Еволюція взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади в Україні

Еволюція взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади в Україні (1992;1996)

Політична криза на сучасному історичному етапі, протистояння гілок влади в Україні вимагає від дослідників глибокого аналізу причин та наслідків даної проблеми.

Для пошуків виходу з ситуації необхідно дослідити етапи становлення гілок влади, розподіл функцій, а також еволюцію взаємодії гілок влади в незалежній Україні.

Метою даного дослідження є аналіз розвитку стосунків між законодавчою та виконавчою гілками влади в Україні (1991;1996). Головними джерелами роботи є Закон «Про Президента Української РСР"(1991), Конституційний Договір (1995), Конституція України (1996).

Проблема еволюції взаємовідносин між гілками влади в Україні в основному знаходить відображення у працях юристів, спеціалістів з державного управління. Автор намагатиметься розглянути тему з історичної точки зору.

Проблематика взаємозв'язку принципів поділу влади та взаємодії різних гілок влади знайшла відображення у монографічних дослідженнях вітчизняних науковців: О. Каневського, В. Шаповала, О. Скрипнюка, Ю. Тодики, В. Яворського, В. Журавського, В. Кременя, В. Ткаченка, В. Тація.

У монографічних дослідженнях В. Шаповала розглядається широкий комплекс питань, пов’язаних з організацією механізму влади, визначенням правового статусу та ролі в системі стримувань і противаг законодавчих, виконавчих, судових структур, інституту президента тощо.

Проблематика реформування механізму влади й перегляду положення вищих органів державної влади в системі поділу влади розглядається в монографіях авторського колективу за ред. Н. Нижник, В. Тація, Ю. Тодики та О. Даниляна. Питання про функції глави держави у системі поділу влади розглядається в роботах: В. Шаповала, О. Скрипнюка, Ю. Тодики та В. Яворського, А. Зайця, Н. Нижник, Є. Назаренко, Р. Михеєнка, С. Серьогіної.

Функції Глави держави України, його взаємодія з іншими вищими владними інституціями аналізуються О. Скрипнюком, Ю. Тодикою, А.Яворським.

Установчі повноваження Президента як глави держави щодо формування органів виконавчої влади за змістом Конституції України в редакції від 28 червня 1996 р. розглядаються в роботах Н. Нижник, В. Авер’янова, Р. Михеєнка, С. Серьогіної, В. Шаповала та багатьох інших [1,50−52].

Невизначеність статусу Уряду в Україні, що є однією з найактуальніших теоретичних та практичних проблем національного державотворення, розглядається в роботах В. Кампо, В. Шаповала, В. Авер’янова, Ю. Тодики, Т. Грозіцької, В. Шатіло, І. Пахомова, В. Скрипнюк. Автори насамперед акцентують увагу на слабкості позицій Уряду у стосунках із Президентом та Верховного Радою України, його надмірній залежності під останніх за змістом Конституції Українки редакції від 28 червня 1996 р.

Питання про взаємодію Президента України з Парламентом, зокрема, проблематика участі Президента України в законодавчому процесі, є предметом дослідження у роботах Ю. Тодики та В. Яворського, В. Шаповала та ін. Аналіз існуючих наукових досліджень з проблем утворення та взаємодії гілок влади в Україні зробив Р. С. Мартинюк [1,60−62].

З 1991 року існують проблеми в побудові державного механізму. Щоб еволюціонізувати державну структуру вчені вважають, що необхідно досліджувати місце і роль кожної гілки державної влади у загальній системі державотворення, їх співвідношення, стосунки та взаємодію. З початку незалежності України були прийняті ряд документів, які покликані вирішити суперечки між законодавчою та виконавчою гілками влади.

В Україні прийнята доктрина розподілу влад. За нею змінюються уявлення про місце законодавчої та виконавчої влади у держаній структурі. Положення парламентаризму та президентства базуються на фундаментальних основах: джерелі влади; призначенні; характері органу; важливості й масштабах його компетенції [2,19].

Високе місце й роль законодавчої влади у державному механізмі обґрунтовується її обранням усіма громадянами України. Тим самим Верховна Рада наділяється владою безпосередньо народом, але зміна виборчої системи за Законом «Про вибори народних депутатів України» в редакції від 7 липня 2005 року на пропорційну, на думку автора, значно зменшує вплив народу на рішення депутатського корпусу.

Важливим фактором, що відображує роль парламенту, та визначає його особливе місце — здійснення законодавчої діяльності.

