Принципи права як джерела земельного права України

Принципи права як джерела земельного права України

А.М. Мірошниченко Без існування системи принципів права неможливо досягти комплексного, узгодженого правового регулювання суспільних відносин (у т.ч. земельних). Існування принципів «земельного законодавства» (що у доктрині іноді розглядається як синонім принципів земельного права) визнано на даний час легально у ст. 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Разом із тим, на наш погляд, положення даної ст. є далекими від досконалості. Існує проблема виявлення тих принципів права, що насправді регулюють земельні відносини, і відмежування їх від закріплених законодавчо декларативних положень, що названі законом «принципами». Вирішення даної проблеми дозволило б вдосконалити якість правового регулювання земельних відносин.

Ціллю даної ст. є виявлення принципів права, що регулюють земельні відносини, і відмежування їх від закріплених законодавчо декларативних положень, що названі законом «принципами» .

Принципи права, у т. ч. принципи міжнародного права [8, с. 107−108], визнаються у теорії права одними з основних джерел права [14, с. 226]. Окремі дослідники прямо називають принципи міжнародного права серед джерел екологічного (а отже — і земельного) права [див., зокрема, 9, с. 37−38; 10, с. 71−72; 3, с. 35]. правовій доктрині правові принципи прийнято розглядати як «відправні, вихідні начала правової системи [3, с. 35], «основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю [26, с. 95], «такі відправні ідеї його буття, які виражають найважливіші закономірності і підвалини даного типу держави і права» [14, с. 117]; «основні, початкові положення, ідеї, що висвітлюють закономірності та сутність права як специфічного соціального регулятора»; «керівні ідеї, які характеризують зміст права, його сутність і призначення в суспільстві [25, с. 56], «виражені у праві вихідні нормативно-керівні начала, що характеризують його зміст, його основи, закріплені у ньому закономірності громадського життя' [1, с. 102]. Терміни «основні», «керівні», що вживаються практично у всіх визначеннях принципів права, вказують на те, що такі принципи в силу самої своєї сутності повинні мати більшу силу, ніж «звичайні» норми. У правовій доктрині відзначається «вища імперативність» принципів права, їх самостійний вплив на суспільні відносини [14, с. 117].

У радянській правовій доктрині нормипринципи подекуди зводилися лише до законодавчих приписів, «що виражають та закріплюють принципи права' [15, с. 160−161] (відзначимо очевидну тавтологічність такого визначення). У сучасних умовах очевидно, що для визнання принципу права не обов’язковим є його законодавче закріплення. Можливість існування принципів права, що не отримали прямого закріплення у законодавстві, визнається багатьма відомими українськими і зарубіжними вченими: С. Алєксєєвим [2, с. 137], Г. Дуткою [8, с. 8], Д. Керімовим [12, с. 84], М. Козюброю [13, с. 2829], А. Колодієм [14,с. 285], В. Сіренком [24, с. 18], В. Федоровичем [28, с. 408−412], О. Ющиком [24, с. 18] та ін. Що не менш важливо, на підтвердження даної тези можна послатися і на позицію Конституційного Суду України, висловлену в рішенні від 02.11.2004 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ст. 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) [6]. Як зазначається у абзаці другому п. 4.1. мотивувальної частини рішення, «[о]дним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільств^' (виділення наше — А.М.). Виняткове значення даної позиції Конституційного Суду України відзначається у правовій доктрині [18, с. 27−30].

Хоча принципи можуть існувати і поза законодавчим закріпленням, більшість з них все-таки закріплена нормативно і навіть конституційно. Так, у Конституції України зафіксовані принципи верховенства права (ст. 8), рівності у гідності і правах (ст. 21), суворого нормативного режиму регулювання діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування («дозволено те, що передбачено» — ч. 2 ст. 19) та ліберального режиму регулювання діяльності всіх інших суб'єктів («дозволено те, що не заборонено» — ч. 1 ст. 19) тощо.

У цьому переліку, поза сумнівом, перше місце належить принципу верховенства права (ст. 8 Конституції України). «… [В]ерховенство права можливо визначити як пріоритет найвищих загальнолюдських цінностей у всіх сферах державотворення країни, політичному та соціальному житті, у тому числі й законотворчій діяльності. … Принцип верховенства права є вираженням ідей примату права над державою, примату природних прав людини у суспільстві та дістає виявлення у верховенстві конституції і правових законів…» [23, с. 81].

Як відзначає М.І. Козюбра, можна виокремити чотири основні підходи до розуміння принципу верховенства права. За першим підходом, принцип верховенства права ототожнюється із принципом верховенства закону; за другим — із верховенством всіх нормативно-правових актів, за третім — із верховенством розуму та справедливості, нарешті, за четвертим — із пріоритетом загальновизнаних принципів і норм міжнародного права перед національним законодавством [13, с. 25]. На думку самого науковця, верховенство права «означає насамперед і головним чином верховенство Конституції України». Проте це «не означає, що поняття «верховенство права» і «верховенство конституції» є повністю ідентичними, тому що Конституцію України не можна тлумачити з суто позитивістських засад [13, с. 31]. «Орієнтирами в цьому напрямі мають слугувати загальновизнані сучасним цивілізованим світом принципи права, міжнародні пакти про права людини, міжнародна судова практика, зокрема практика Європейського суду з прав людини, тенденції розвитку правових засобів захисту прав людини у європейському та міжнародному співтовариствах тощо [13, с. 32]. Таким чином, принцип верховенства права — системостворюючий і складає підґрунтя для визнання джерелами права інших принципів, навіть тих, що не отримали формально-правового закріплення.

