Города б із особливим правовим статусом

Города з особливим правовим статусом

В рамках справжнього дослідження бачиться необхідним розгляд однією з основних проблем правового становища місцевого самоврядування, але тільки у Росії - статус у містах, особливо столиць і адміністративних центрів федерацій. Аналіз російського й зарубіжного законодавства дозволяє можу погодитися з думкою Таболина В. В. і Корнєва А.В. про три види правового статусу міста [1]:

1. Загальний — визначальний великий місто, як міське освіту, покликане вирішувати ряд загальних завдань із забезпечення життєдіяльності міського населення (житло, транспорт, освіту й прочее).

2. Спеціальний — для міст, які мають певними особливостями територіального, господарського чи оборонного характеру (прикордонні міста, курортні, мають великі військові об'єкти тощо). Автори вважають за необхідне в рамках цього виду виділити чітко певний підвид закритих адміністративно-територіальних утворень, особливості яких розглянуті ниже.

3. Індивідуальний — який виділяє конкретні особливості тієї чи іншої міста (город-столица, пам’ятник відчуття історії і культуры).

Основными критеріями віднесення міста до того що чи виду є: правові підстави освіти міста; цієї мети, завдання й функції; права, обов’язки, відповідальність; правової режим управління містом [2]; міська територія; міська влада (державна і місцева); міське законодавство [3].

Кроме цього, необхідно враховувати конституційно-правові особливості устрою держави загалом і важливе місце, яке виділяється законодавством місцевого самоврядування загалом і міському зокрема.

Зарубежные законодавці з велику увагу підходять до такого критерію, як чисельність населення відповідної територіальної одиниці. Наприклад, вона лежить головним основою перекази місту статусу муніципальної корпорації у Індії, та Пакистані. Для даного інституту характерні ширші повноваження президента і автономія, ніж в муніципалітетів, і складна внутрішня організація з великою ступенем поділу влади між представницькими і виконавчими органами. Відповідно до, наприклад, законодавству найбільшого суб'єкта пакистанської федерації - Пенджабу, муніципальна корпорація може з’явитися лише у містах, чисельність населення яких перевищує п’ятсот тисяч жителів [4]. У індійських штатах потрібно також, щоб річний дохід відповідного територіального підрозділи становив не менш 10 млн. рупій. Під час ухвалення рішення про утворення муніципальної корпорації у Індії враховуються також щільність населення, здатність місцевих жителів платити підвищені податки утримання корпорації, ставлення громадськості й поклали так далее.

Такой підхід є досить обгрунтованим. Створюючи особливий інститут муніципального права, законодавець об'єднує у ньому державне та місцеве початку. Кількісний підхід також доцільний, оскільки, що більше чисельність міста, то складніше його господарська, громадська та політична життя, тим більше коштів уваги необхідно приділяти правовому регулювання майнових та інших відносин, безпеки і обеспечению.

Соглашаясь з думкою багатьох дослідників, серед визначальних ознак міста необхідно назвати чисельність міського населення. Четвертакова Е. С. у роботі, присвяченій містечках Уральського регіону, свідчить про наявність єдиного законодавчого закріплення класифікації поселень по чисельності на рівні федерального законодавства — п. 3 статті 5 Містобудівного кодексу РФ [5].

Несмотря на це, можна говорити про відсутність у російському законодавстві чітких критеріїв кількісної класифікації міст. Немає їх і у другому читанні проекті Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ». За традицією міста з лиця чисельністю населення більше однієї млн. прийнято називати мегаполісами. За даними перепису 2002 року у Російської Федерації 13 мегаполісів (останньої перейшов у даний розряд Перм), у яких зосереджено 40% міських жителів країни [6]. Зазвичай, на територію міст цієї категорії включають сусідні селища й знову сіла, що з неминучим обслуговуванням містом потреб як міського населення, а й прилеглих до нього територій. Множинність управлінських і територіальних структур, специфічна мегаполисам, породжує «ефект безплатного споживання», коли окремими послугами є ті, для кому вони безпосередньо не призначені і хто них платить.