3 1991 року, від моменту запровадження посади Президента України, на повістку дня виходить питання розмежування владних повноважень між виконавчою та законодавчою гілками влади, що становило і становить одну з основних проблем політичного життя України. Заснування поста Президента держави покликано було зміцнити верхівку вертикалі виконавчої влади, створення умов для виходу з політичної кризи кінця 80- початку 90 років XX століття. Але як показав час це тільки створило підґрунтя для подальшого розгортання політичної кризи, яка не вирішена і на початку XXI століття. Протистояння з приводу розподілу функцій між Президентом та Верховною Радою розпочалися вже за першого Президента України Л. Кравчука та за Голови Верховної Ради І.Плюща. Голова Верховної Ради І.Плющ у січні 1992р. на закритому засіданні Президії Верховної Ради за участю Президента України запропонував голові держави обмежитися тільки представницькими функціями, а значить, що реальна влада переходила до Верховної Ради. [3,72].

Проти Президентської влади виступали і представники лівих партій.

З 1991 по 1996 рр. відбуваються зміни у функціях законодавчої влади так і виконавчої.

Важливим важелем впливу Президента на Верховну Раду є право розпуску останньої головою держави, Верховна Рада може впливати застосувавши процедуру імпічменту Президента. В документах згаданих вище ці моменти розглядаються не однаково.

За Законом «Про Президента Української РСР» від 1991 року Президент не був наділений правом розпускати парламент. За тим же Законом оголошення імпічменту Президентові можливе, якщо за це проголосують дві третини від складу парламенту, проте сама процедура імпічменту має бути ініційована Конституційним Судом, який на той час не існував. Таким чином, в однієї гілки влади не було достатнього підґрунтя для наступу на іншу з метою її розпуску, що створило основу для мирного співіснування гілок влади. Звісно, така ситуація не сприяла виконанню парламентом його функції контролю за виконанням законів [4,2].

Іншим важливим важелем регулювання відносин, який безпосередньо впливає на тристоронні стосунки Президента, парламенту та Прем'єр-міністра, е підзвітність Кабінету Міністрів або положення Конституції стосовно призначення та відставки Кабінету Міністрів. Президент призначав Прем'єр-міністра, Міністрів оборони, закордонних та внутрішніх справ, але за погодженням з парламентом. Інших міністрів Президент міг призначати без їх затвердження парламентом. Проте, парламент міг змістити Прем'єр-міністра або окремих міністрів шляхом висловлення недовіри. Крім того, Голова Верховної Ради міг призупинити діяльність Кабінету Міністрів. Таким чином, складалася ситуація, коли Кабінет Міністрів не мав прямого підпорядкування. За таких обставин особливо вразливою була позиція Прем'єр-Міністра, оскільки уряд він не формував, а парламент міг усунути від влади тих чи інших міністрів, Голова Верховної Ради взагалі міг навіть призупинити дію актів Кабінету Міністрів. Отже, створилася ситуація, коли міністри були одночасно підпорядковані декільком «господарям», що було причиною непорозумінь стосовно того, хто керує виконанням програм діяльності Уряду. Існувала також велика ймовірність боротьби за контроль над Кабінетом Міністрів та діяльністю уряду [4,4].

Іншим важливим важелем у стосунках законодавчої та виконавчої гілок влади є ступінь та міра участі Президента у законодавчому процесі. Суб'єктами правотворчості в Україні є парламент, уряд, Президент, держані органи, органи місцевого самоврядування, держані і недержавні організації. Форми участі в правотворчості кожного з них залежить від легального правового статусу. За Законом «Про Президента Української РСР» від 1991 року Президент не мав права накласти вето на законодавчі акти. Він мав право законодавчої ініціативи, але таким же правом були наділені багато хто, включно з Кабінетом Міністрів. Як Президент, так і Прем'єр-міністр мали право видавати укази (декрети). Але оскільки Прем'єра могли усунути шляхом висловлення вотуму недовіри, чого неможливо було зробити з Президентом, в останнього могла виникнути більша спокуса скористатися цим правом. Відсутність у Президента права вето на законодавчі акти у поєднанні з правом видавати укази спонукає Президента, у випадках незадовільної, на його думку, роботи законодавчого органу, вдатися до видання указів. Беручи право парламенту скасовувати рішення як Президента, так і Прем'єр міністра, Президент, перш ніж видати указ, має зважити на вірогідність його відхилення парламентом. Загалом, у сфері законотворчості Прем'єр перебував у найслабкішій позиції. До того ж Президент ризикував наразитися на те, що нормальним стане ухвалення парламентом законів без урахування його пропозиції.