Отже, принципи права — не лише те, що зафіксоване в законі. З таким висновком, зробленим багатьма авторитетними науковцями, слід повністю погодитися. З іншого боку, не всі положення, що зафіксовані законом як «принципи права» («принципи законодавства»), насправді можуть бути визнані такими.

Яскравою ілюстрацією останньої тези є положення ст. 5 ЗК України, що начебто покликані зафіксувати галузеві правові принципи. Наприклад, передбачений п. «а» ст. принцип «поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва по суті своїй є принципом побудови земельного законодавства. Дійсно, законодавець повинен враховувати (і в більшості випадків враховує) особливості землі як об'єкта права, зокрема, те, що вона є не лише засобом виробництва, територіальним базисом, але і природним ресурсом. Проте даний принцип дуже важко, якщо взагалі можливо, використати у правозастосовчій, а не правотворчій діяльності. Тому навряд чи він може вважатися принципом права в усталеному розумінні.

Закріплений у п. «ґ» ст. 5 ЗК України «принцип» «забезпечення гарантій прав на землю взагалі сформульований некоректно (допущена тавтологія), оскільки термін «гарантія якраз і означає насамперед «забезпечення. Крім того, право (у т. ч. на землю) лише тоді є правом, коли воно підкріплено юридичними гарантіями. Тому у закріпленні «забезпечення гарантій прав на землю як принципу земельного законодавства, на наш погляд, ніякої потреби немає.

Інші положення, закріплені у ст. 5 ЗК України, хоча й можуть бути принципами, проте не мають панівного, керівного становища у правовій системі України, отже, принципами не є. Так, проголошений у п. «б» ст. 5 ЗК України принцип «забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави насправді на сьогодні фактично не належить до основоположних засад земельного законодавства. Правовий статус суб'єктів права власності різниться, часто абсолютно невиправдано, з точки зору підстав і порядку набуття права власності, режиму його реалізації (див. ст.ст. 80−89 ЗК України). Кричущою дискримінацією певних категорій суб'єктів права приватної власності є мораторій на відчуження окремих різновидів земельних ділянок сільськогосподарського призначення (п. 15 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України), які в сукупності складають величезні масиви.

Проголошений п. «г» ст. 5 ЗК України принцип «забезпечення раціонального використання та охорони земель» є визнаним і, справді, основоположним принципом земельно-правового регулювання. Проте, нажаль, зміст даного принципу ЗК України не розкриває. Натомість, поняття «раціональне використання земель наведено у ГОСТ 26 640–85 [7], де воно розглядається як «забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту у здійсненні цілей землекористування з урахуванням охорони земель та оптимальної взаємодії з природними факторами.» .

Загальний характер даного визначення породив шир. гаму відповідних доктринальних визначень [11, с. 256; 5, с. 101; 17, с. 42, 44, 49; 16, с. 96−97; 4; 29, с. 11]. Незважаючи на розробленість даного доктринального поняття, це не робить застосування принципу «раціонального використання та охорони земель» у конкретній ситуації простішим. Як зазначає А. Д. Юрченко, зміст терміну «раціональне використання земель» відрізняється залежно від того, про які землі йдеться: суходільні, перезволожені, кислі, засолені землі; термін «раціональний» має економічний та екологічний зміст, що конфліктують між собою. Економічно раціональна оранка є нераціональною з екологічної точки зору (тим більше це справедливо по відношенню до забудови), а екологічно раціональне використання земель шляхом їх виведення з обробітку (перелоги) може розглядатися як безгосподарність. Таким чином, зміст одного з основних принципів земельного права, на жаль, є недостатньо визначеним.

П. «д» ст. 5 ЗК України встановлено принцип «пріоритету вимог екологічної безпеки». На наш погляд, це правило справді відповідає поняттю правового принципу і має важливу роль у регулюванні земельних відносин. Слід звернути увагу, що даний принцип виконує роль колізійної норми: він дозволяє знімати колізії між приписами земельного законодавства, які можуть розглядатися як «екологічні вимоги», та іншими положеннями. Наприклад, при одночасній належності земельної ділянки до кількох категорій земель (наприклад, земель природно-заповідного фонду та земель лісогосподарського призначення) у разі, коли норми про правовий режим відповідних земель вступають у колізію, слід керуватися тими положеннями, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки.

