Проблеми визначення юрисдикції справ за участю органів Антимонопольного комітету

ПРОБЛЕМИ ВИЗНАЧЕННЯ ЮРИСДИКЦІЇ СПРАВ ЗА УЧАСТЮ ОРГАНІВ АНТИМОНОПОЛЬНОГО КОМІТЕТУ

Цуркан М.

Ускладнення економічних взаємозв'язків закономірно тягнуть за собою зміни правового регулювання суспільних відносин і не тільки у виробничій сфері. Варто погодитись з твердженнями теоретиків про те, що сам процес виникнення держави і права відбувався при їх взаємному впливі один на одного, а у числі вирішальних причин такого виникнення було зародження приватної власності, розподіл праці, розвиток товарного виробництва [18, с. 245].

Актуальність питання взаємовпливу економіки на право і навпаки в сучасній Україні пояснюється, серед іншого, перехідним характером першої, незавершеним реформуванням другого та невідворотнім втягуванням країни в орбіту процесів глобалізації де ключові ролі грають потужні економіки, які ґрунтуються на особливому розумінні права, як універсального регулятора суспільних відносин. Перш за все йдеться про принцип верховенства права та такі його складові, як правова визначеність, якість законів, тощо.

Не дивно, що законодавчо економічну конкуренцію, як двигуна вітчизняної економіки, українські парламентарі взялися регулювати на зорі незалежності і вже 1992 року було ухвалено Закон України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності», а з грудня 1992 року набрав чинності Закон «Про Антимонопольний комітет України» [4].

Подальше таке правове регулювання постійно вдосконалювалось. При цьому конкуренція, як економікоправова категорія, є предметом особливої уваги органів Антимонопольного комітету, а там де така прискіпливість стосується діяльності конкретних учасників ринку і змістовного наповнення їхнього змагання за продавця — нерідко виникають юридичні конфлікти, пов’язані, як правило, із реалізацією повноважень державного органу.

Об'єктивно постає питання з’ясування сутності такого конфлікту і визначення органу та правових механізмів його розв’язання.

Зі створенням системи адміністративних судів та початком їх процесуальної діяльності на підставі норм Кодексу адміністративного судочинства України (1 вересня 2005 року) вбачалось, що проблема остаточно вирішена і не потребує дискусій. Дійсність наш оптимізм охолодила, оскільки господарські суди продовжили розгляд конкурентних спорів за правилами господарського судочинства і наразі практика у подібних правовідносинах складається у двох судових паралелях, що за визначенням неприпустимо, а про єдність правозастосування годі й згадувати.

Звісно, окреслення проблеми не є її вирішенням. В той же час з’ясування підстав юрисдикційного дуалізму у конкурентних спорах за участі антимонопольних органів може виявити шляхи подолання різночитань законів.

З цією метою, на наше переконання, варто дослідити загальні критерії віднесення справи до відповідної юрисдикції.

Звернемось до думки теоретиків права. Вони зазначають, що у вітчизняній правовій науці було традицією ідентифікувати конкретні правовідносини через зазначення галузевої належності норм, що їх врегульовують: цивільне право — цивільно-правові відносини; норми адміністративного права — адміністративно-правові відносини, тощо [1, с. 592].

В той же час, сукупність всіх галузей становить єдину систему права, яка традиційно ділиться на підсистеми (частини): публічного права і приватного права. Юридична наука визнає такий поділ до певної міри умовним, але необхідним [18, с. 359]. При цьому критеріями віднесення є: інтерес (публічний, приватний); предмет правового регулювання (майнові відносини — приватне право, немайнові - публічне); метод правового регулювання (у публічному праві - субординація, у приватному — координація); суб'єктний склад (держава, її органи, а також приватні особи — публічне право, приватні особи — приватне право) [18, с. 359].

Такий поділ системи права загальновизнаний і є явищем об'єктивним, а згаданої відносності йому надають частковий збіг інтересів держави і приватної особи у конкретних правовідносинах, поєднання методів правового регулювання, що особливо проявляється в процесі захисту приватного (цивільного, господарського, трудового) права за допомогою інструментів традиційно належних публічному праву. Взаємопроникнення підсистем права одна в одну породжує проблему визначення процесуальної галузі права як сукупності норм, що забезпечують реалізацію норм матеріального права. Прикладом цьому є КАС України, завданням якого є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин [7].

При цьому завданням цивільного судочинства Цивільний процесуальний кодекс України визначає справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ, які виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин (ст.ст. 1, 15 ЦПК) [21]. Тут важливо зазначити, що згадані відносини унормовані шляхом прийняття відповідних кодифікованих актів.