Ще одним важелем, який обумовлює стосунки законодавчої та виконавчої влади, є ступінь залучення й причетності парламенту до процесу державного управління. За Законом «Про Президента Української РСР» та Конституційним договором від 1995 р., парламент, у рамках своєї контрольної діяльності, не мав права вимагати свідчення від урядових чиновників. Депутат міг вимагати інформацію, але відповідного порядку встановлено не було, як і санкції проти відомства за відмову її надання. Президент відповідав за подання бюджету на затвердження його парламентом, а після затвердження мав подавати парламентові звіти про його виконання. Втім, конкретного порядку подання таких звітів встановлено не було. Прем'єр-міністр мав подавати програми діяльності уряду на розгляд парламенту, проте, знову ж таки, конкретного порядку встановлено не було. У ситуації, коли Президент був зобов’язаний подавати бюджет, а Прем'єр-міністр — програму діяльності уряду, керівні функції поєднувалися з обов’язком звітувати за їх виконання. Беручи до уваги повну відсутність механізмів контролю та нагляду, як Президент, так і Прем'єр мали дуже мало спонук до забезпечення парламент інформацією.

Наступним чинником, який вартий уваги, є наявність положень, що регулюють розв’язання конфліктів між гілками влади. Для ефективного та дієвого розв’язання таких конфліктів необхідний певний механізм. Найвищим юридичним авторитетом у тлумаченні закону був сам парламент. Звісно, що це ставило парламент у більш вигідну позицію у випадку відвертого конфлікту з того чи іншого рішення, і такий порядок не сприяв тому, щоб виконавча влада вірила у справедливе розв’язання конфлікту між законодавчою та виконавчою гілками влади.

Важливою складовою розвитку державної влади в Україні став Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», укладений 8 червня 1995 р. Прийняття цього документа запобігало протистоянню однієї з гілок державної влади і Президента України, переводило на певний час конфліктну ситуацію у площину співпраці. Не з’ясованим остаточно у Договорі залишався статус Президента України. Згідно зі ст. 19 Конституційного договору Президент визнавався главою держави і главою державної виконавчої влади України. Таким чином, Україна за формою правління визнавалася президентською республікою [5,121].

Закон про владу (Конституційний договір) скасував деякі основні інституційні чинники, а інші залишив недоторканими. Що стосується здатності до співіснування, то ні Президент, ні парламент не могли упродовж цього періоду усунути один одного від влади, що об'єктивно сприяло зменшенню ефективності впливу однієї гілки влади на іншу. Щодо підзвітності Кабінету Міністрів, то Президент тепер міг незалежно призначити Прем'єр-міністра і формування уряду без погодження із парламентом, що посилило його контроль над урядом, водночас ще більше послабивши позицію Прем'єра. Право парламенту на усунення міністрів було обмежене тим, що у випадку схвалення парламентом програми діяльності уряду він, протягом одного року, не міг висловлювати йому недовіру. Крім того, Президент міг без погодження із парламентом розпускати Кабінет Міністрів. Ці положення зміцнили контроль Президента над урядом і встановили підпорядкування Кабінету Міністрів Президентові.

Що стосується законотворення, то Президент зберіг право законодавчої ініціативи, але, що є важливішим, отримав право накладати вето на законодавчі акти, яке можна було подолати двома третинами голосів членів парламенту. Президент також отримав право видавати укази стосовно економічної та інших сфер, проте парламент міг скасувати укази Президента, якщо вони є «антиконституційними». Президент отримав право оголошувати всеукраїнські референдуми з конституційних питань.

Законодавчі повноваження Президента значно зросли, у той час як прем'єрські послабилися, хоча Прем'єр все ще мав подавати програму діяльності уряду на затвердження Верховної Ради. Втім, це не супроводжувалося підсиленням ролі парламенту в державному управлінні. Крім того, парламент не отримав статусу вищого джерела права, а отже не отримав додаткових важелів у процесі формування бюджету.

Можливо, найважливішим результатом прийняття Конституційного договору для майбутнього було те, що в ньому встановлено систему взаємодії в межах структури влади і збережено систему розподілу владних повноважень на момент небезпечного загострення конфлікту гілок влади.

Стосовно підпорядкованості Кабінету Міністрів слід зауважити, що його подвійне підпорядкування Президентові України і Верховній Раді України продовжує залишатися ускладнюючим чинником. По-перше, Закон про владу не визначає жодних механізмів ефективної реалізації Президентом своїх відповідних повноважень у цьому випадку. Подвійне підпорядкування залишається незмінним, що набагато більше, ніж передбачалося, ускладнило координацію дій урядових підрозділів, особливо у сфері стосунків різних рівнів влади [4,6].