Нужно звернути увагу до становища Статуту р. Санкт-Петербурга про «структурі державної влади Санкт-Петербурга», про «системі органів структурі державної влади» міста, міської «державній службі» тощо. Будучи, як і, це й суб'єктом федерації (місто федерального значення) і муніципальним освітою, Санкт-Петербург у своїй Статуті приділяє особливе уваги відокремленню й відособленню місцевої влади від державної шляхом включення норми, отсылающей до положенням закону Санкт-Петербурга від 28 червня 1996 р. N 82−33 про затвердження Договору ПРО між Російською Федерацією та Санкт-Петербургом.

Находясь у ще більш «юридично складному» становищі, Москва, тоді ще і столицею держави, визнаючи існування й функціонування державні органи у своїй території, як і чітко визначила принцип розмежування предметів ведення, функцій і передачу повноважень (стаття 7 Статуту р. Москви) [7]. Насправді реалізувати такий поділ дуже складно з громіздкого переплетення господарства і місцевої влади міста з лиця необхідністю виконання державних повноважень, змісту державні органи, реалізації столичної функції й дуже далее.

Огромный інтерес викликають становища ухваленого в другому читанні проекту закону «Про загальних принципах організації місцевого самоврядування РФ», що стосуються внутрішньоміських територій міст федерального значення (Москви й Санкт-Петербурга). Позначені території окремо виділяються як вид муніципальних утворень. У містах федерального значення відповідність до їх статутами і законом місцеве самоврядування може здійснюватися у межах внутрішньоміських територій. Водночас упорядники законопроекту обмежили мінімум кількісного складу представницького органу десятьма депутатами. Встановлення й зміна кордонів внутрішньоміських муніципальних утворень, об'єднання і (або) перетворення здійснюються законами міст федерального значення з врахуванням думки населення відповідних територій. Перелік питань місцевого значення, джерела доходів до місцевих бюджетів внутрішньоміських муніципальних утворень міст федерального значення визначаються законом суб'єкта, виходячи з необхідності збереження єдності міського господарства. Склад муніципального майна внутрішньоміських муніципальних утворень міст федерального значення визначається законами Москви й Санкт-Петербурга в відповідності до положень законом і переліком питань місцевого значення, встановленими тих муніципальних утворень законами суб'єктів — міст федерального значения.

Таким чином, депутати Державної Думи мають намір відокремити город-субъект від города-муниципалитета. Законопроект свідчить, що у містах федерального значення відповідність до їх статутами місцеве самоврядування здійснюється органами місцевого самоврядування на внутрішньоміських територіях. Проте, у тому бачиться деяка недоробка, що полягає у наступному. Необхідно прийняти до уваги кількість зазначених внутрішньоміських територій у двох найбільших містах Росії. Виходить, що у межах міста буде діяти безліч самостійних муніципалітетів відносини із своїми органами влади. Які ж тоді бути зі збереженням єдності міського господарства? Адже, як це випливає з закону, повністю місто федерального значення є суб'єктом федерації, але це вже зовсім інша юрисдикція. Виходить, що суб'єкт федерації зобов’язаний об'єднувати і координувати безліч «самостійних» муніципалітетів підтримки цілісності економіки всього города.

С даної проблемою стикнулися практично всі найбільших міст, поєднують повноваження суб'єкта федерації і місцевого самоврядування (наприклад, Берлін, Бремен, Гамбург та інші) й намагаються вибудувати незалежну друг від друга систему федеральних, регіональної та місцевої органів влади, які із метою реалізації єдиної державної політики України з врахуванням інтересів усіх уровней.