Господарський процесуальний кодекс України не містить норми яка окреслює його завдання. В той же час у статті 1 Кодексу визначені особи які наділені правом звернення до господарського суду. Спільною характеристикою цих осіб є те, що всі вони суб'єкти господарювання [3]. Окрім того, через господарський процес відбувається реалізація такої матеріальної галузі права як господарське і яке також кодифіковано.

Порівняльний аналіз показує, що адміністративному судочинству тісно в рамках однієї матеріально-правової галузі, яким є адміністративне право. Адміністративне право на відміну від цивільного, господарського та інших не можна кодифікувати за класичними методами. Більше того, за допомогою механізмів адміністративного судочинства реалізується лише частина норм адміністративного матеріального права.

Не випадково, що в КАС України йдеться не про галузі права, а вживається таке поняття як «сфера публічно-правових відносин». Тому важко не погодитись з думкою О. Скакун, яка визначає адміністративне судочинство як «міжгалузевий (комплексний, суміжний) інститут права, який складається із системи конституційнопроцесуальних, адміністративно-процесуальних, цивільно-процесуальних і господарсько-процесуальних норм, що встановлюють порядок захисту приватних прав громадян в публічній сфері. Адміністративне судочинство не можна вважати ні частиною матеріального процесуального права, ні частиною адміністративного процесу. З адміністративним процесом стикається лише частина норм адміністративного судочинства: оскарження постанов і рішень щодо накладання адміністративних стягнень. Порядок захисту суб'єктів від неналежної діяльності владних органів (адміністративне судочинство) здійснюється у конституційній, цивільній і господарській (арбітражній) процесуальних формах. Кодексом адміністративного судочинства України запроваджені процедури, спрямовані на перевірку діяльності суб'єктів перевірки управління, а не на поведінку владних осіб» [18, с.742].

Більше того, розвиток адміністративного судочинства на сьогодні дає підстави науковцям вести мову про напрацювання його змісту як судово-адміністративного процесу з визначенням особливої галузі права — адміністративно-судового права [16, с.373].

Досліджуючи питання сутності конкурентних правовідносин за участю органів антимонопольного комітету, варто звернутись до статусної характеристики цих органів. Так, за змістом статті 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» це державний орган із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель. Державно-владними є й основні завдання Комітету (стаття 3 Закону), а з повноважень наведених у статті 7 Закону звертають на себе увагу зокрема такі як:

• • здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету права споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;
• • контроль за концентрацією, узгодженими діями суб'єктів господарювання та регулюванням цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій;
• • сприяння розвитку добросовісної конкуренції;
• • методичне забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції [4].

Оскільки з наведеного вбачається, що АМК є суб'єктом владних повноважень (органом державної влади), рішення його є імперативними, між органами АМК і господарюючими суб'єктами відносини будуються за принципом субординації, то з точку зору теорії права перед нами класичний приклад публічно-правових відносин, спір у яких має належати до юрисдикції адміністративних судів.

Щодо складової питання врегульованої чинним законодавством.

За змістом статті 12 Господарського процесуального кодексу України господарським судам підвідомчі справи за заявами органів Антимонопольного комітету з питань, віднесених законодавчими актами до їх компетенції [3]. Тобто йдеться не про позови до АМК, а навпаки. Право Комітету на звернення до суду з позовами, заявами і скаргами визначено у пункті 15 частини 1 статті 7 Закону «Про Антимонопольний комітет України» і пов’язується із застосуванням законодавства про захист економічної конкуренції. Що ж до оскарження рішень органів Антимонопольного комітету, то така можливість передбачена статтею 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» [5].

За відсутності КАС України наведеного масиву законодавчих актів було достатньо для ствердної відповіді про належність конкурентних спорів до господарського судочинства. З початком діяльності адміністративних судів ситуація змінилась.

Як ми вже зазначали, адміністративне судочинство сферою своєї уваги має публічно-правові відносини. Законодавчого визначення поняття «публічно-правові відносини» не знайшло. В той же час, у КАС України сформульовані правила, які достатньо чітко вказують на предмет адміністративної юстиції та визначають критерії відмежування від інших видів юрисдикції. Таких правил (способів) три: понятійно-функціональне, тобто визначення адміністративної справи, що наведене у пункті 1 статті 3 та видів публічних правовідносин (як управлінських так і тих, що пов’язані з публічним формуванням самого суб'єкта владних повноважень) у частині 1 статті 17; через перелік публічно-правових справ, що підпадають під юрисдикцію суду (частина 2 статті 17); шляхом наведення переліку публічно-правових справ, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (частина 3 статті 17).