Конституційний Договір мав в цілому позитивне значення. Але багато його положень не були враховані в Конституції України 1996 р.

28 червня 1996 р. більшістю депутатських голосів було прийнято Конституцію України, яку урочисто підписали Президент України і Голова Верховної Ради України.

Нова Конституція внесла ще більші зміни до інституційних чинників, які обумовлюють стосунки між Президентом, Прем'єр-міністром та парламентом. Що стосується проблеми політичного співіснування, то було запроваджено положення про можливість оголошення парламентом імпічменту, але воно вимагає трьох чвертей голосів від конституційного складу парламенту. Водночас Президент може розпустити парламент лише у випадку, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Таким чином одній з гілок влади дуже складно усунути іншу.

Що стосується підпорядкування Кабінету Міністрів, то Президент призначає Прем'єр-міністра та декількох членів Кабінету, проте тепер такі призначення мають затверджуватися парламентом. Інші члени Кабінету можуть призначатися без схвалення їх парламентом. Залишилося також положення, яке дозволяє Президентові відправляти Кабінет у відставку без згоди парламенту. Проте, парламент може виразити недовіру урядові і розпустити Кабінет Міністрів простою більшістю голосів від конституційної більшості, але може він це зробити не частіше одного разу кожної сесії.

Положення про законотворчі повноваження Президента за новою Конституцією мало чим відрізняються від положень, визначених Законом про владу. Конституція окреслює нормотворчі повноваження Президента розпливчато, що викликало і викликає багато проблем. (Див. розділ V Основного Закону). Розділ визначає правовий статус Президента України, в ньому відсутня згадка його про нормотворчу діяльність. Але Конституція України (п. 3 ст.85 та ст.92) чітко встановлює право парламенту здійснювати нормотворчу діяльність шляхом розробки і прийняття законів України. Ч.3 ст. 117 закріплює обов’язковість реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, тим самим засвідчує право цих органів на нормотворчу діяльність [6,62;7].

Що стосується ролі парламенту в державному управлінні, то в новій Конституції з’явилися деякі нові положення, покликані посилити його вплив, такі, наприклад, як запровадження Дня Уряду та створення Рахункової Палати, підпорядкованій парламенту. Можливо, найважливішим нововведенням, яке віщує зміну динаміки майбутніх стосунків гілок влади, стало положення про судовий контроль. Конституцією запроваджено Конституційний суд, який є єдиним органом конституційної юрисдикції України і має право розгляду актів Прем'єр-міністра, Президента та парламенту на предмет їх відповідності Конституції.

Дотримання Конституції виявляється питанням значної ваги як для законодавчої так і для виконавчої влади, так і для майбутнього системи розмежувань владних повноважень в Україні. У цьому розумінні створення Конституційного Суду, покликаного слугувати механізмом розв’язання конфліктів між гілками влади, набуває неабиякого значення. Виконуючи роль стримуючого чинника і спонукаючи обидві гілки влади до конструктивності своїх дій. Конституційний Суд, у принципі, міг би, за умов неупередженої та вмілої роботи, сприяти легітимності власне Конституції, а також ефективності функціонування всіх гілок влади.

Конституційний Суд має функціонувати як справедливий і неупереджений третейський суддя у розв’язанні конфліктів, які неминуче виникають між гілками влади. Зважаючи на змішану виборчу систему, особливого значення у керівництві Верховної Радою набула роль фракцій. Вони повинні знаходити спільну мову з метою створення реально діючих коаліцій, які б могли б по-справжньому співпрацювати з виконавчою владою.

Президент повинен створити й підтримувати постійний канал зв’язку між посадовими особами обох гілок влади. У такому разі є сенс більш глибоко проаналізувати механізм, який президентська влада може використовувати для узгодження інтересів законодавчої та виконавчої гілок влади.

До них віднесені, наприклад, затвердження державного бюджету України, контроль за виконанням державного бюджету, інститут Представника Президента України у Верховній Раді, затверджений Указом Президента України від 27 грудня 1995 р., наділення виконавчої влади правами законодавчої ініціативи, депутатський запит та інші.

Президент України на підставі ст. 106 Конституції України має достатньо засобів відстоювати свої інтереси. До них слід віднести такі права Президента: звертатися з посланнями до народу із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище країни, у своїх посиланнях Президент змальовує ситуацію, що склалася в різних сферах життя. Особливої актуальності така форма співпраці набуває і в сьогоденні, коли Україна відчуває політичні і соціальні негаразди; призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції (п. 6); призначати позачергові вибори до Верховної Ради України (п. 7); припиняти повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією (п. 8); призначати за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України і припиняти його повноваження (п. 9); призначати за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади і припиняти їх повноваження на цих посадах (п. 10); утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15); скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п. 16) й ряд інших [7].