Если звернутися до зарубіжного досвіду, можна виділити особливості австрійської столиці. Общинний рада Відня водночас є ландтагом (легіслатурою) землі (Центральна Австрія) і муніципальним радою. За статтею 18 Конституції Австрії 1920 року «у Відні - столиці Федерації, прирівняна зі свого становищу до стану землі, на общинний рада покладено також функції ландтагу, на міська рада — також функції уряду землі, на магістрат — також функції служби управління урядом землі, на директора магістрату — також функції директора служби управління землі» [8].

Некоторые міста поєднують регіональний і низовий рівні управління. Наприклад, французьке законодавство передбачає статус Парижа і як комуни, і як департаменту. Справами обох територіальних колективів управляє і той ж до представницького органу — рада Парижа. Коли він як орган департаменту, нею поширюються норми, застосовні до генеральним радам департаментів. Коли ж рада Парижа засідає як органу комуни, щодо нього застосовуються становища, регулюючі діяльність муніципальних рад.

Анализируя підхід до вирішення визначеної проблеми, можна виділити такі основні моменти організації публічної влади у містах з загальнодержавним статусом.

1. Відмова від створення органів влади суб'єкта і делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування.

2. Збіг територіальних кордонів суб'єкта федерації і муніципального освіти.

3. Наявність багаторівневої системи місцевого самоврядування великих містах. Муніципальними утвореннями є як місто загалом, і окремі його частини (райони). Крім розмежування повноважень між державними і муніципальними органами має бути чітка диференціація між внутріміськими рівнями щодо джерел доходів відповідних бюджетів, об'єктів муніципальної власності та інші.

В противному разі виділення внутрішньоміських муніципалітетів може мати суто формальний характер. Як приклад можна навести ситуацію, сформовану у Берліні. З одного боку, очевидна дуже непроста адміністративно-територіальна структура, за якої саме місто, і більше 20 його районів мають право на самоврядування. Ситуація, яку окремі дослідники характеризують як історичний компроміс, практично значно ускладнила процес прийняття прийняття рішень та процес управління Берліном [9]. З іншого боку — відсутність однієї з ключових елементів самостійності - фінансової автономии.

4. Збереження єдності міського господарства з урахуванням перетину муніципалітету з державної влади і внутріміський юрисдикцією. Приклад цього може бути наявність у межах Москви як суб'єкта федерації двох муніципальних утворень: самої Москви й міста Зеленограда. Отже, забезпечується збереження єдності міського господарства щодо предметів ведення місцевого самоврядування. Як варіант можна розгледіти створення внутріміськими утвореннями спільних некомерційних структур, куди покладається обслуговування об'єктів, важливих задля збереження єдності міського господарства (наприклад, охорону здоров’я, водо-, енергопостачання й дуже далее).

Обозначенная вище проблема одним з основних причин здійснення ряду реформ у російській столиці. Необхідність збереження єдності московського господарства викликала обмеження законодавством міста повноважень органів місцевого самоврядування. Ряд повноважень, віднесених федеральним законом до ведення органів місцевого самоврядування Москві, здійснюється органами структурі державної влади міста. Довгий процес приведення законодавства міста Москви у відповідність до федеральним законом «Про загальні принципи…» і врегулювання правових колізій, пов’язані зі створенням і функціонуванням районних управ, можуть призвести до виникнення необхідність проведення нової реформи, у зв’язки й з ухваленням нової федерального закону місцеве самоврядування.

Анализ законодавства і сформованої економічної ситуації в дозволяє позначити предмети ведення, які може бути закріплені за внутріміськими муніципальними утвореннями, а мають бути реалізовані тільки у масштабах всього города:

— встановлення місцевих податків та сборов;

— зміст муніципального житлового фонду, й нежилих помещений;

— регулювання використання водних об'єктів, родовищ з корисними копалинами, і навіть недр;

— енерго-, газо-, теплоі водопостачання; канализация;

— дорожнє строительство;

— транспортне обслуговування може й послуги зв’язку й т.д.