Конкретно у КАС України не йдеться про справи з питань конкуренції. В той же час, участь у них антимонопольних органів переводить спір у площину публічноправових відносин, а за всіма наведеними правилами така справа належить до адміністративної юрисдикції. Паралельна чинність статті 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» на таке визначення підсудності не впливає (не повинно вливати). По-перше, ця норма міститься у матеріальному законі, а не у процесуальному, якому й повинна надаватися перевага при визначенні підсудності. Принаймні Конституційний Суд України у Рішенні 19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) зазначив, що рішення прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів [17].

По-друге, положення статті 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» повинно застосовуватись з урахуванням дії закону в часі, тобто приоритетною є норма прийнята пізніше. У нашому випадку це КАС України.

Не зважаючи на очевидну переконливість доводів стосовно юрисдикційної належності конкурентних спорів за участю в них антимонопольних органів, на практиці справи цієї категорії розглядаються як адміністративними так і господарськими судами.

Парадоксальності ситуації надає ще й те, що Верховний Суд України, як найвищий судовий орган визначає юрисдикційність залежно від палати, якою здійснюється перегляд рішень касаційних судів: господарська палата конкурентні спори бачить як справи господарські, а адміністративна відповідно.

В судових рішеннях Вищого адміністративного суду України від 24 квітня 2012 року № К/9991/93/11 у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «А» до Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про скасування розпорядження [19], від 4 жовтня 2011 року № К/9991/39 136/11 у справі за позовом Виконавчого комітету Вінницької міської ради до Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування рішення [20], від 31 березня 2011 року № К-12 105/09 у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «С» до Сумського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання нечинним рішення [13] прослідковується, що такі спори належить розглядати саме в адміністративній юрисдикції.

Отже, адміністративні суди з початку своєї діяльності почали формувати усталену судову практику, і у справах за участю органів АМК складається окрема судова статистика.

Так, упродовж 2008;2011 років та першого півріччя 2012 року на розгляді судів першої інстанції перебувало 935 справ про оскарження рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних органів. Судами апеляційної інстанції переглянуто 207 справ, Вищим адміністративним судом України — 78 справ.

Належність згаданих публічно-правових спорів до юрисдикції адміністративних судів підтвердив Верховний Суд України.

Так, судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 20 листопада 2007 року у справі № 21−1078во06 [8], від 16 вересня 2007 року у справі № 21−624во07 [9], від 23 вересня 2008 року у справі № 21−803во08 [10], від 7 жовтня 2007 року у справі № 21−1476во07 [11] вказала, що адміністративним судам підвідомчі всі публічно-правові спори щодо рішень, дій або бездіяльності Антимонопольного комітету України та його органів як суб'єктів владних повноважень. Закон України «Про захист економічної конкуренції» містить спеціальні норми — щодо захисту економічної конкуренції, а також загальні - щодо порядку захисту суб'єктом господарювання прав, порушених органами Антимонопольного комітету України. Проте, цей Закон не є процесуальним і після набрання чинності Кодексу адміністративного судочинства України не може визначати компетенцію судів щодо розгляду публічно-правових спорів за участю цих органів.

Водночас Вищий господарський суд України, посилаючись на статтю 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» та інформаційний лист Верховного Суду України від 26 грудня 2005 року № 3.2.-2005, неодноразово зазначав, що ця категорія спорів належить виключно до юрисдикції господарських судів (рекомендації президії Вищого господарського суду України від 27 червня 2007 року № 04−5/120 «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам» (втратили чинність згідно з постановою Пленуму Вищого господарського суду України від 24 жовтня 2011 року № 10 «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам») [14], інформаційний лист від 13 квітня 2007 року № 01−8/229 «Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства» [6], рекомендації президії Вищого господарського суду України від 29 жовтня 2008 року № 04−5/247 «Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства» (втратили чинність згідно з постановою Пленуму Вищого господарського суду України від 26 грудня 2011 року № 15 «Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства») [15].

Ця позиція знайшла відображення і в практиці Верховного Суду України в особі господарської палати, яка в постанові від 1 вересня 2009 року у справі № 38/350−18/101 визначила юрисдикцію господарських судів щодо вирішення таких справ [12].

Коли на такому рівні відсутня єдність, то що мусить робити конкретний підприємець з цілком конкретною проблемою? Правильно. Йти до того суду де бачиш, або прогнозуєш позитивне вирішення справи на свою користь.

Постає питання. А може ми вигадуємо свій велосипед? Переконаний, що ні. Для цього звернемось до практики наших сусідів — росіян. У нас після розвалу СРСР були одинакові стартові позиції щодо побудови судової системи. В Російській Федерації не створювалась така окрема підсистема загальних судів як адміністративні. Однак публічно-правові справи існують не залежно від системи судочинства. Це об'єктивна реальність. Як справедливим є й твердження про неможливість захисту порушеного права у публічному спорі інструментами господарського (арбітражного) судочинства. Тому в РФ визначились, що такий захист в рамках існуючих судів загальної юрисдикції буде здійснюватись за особливими правилами вмонтованими в цивільний чи, відповідно, арбітражний процес.

