супровідний «листок-виконання», без якого жоден службовець або робітник, незалежно від посади, не міг бути зарахований на роботу. Крім цього, особи, які «потребували політичної довіри», повинні були особисто з’являтися на біржу праці та надавати «посвідчення про те, що вони заслуговують на безумовну політичну довіру». Посвідчення або рекомендації видавалися політичними організаціями або відповідальними партійними працівниками [21].

В системі правового регулювання зайнятості населення у перші роки радянської влади окреме місце мали законодавчі рішення, які регулювали процес звільнення робітників. Закриття підприємств, зменшення виробництва, а також переведення військових заводів та фабрик на виробництво предметів народного споживання негативно впливало на рівень зайнятості населення та безробіття. 20 грудня 1917 р. НКП уряду Російської Федерації прийняв постанову «Про призупинення робіт, умови обліку та розрахунку робітників», відповідно до якої всі підприємства повинні були прийняти необхідні організаційні заходи щодо зменшення негативних наслідків цих явищ для робітників, зокрема, з’ясувати потребу у робочій силі для проведення нових виробничих завдань та кількість робітників, які підлягають звільненню. Звільнені робітники в обов’язковому порядку мали передаватися підприємствами на облік до бірж праці, які розподіляли їх по інших підприємствах, а також допомагали їм в отриманні виплат на випадок безробіття. Всі працівники, які перебували на обліку на біржах праці, зобов’язані були погодитись на ту роботу, яку їм пропонували. В іншому випадку вони позбавлялися права на відповідні виплати та черги у прийомі на іншу роботу [22]. 28 січня 1919 р. відділ праці ТРСУ України прийняв постанову «Про порядок звільнення робітників та службовців», відповідно до якої разові звільнення здійснювалися за рішенням фабрично-заводського комітету, а у випадку його відсутності - профспілкою, а масові звільнення (ліквідація підприємства, скорочення штатів тощо) — за згодою відповідної профспілки [23].

За окремим положенням здійснювалося звільнення службовців урядових, міських та земських установ у випадку ліквідації останніх, а також у разі скорочення штатів. Ці питання регулювалися декретом «Про ліквідаційні видачі службовцям урядових, міських та земських установ під час їх ліквідації та скорочення штатів», прийнятого РНК України 21 лютого 1919 р. Відповідно до нього, всі працівники, яки підлягали скороченню, в обов’язковому порядку попереджалися про звільнення за 2 тижні, після чого отримували ліквідаційну виплату у розмірі 0,5 від останнього місячного окладу. Ті працівники, які не були попереджені про звільнення, отримували ліквідаційну виплату у розмірі повного місячного окладу [24]. Іншим документом — постановою РНК України «Про сплату робітникам та службовцям під час тимчасової зупинки, скорочення штатів та ліквідації підприємств» від 14 березня 1919 р. — регулювався розмір та порядок виплати коштів робітникам та службовцям під час тимчасової зупинки, скорочення штатів та ліквідації підприємств. Сутність цього документу полягала в тому, що він надавав робітникам можливість отримати певні компенсації у випадках неможливості працювати за незалежних від них обставин [25].

Важливе значення у становленні законодавства щодо зайнятості населення відіграло прийняття ТРСу України 29 січня 1919 р. Декларації, в якій зазначалося, що одним з перших своїх завдань уряд вбачає створення всеосяжного законодавства з охорони праці та організацію всіх видів страхування робітників на випадок хвороби, інвалідності, за віком та на випадок безробіття. Зазначалося також, що користуючись «багатим досвідом і законодавством РСРФР», уряд поширює на Україну всі заходи, вжити в цій галузі в Росії [26].

Мобілізація працездатного населення на війну змусила Радянську владу подбати про майбутнє забезпечення економіки держави трудовими ресурсами та зайнятість осіб, які демобілізовувалися. 29 березня 1919 р. РНК України прийняла декрет «Про збереження за військовослужбовцями, призначеними у польові війська, права на попередні штатні місця». Відповідно до зазначеного документу, військовослужбовці, які були призначені у польові війська та приймали участь у бойових діях, після повернення з війни мали право бути призначеними на попередні штатні місця або на вищу посаду, якщо їх служба на війні визнана відмінною, чи на нижчу посаду, якщо вони виявили себе байдужими «до успіхів нашої зброї» [28]. 21 березня 1919 р. РНК України затвердила положення «Про збереження місця та заробітку за добровольцями, які ідуть на фронт та в продовольчі загони», відповідно до яких за робочими та службовцями, які за віком не підлягали призову, але добровільно йшли на фронт та в продовольчі загони, на підприємствах та установах зберігалися робочі місця [27].

Таким чином, правове регулювання зайнятості населення у перші роки радянської влади в України здійснювалося нормативно-правовими актами, які були, не зважаючи на економічний занепад та політичну нестабільність в державі, прийняті російською та українською радянською владою. Їх сутність була спрямована, перш за все, на відновлення економіки, боротьбу з безробіттям та забезпечення зайнятості населення. Складна економічна та політична ситуація змусила радянську владу встановити державну монополію на процеси працевлаштування та зайнятості населення. Разом з тим, були прийняті документи соціального напрямку, деякі норми яких діють і дотепер.