Необходимость рішення перелічених питань у рамках всього міста наочно видно з прикладу встановлення місцевих податків та зборів: якби дані повноваження було б передані внутригородским муніципалітетам, це неминуче б спричинило різке поділу районів на «багаті» і «бідні».

Говоря про містах федерального/регионального значення необхідно згадати, що у правової складової перекази місту відповідного статусу, існують деякі прогалини, манливі у себе ускладнення відносин між містом і регионом.

В ролі прикладу можна навести місто Норильськ, де зіштовхнулися три боку: сам Норильськ (з городами-сателлитами), Таймырский автономний округ і Красноярський край. Причиною такого довгого й гострого конфлікту може бути те, що Норильськ приносить до бюджету найбільшого площею краю до70% усіх доходів. Для Таймирського АТ, біля якої перебуває місто, отримання такого донора є життєво важливою завданням. У цьому майже всі, що є у Таймырском АТ — це «Норільський нікель» з супутньої йому інфраструктурою.

15 липня 1953 року указом Президії Верховного ради РРФСР робочий селище Норильськ Дудинского району Таймирського національного округу Красноярського краю був перетворений на місто крайового подчинения.

В лютому 2000 року було прийнято Статут міста Норильська, за яким міста Норильськ, Талнах, Кайеркан та селище Снежногорск увійшли до єдине муніципальне освіту — місто Норильськ.

Но Статут Норильська не прояснив ситуацію у відносинах городов-сателлитов, у ньому не розписані відносини місцевого самоврядування містечок з Норильському. Візьмемо, приміром, місто Талнах. У 1997 року було прийнято Статут Талнаха, за яким він став самостійним муніципальним освітою. Але договору про розмежування повноважень муніципальних утворень ні підписано. 26 травня 2000 року, міську Раду Талнаха, місто Талнах є внутригородским муніципальним освітою єдиного муніципального освіти — місто Норильськ у межах території міста Талнаха.

В відповідність із статтею 108 Статуту Красноярського краю, територія Норильська з містами Кайеркан і Талнах і селищем Снежногорским перебуває у крайовому підпорядкуванні [10].

В статті 23 Статуту Таймирського (Долгано-Ненецкого) автономного округу вказується, що особливості реалізації статусу міст Норильська, Талнаха, Кайеркана і селища Снежногорск, зокрема визначення міста (кордонів міста) та інші обставини, безпосередньо що зачіпають інтереси автономного округу, регулюються відповідно до законодавством Російської Федерації і законодавством автономного округу [11]. Як бачимо про крайовому законодавстві не говоритися немає нічого.

Основные претензії таймырцев зводяться до статті 108 Статуту краю про крайової підпорядкованості Норильська і до прийнятого наприкінці 2000 р. крайовому Закону про кордони Норильська з містами Талнах, Кайеркан і селищем Снежногорск [12]. На думку представників Таймирського АТ, сам собою факт існування цих нормативних актів суперечить Конституції, оскільки Норильськ перебуває в території Таймирського округу, отже, у веденні таймырских влади. Каменем спотикання між двома суб'єктами є згадуваний раніше указ Президії Верховної Ради РРФСР від 1953 року. За Конституцією РРФСР автономні округу, зокрема Таймир, освічений в 1930 року, входили у складі країв, і областей, а Конституція РФ 1978 року визначала що й адміністративно-територіальну підпорядкованість округів крайовим чи обласним центрам.

После прийняття Конституції на 1993 р. автономні округу набули гіпертрофованого статусу самостійних суб'єктів Федерації, які мають всю повноту влади, як та інші російські регіони. Край і округ стали рівноправними сусідами в сложносоставном суб'єкт. Кожен зі своїми територією, зі своїми бюджетом і власними проблемами, які в північан почалися відразу. По-перше, крайове підпорядкування передбачає перерахування пристойною частки податкові платежі «Норильського нікелю», включаючи водні і екологічні, в Красноярськ. А округ постійно виділяв гроші з свого бюджету, наприклад, для щорічної реконструкції основний автодороги Дудинка — аеропорт «Алыкель».