Перелік принципів, що мають значення для регулювання земельних відносин, можна продовжувати. Наприклад, законодавство про плату за землю ґрунтується на принципі платності використання землі, що дозволяє, наприклад, судам приймати рішення «на користь державного бюджету» у ситуаціях, коли особа фактично використовує земельну ділянку без оформлення прав на неї (зокрема, набувши у власність будівлю або споруду).

Мають значення для регулювання земельних відносин і міжгалузеві принципи (верховенства права та ін.). Прикладом широкого і точно вивіреного з техніко-юридичної точки зору застосування принципів права, у т. ч. не завжди закріплених нормативно, є практика Європейського суду з прав людини, який тлумачить Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод з точки зору принципів права. Так, § 1 ст. 1 Протоколу 1 Конвенції допускає позбавлення власності «на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права». У світлі визнаних правових принципів ці слова тлумачаться як такі, що вимагають не просто відповідності певним нормативно-правовим актам, а і, зокрема, відповідності принципу «правової визначеності», що передбачає обов’язок органів влади при обмеженні права діяти відповідно до доступних для ознайомлення, чітких та передбачуваних у застосуванні правил (див. Broniowski v. Poland [31]), що виключають свавілля (вибірковість та непередбачуваність дій — наприклад, при реалізації права переважної купівлі). Наведені принципи часто застосовуються судом при вирішенні справ, пов’язаних з експропріацією земельних ділянок (див., наприклад, The Former King of Greece and Others [20]; Scordino v. Italy [21], Jahn and Others v. Germany [19] та ін.).

Ведучи мову про юридичну силу принципів права, слід погодитися із думкою 1.1. Лукашук, за якою при колізії із законом загальновизнані принципи міжнародного права мають такий самий пріоритет, як і договори [22, с. 25].

Цікавою є думка, що висловлюється у правовій доктрині Франції, за якою '[принципи чи правила, що випливають з судової практики, чільне місце серед яких займають загальні принципи права, мають бути дотримані в нормативних актах". «Законодавець має усвідомлювати, що його робота не здійснюється поза суспільством, де уже діють норми права, тому проекти, які він розробляє, мають враховувати загальновизнані в цьому суспільстві принципи права» [30]. Поділяємо такі висновки, і вважаємо за потрібне додати, що у разі неврахування принципів права у законодавстві, при колізії принципу права і нормативноправового акту будь-які принципи права (не лише міжнародного) мають пріоритет. Такий висновок випливає із самої природи принципів права. право земельний закон верховенство Поділяючи розуміння права як об'єктивного явища, яке не можна ототожнювати із писаним правом, вважаємо, що принципи права існують об'єктивно, без суворої залежності від їх нормативно-правового закріплення, і повинні мати найвищу силу у правовій системі, навіть над текстом Конституції. Між тим, у випадку із Конституцією України, як видається, така колізія унеможливлюється тим, що сама Конституція інкорпорує принципи права, насамперед, принцип верховенства права. Тому застосування принципів права випливає із Конституції України.

До нормативного закріплення правових принципів слід підходити дуже виважено. Більшість положень, закріплених як принципи земельного законодавства у ст. 5 ЗК України, і які традиційно розглядаються також як принципи земельного права, насправді такими не є. Така ситуація призводить до «знецінення» ролі принципів права у регулюванні земельних відносин.

Викладене дає підстави зробити наступні висновки.

Принципи права існують об'єктивно і є важливим джерелом права незалежно від їх нормативно-правового закріплення. Принципи права, інкорпоровані у Конституцію України (насамперед принцип верховенства права, мають пріоритет над положеннями закону).

Більшість положень, проголошених у ст. 5 ЗК України принципами «земельного законодавства», принципами права не є. Справді належать до принципів земельного права згадані у цій ст. принцип пріоритету вимог екологічної безпеки, а також принцип раціонального використання земель. Останній принцип, між тим, є нечітким з точки зору змістовного наповнення.

Перспективами подальших досліджень у даному напрямку є більш точне з’ясування сутності цих та виділення інших принципів правового регулювання земельних відносин.

Література

• 1. Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций в двух томах. Т. 1. — Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972. — 396 с.
• 2. Алексеев С. С. Философия права. — М.: Издательство НОРМА, 1999. — 336 с.
• 3. Боголюбов С. А. Экологическое право. Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1998. — 448 с.
• 4. Гнаткович Д. И. Земельный кадастр в системе мероприятий по организации использования земель в агропромышленном комплексе: Автореф. дисс. д. э. н. — Львов, 1987.
• 5. Голиченков А. К. Экологоправовой словарь // Экологическое право. — 2005. — № 1. — С. 101.
• 6. Голос України. — 2005. — № 3. -січня.
• 7. ГОСТ 26 640–85. Охрана природы. Земли. Термины и определения. — М.: Издательство стандартов, 1986. -
• 8 с. 8. Дутка Г.І. Закон у системі нормативно-правових актів України. — Автореф. дис. … к.ю.н. … 12.00.01. — К.: Київський національний університет ім. Тараса Шевченка, 2003. — 18 с.
• 9. Екологічне право України: Академічний курс: Підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. — 848 с.
• 10. Ерофеев Б. В. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Юриспруденция, 1999.448 с.