Аналіз зазначених документів за сферою свого правового регулювання (в контексті зайнятості населення) дає нам підстави об'єднати їх у декілька основних груп. Перша група документів — це рішення радянської влади щодо створення та організації діяльності відповідних державних органів, основними функціями яких була організація праці, розподіл робочої сили, боротьба з безробіттям, організація допомоги безробітним тощо (постанова «Про створення Народного Комісаріату Праці», декрет про створення ВРНГ, положення «Про організацію місцевих Рад народного господарства (раднаргоспів)» тощо). Друга група важливих рішень радянської влади складається з законодавчих актів щодо створення громадських структур, наділених правом контролю над виробництвом, закриттям підприємств та звільненням працівників (декрет «Положення про робочий контроль», тощо). Третя група — це рішення радянської влади щодо створення сприятливих умов праці робітникам, їх страхування на випадок безробіття та хвороби (декрети «Про восьмигодинний робочий день», «Про норми оплати праці залізничників, про категорії службовців та про 8-годинний робочий день у всіх галузях залізничної праці», «Положення про страхування на випадок безробіття», тощо). Четверта група — це рішення радянської влади щодо врегулювання питань найму робітників на роботу та їх звільнення (декрети «Про біржі праці», «Про ліквідаційні виплати службовцям урядових, міських та земських установ під час їх ліквідації та скорочення штатів», «Про збереження за військовослужбовцями, призначеними у польові війська, права на попередні штатні місця», постанови «Про наймання робітників та службовців», «Про порядок прийому на службу відповідальних службовців та спеціалістів радянськими установами», «Про призупинення робіт, умовах обліку та розрахунку робітників», «Про порядок звільнення робітників та службовців», «Про сплату робітникам та службовцям під час тимчасової зупинки, скорочення штатів та ліквідації підприємств», положення «Про збереження місця та заробітку за добровольцями, які ідуть на фронт та вступають у продовольчі загони», циркуляр «Про наймання службовців та робітників через Біржі Праці» тощо).

Зазначені законодавчі акти сформували правову основу організації зайнятості населення у перші роки радянської влади в Україні.

Література

зайнятість безробіття радянський законодавство.

• 1. Хронологічне зібрання законів, указів Президії Верховної Ради, постанов і розпоряджень Уряду УРСР, т. 1, 1917;1941 рр. — К.: «Державне видавництво політичної літератури УРСР», 1963. — с. 15.
• 2. Там же — с. 14.
• 3. Там же — с. 43.
• 4. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд., т.34. — М.: «Госкомиздат», 1977. — с. 373.
• 5. Съезды Советов РСФСР и автономных республик РСФСР. Сборник документов 1917;1922 гг., т.1. — М., государственное издательство юридической литературы, 1959 г., 836 с.
• 6. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. — М.: «Госкомиздат», 1967. — с. 18−22.
• 7. ЗУ УРСР, 1919 р., № 17, ст. 190.
• 8. П. С. Кувшинов. Здійснення перших Ленінських Декретів на Україні. — К.: «Видавництво політичної літератури України», 1973. — с. 48.
• 9. СУиР РиКП, 1917 г., № 8, ст. 116.
• 10. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд., т. 45 — М.; «Госполитиздат», 1978. — с. 246.
• 11. Декрети Советской власти, т. 1. — М., 1957, — с. 83−89.
• 12. Гімпельсон Е. Г. Рабочий клас и управление Советским государством (ноябрь 1917;1930 гг.). — М.: «Наука», 1982. — с. 55.
• 13. Декрети Советской власти. т.1., с. 172, 174.
• 14. Суворов К. И. Указ. соч. — с. 55−56.
• 15. СУ и Р Р и К П, 1917 г., № 8, ст. 111.
• 16. ЗУ РКП Украины, 1919 р., № 23, ст. 251.
• 17. СУ и Р Р и К П, 1917 г., № 21, ст. 319.
• 18. Вісті Тимчасового Роб. Селян. Уряду України і Х.С.Р.Д. від 14 січня 1919 р., № 19.
• 19. Вісті Тимчасового Роб. Селян. Уряду України і Х.С.Р.Д від 1 лютого 1919 р., № 34.
• 20. У и Р РКП Украины, 1919 г., ч. 2, изд. 1, п. № 5.
• 21. Там же, п. № 46.
• 22. СУ и Р Р и К П, 1917р., № 12, ст. 173.
• 23. ЗУ УРСР, 1919 р., № 4, ст. 50.
• 24. «Известия Временного Рабоче-Крестьянского Правительства Украины и Х. С. Р. Д.» від 21 лютого 1919 г., № 50.
• 25. Там же, № 27, ст. 291.
• 26. ЗУ УРСР, 1919 р., № 4, ст. 46.
• 27. ЗУ РКП Украины, 1919 г., № 32, ст. 355.
• 28. Там же, № 34, ст. 377.