Кроме того, разноподчиненность столиці округу, Дудинки, й Норильська породила величезне кількість дублюючих одне одного федеральних і окружних відомств, які виконували однакові функції.

Начиная з 1993 року таймырцы неодноразово зверталися до красноярським владі з проханням проаналізувати ситуацію. Наполеглива листування Таймиру з краєм і федеральними органами влади призвела до підписання в 1995 року Протоколу розбіжностей між Красноярським краєм і Таймыром та в укладанні Договору бюджетних відносинах, який би розподіл податкові платежі «Норильського нікелю» між бюджетами краю й округи.

Однако, як і раніше, що розбіжності начебто було врегульовано, край не виконав своїх зобов’язань перед округом. 2000 року Таймир ініціював пролонгацію Договору 1995 року, але край в в односторонньому порядку заявив про свій вихід з него.

Ситуация з Норильському досі залишається невирішеною. Правові акти такі, що надають обидва боки велике полі захисту своїх позицій. Як бачиться, подібні проблеми мають вирішуватися в судових органах, зокрема, України в Конституційному суді РФ, оскільки стрижневим моментом протистояння, на думку представників Таймирського автономного округу, є порушення конституційної компетенції Красноярського краю. Та у цьому, що недосконалість правової та судової систем Росії може викликати цілком непередбачуваний результат судового розгляду. Норильськ стратегічне містом, і тривалий час буде залишатися таким. Невизначеність його правового статусу Демшевського не дозволяє «розгорнутися» місцевого самоврядування. Насамперед, висловлюється особливої гостроті виборчих компаній: у квітні 2003 року у Норільську провалилися вибори мера; улітку нинішнього ж року склав із себе обов’язків виконуючий обов’язки мера. Мабуть, така невизначеність міського життя стала причиною несподіваного результату опитування городян: через те, аби повернути Норильську статус закритого міста, висловилися 89% його опитаних жителів [13].

Кокорев Дмитро Олександрович, аспірант Російського університету дружби народів, р. Москва.

Список литературы

[1] Таболин В. В., Корнєєв А.В. Муніципальне міське право. Правові і організаційні основи діяльності органів місцевого самоврядування. — Формула права, 2000. — З. 98.

[2] Див. напр.: Волков В. Д. Місто, як суб'єкт радянського державного права. — М., Юридична література, 1984. — З. 22.

[3] Див. напр.: Таболин В. В., Корнєєв А. В. Указ. тв. — З. 99.

[4] Local Government Laws in Pakistan and Azad Jammu and Kashmir. — Islamabad, 1985.

[5] Див. Четвертакова Е. С. Організаційно-правові особливості місцевого самоврядування містечках Російської Федерації (на матеріалах Уральського регіону) — Челябінськ, 2000 — З. 23; СЗ РФ — 1998 — № 19 — У розділі ст. 2069.

[6] Російська газета № 80 (3194) від 25.04.2003 г.

[7] Статут міста Москви затверджений законом р. Москви від 13.07.2001 г. N 32.

[8] Конституції держав Європейського Союзу. — М., НОРМА-ИНФРА-М, 1999. — З. 11.

[9] Див. напр.: Баранов К. К. Бюджетний федералізм й місцеве самоврядування у Німеччині. — М.: Вид-во «Річ навіть і Сервіс», 2000. — З. 94.

[10] Статут (Основний Закон) Красноярського краю від 29.02.1996 г. № 8−252.

[11] Статут Таймирського (Долгано-Ненецкого) автономного округу від 25.03.1998 № 13−64 ОКЗ — internet.

[12] Йдеться Законі Красноярського краю від 27.12.2000 г. № 13−1102 «Про затвердження кордону міста Норильська з містами Кайеркан, Талнах і селищем Снежногорск».

[13] internet.