Так, частиною 1 статті 29 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації передбачено, що арбітражні суди розглядають в порядку адміністративного судочинства справи, що виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин, економічні суперечки і інші справи, пов’язані із здійсненням організаціями та громадянами підприємницької та іншої економічної діяльності, зокрема й антимонопольного регулювання. З метою забезпечення розгляду зазначеної категорії справ Арбітражний процесуальний кодекс РФ містить окремий Розділ ІІІ «Провадження в арбітражному суді першої інстанції у справах, що витікають з адміністративних та інших публічних правовідносин» [2, с.78−92]. По суті це міні КАС в російському виконанні.

Таким чином, наші сусіди вбачаючи реальну проблему особливостей розгляду публічних спорів, відшуковують механізми забезпечення прав учасників конкурентних спорів, а ми, запровадивши повноцінне адміністративне судочинство з відповідним інструментарієм, штучно заганяємо своїх підприємців у лещата іншого судочинства в арсеналі якого відсутні такі принципи як верховенство права, офіційність, не забезпечується обов’язок доказування правомірності ухваленого рішення владним органом, тощо.

На наше переконання, проблема визначення юрисдикції справ за участю органів Антимонопольного комітету є у великій мірі створеною штучно. Чинне законодавство містить достатньо критеріїв для розмежування підсудності цих справ. Тому є безперспективними, а у багатьох вимірах небезпечними за наслідками, і економічно затратними пропозиції щодо змін до законодавства, з метою розпорошення адміністративних справ між всіма судовими юрисдикціями.

Література

юрисдикція антимонопольний комітет.

• 1. Адміністративне судочинство України: підручник / О. М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О. Н. Панченко, В.Б. Авер’янов [та ін.]; за заг. ред. О. М. Пасенюка. — К.: Юрінком Інтер, 2009. — 672 с.
• 2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. — Москва: Проспект, КноРус, 2011. — 176 с.
• 3. Господарський процесуальний кодекс України: Закон України від 6 листопада 1991 року // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 6. — ст. 56.
• 4. Закон України «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 року № 3659-XII // Відомості Верховної Ради України — 1993. — № 50. — ст. 472.
• 5. Закон України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 року № 2210-III // Голос України. — 2001. — № 37.
• 6. Інформаційний лист Вищого господарського суду України від 13 квітня 2007 року № 01−8/229 «Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства» // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://ua-info.biz/legal/baseuw/ua-qmwodr.htm.
• 7. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06 липня 2005 року // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 35−36, 37.
• 8. Постанова Верховного Суду України від 20 листопада 2007 року у справі № 21−1078во06 // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/1 602 602. 9
• 9.. Постанова Верховного Суду України від 16 вересня 2008 року у справі № 21−624во07 // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/2 338 460. 1
• 10. 0. Постанова Верховного Суду України від 23 вересня 2008 року у справі № 21−803во08 // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/ Review/2 302 337.
• 11. Постанова Верховного Суду України від 7 жовтня 2007 року у справі № 21−1476во07 // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/2 397 400.
• 12. Постанова Верховного Суду України від 1 вересня 2009 року у справі № 38/35 018/101 визначила юрисдикцію господарських судів щодо вирішення таких справ // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/5 003 281.
• 13. Постанова Вищого адміністративного суду України від 31″ березня 2011 р № К-12 105/09 // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/ Review/14 757 035

a. Постанова Пленуму Вищого господарського суду України від 24 жовтня 2011 року № 10 «Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам» // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0010600−11/ print1320923026719263.

• 14. Постанова Пленуму Вищого господарського суду України від 26 грудня 2011 року № 15 «Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства») // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0015600−11.
• 15. Правова система України: історія, стан та перспективи: у 5 т. — Х.: Право, 2008. — Т.2. Конституційні засади правової системи України і проблеми її вдосконалення / за заг. ред. Ю. П. Битяка. — 576 с.
• 16. Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011// Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/doccatalog/document?id=165 572.
• 17. Скакун О. Ф. Теорія держави і права (Енциклопедичний курс): Підручник. — Харків: Еспада, 2006. — 776 с.
• 18. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 24 квітня 2012 року № К/9991/93/11 // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/24 085 623.
• 19. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 04 жовтня 2011 року № К/9991/39 136/11 // Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/26 084 138.
• 20. Цивільний процесуальний кодекс України: Закон України від 18 березня 2004 року // Голос України. — 2004. — № 89.