Конституція України надає законодавчій та виконавчій гілкам влади, правда далеко не в однаковій мірі, достатньо велику кількість процесуальних механізмів для забезпечення своїх інтересів. Так, наприклад, значними можливостями у цьому плані володіє Верховна Рада України. Вона може захистити свої інтереси такими заходами: затвердження державного бюджету України, контролю за виконанням державного бюджету; прийняття рішень щодо звіту про його виконання; заслуховування щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України; призначення на посади і звільнення з посад ряду представників органів виконавчої влади; призначення третини складу Конституційного Суду України; обрання суддів; здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та ще багато іншими кроками, викладеними у ст. 85 Конституції України. Особливою вагою володіє право Верховної Ради оголосити імпічмент Президентові. Але за процедурою, що запропонована ст. 111 Конституції, це зробити просто неможливо.

Крім того, до цього можна додати право депутатського запиту, право Верховної Ради України розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття щодо нього резолюції недовіри.

Відповідно до ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, судоустрій, статус суддів, що також включає можливості впливу парламенту на інші владні структури з метою проведення у життя своїх корпоративних інтересів [7].

Якщо до цього додати такі її нововведення, як створення спеціальних органів, наприклад, Рахункової Палати для контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, то інтереси Верховної Ради є досить захищеними.

На цьому фоні просто жалюгідними виглядають можливості Кабінету Міністрів України по захисту своїх інтересів. Найбільш вагомими серед них називають права: законодавчої ініціативи; розроблення та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, розроблення проекту закону про Державний бюджет України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України бюджету, звіт про його виконання та ін.

У даному випадку Кабінет Міністрів є робочою силою, яку позбавлено засобів захисту прав інтересів виконавчої влади, бо те, що віднесено законодавцем до прав, є важкими обов’язками. Законодавцем порушено один з найголовніших принципів проектування систем управління. Мова йде про те, що у взаємовідносинах між суб'єктами державної влади права одних гілок влади повинні бути обов’язками інших і навпаки.

Уряд можуть відправити у відставку з мотивів політичної кон’юнктури як Президент країни, так і Верховна Рада і в будь-який момент. Уряд, «затиснутий» між Президентом і парламентом, не має щонайменших стимулів виявляти бодай якусь активність та ентузіазм [8,107].

Слід зазначити, що проаналізувавши документи, які були покликані налагодити співпрацю та взаємодію гілок державної влади в Україні, з’ясували, що Президент України і Верховна Рада мали за Законом «Про Президента Української РСР"(1991), Конституційним договором (1995) і мають за Конституцією (1996) достатню кількість форм співпраці. Але законодавчі важелі регулювання цих відносин вимагають удосконалення, більш чіткого механізму втілення. Не урегульованість механізму взаємодії приводить до політичних конфліктів, які не кращим чином впливають на наше суспільство і на авторитет країни у світі.

влада державний законодавчий виконавчий.

Література

• 1. Мартинюк Р. С. Реалізація принципів поділу влади сучасній Україні: політико-правовий аналіз. — Острог, 2007. — 285 с.
• 2. Кривенко Л. Тріада влади. Перша серед рівних. Законодавча і виконавча влади: проблеми співвідношення та конституційно-правового статусу.// Віче. — 1994. — № 7(28) — 159 с.
• 3. Бандурка О. М., Греченко В. А. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть. — Харків, 2000. — 303 с.
• 4. Вайз Ч., Пігенко В. Система розмежування владних повноважень в Україні: основні проблеми стосунків законодавчої та виконавчої влад і їх становлення після здобуття незалежності.// Вісник Програми сприяння Парламентові України. — 1998, — число 3(34). — 34 с.
• 5. Фрицький Ю. О. Державна влада в Україні. — Дніпропетровськ «Ліра ЛТД»., 2006. — 359 с.
• 6 .Серьогіна С. Г. Питання нормотворчої діяльності Президента України. — Проблеми законності. //Республіканський науковий збірник. — Харків, 1998, — Вип. 37. — 243 с.
• 7. Конституція України. — Харків «Парус»., 2007.
• 8. Бех В. П. Механізм узгодження інтересів гілок влади або шляхи подолання кризи в системі саморегуляції соціального організму України. //Нова парадигма. — Запоріжжя, 2000. — Вип. 16. — 180 с.
• 9. Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України». // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18
• 10. Закон Української УРСР «Про Президента Української РСР"//Закони України. — К.1996. — Т.2.