До питання про систематизацію інвестиційного законодавства України

До питання про систематизацію інвестиційного законодавства України

В. Поєдинок.

Інвестиційне законодавство України характеризується переважно екстенсивним характером розвитку. Це обумовлюється як об'єктивними чинниками — надзвичайною різноманітністю видів та форм інвестицій (про таку різноманітність свідчить факт застосування у спеціальній літературі для цілей класифікації інвестицій понад ста термінів [4, с. 22]) та необхідністю правової регламентації нових для України інвестиційних відносин, так і суб'єктивними — значним лобістським потенціалом багатьох питань правового регулювання інвестиційної сфери, а то й недостатньою увагою законодавця до упорядкування такого регулювання. Відзначають, що стан, обсяг та структура сучасного інвестиційного законодавства України дозволяє говорити про необхідність його систематизації, підсумком якої має стати Інвестиційний кодекс України [7, с. 21].

Ідея прийняття Інвестиційного кодексу України має певну історію. 7 лютого 2002 р. у Верховній раді України був зареєстрований проект такого кодексу за № 9048, який, однак, парламентом не обговорювався. Власний «макет» Інвестиційного кодексу пропонував Д. Задихайло [7, с. 22−25]. Останнім часом з’явилися наукові публікації, метою яких безпосередньо визначено обґрунтування необхідності прийняття Інвестиційного кодексу України як засобу підвищення ефективності правового регулювання інвестиційних відносин [10; 11]. Однак проблема прийняття Інвестиційного кодексу є лише одним з аспектів широкої проблематики систематизації інвестиційного законодавства України, комплексне дослідження якої дотепер не здійснювалося. Пропонована стаття є спробою осмислення зазначеної проблематики через дослідження специфіки інвестиційного права як підгалузі господарського права України.

Цілями статті є: дослідження особливостей інвестиційного права, що визначають його як окрему правову спільність, визначення можливих шляхів систематизації інвестиційного законодавства України, аналіз доцільності прийняття Інвестиційного кодексу України з урахуванням зарубіжного досвіду та специфіки вітчизняних правових умов.

Кваліфікуючою ознакою інвестицій є цільове та продуктивне використання їх в господарській діяльності [12, с. 14]. У господарсько-правовій літературі звертають увагу на те, що господарська діяльність є граничним поняттям, в рамках якого окремі її сфери (види) потребують поглибленого регулювання та слугують або принаймні здатні слугувати системоутворюючим критерієм для окремих комплексних галузей та/або підгалузей права, зокрема, інвестиційного права [3, 94]. У свою чергу, предметом інвестиційного права визначають суспільні економічні відносини, що складаються між суб'єктами інвестування щодо вкладення та реалізації інвестицій [5, с. 17 ]. Розглянемо особливості інвестиційного права, які дають підстави говорити про нього як про особливу комплексну підгалузь.

Як вказує С. Алексєєв, юридична своєрідність підрозділів структури права виражається в показниках потрійного роду:

регулятивні властивості (метод регулювання, прийоми впливу, механізм та ін.); кодифікація інвестиційне законодавство.

інтелектуально-вольовий зміст (принципи права, загальні положення та ін.);

зовнішня форма права (певна відособленість у законодавстві) [1, с. 22].

Належність інвестиційних відносин до господарських визначає і методологію регулювання цих відносин. Інвестиційне право використовує усі методи, притаманні господарському праву як комплексній галузі права загалом, а саме: метод автономних рішень, метод владних приписів, метод координації або узгодження, метод рекомендацій [5, с.17−18]. За цим показником розкрити специфіку інвестиційного права в межах господарського не видається можливим. Тим більше уваги слід приділити інтелектуально-вольовій єдності інвестиційного права, ключем до розуміння якої є обсяг та зміст поняття «інвестиція» .

Легальна дефініція інвестицій як усіх видів майнових та інтелектуальних цінностей, що вкладаються в об'єкти підприємницької та інших видів діяльності, в результаті якої створюється прибуток (доход) або досягається соціальний ефект (ст. 1 Закону України від 19 вересня 1991 р. «Про інвестиційну діяльність») традиційно критикується науковцями як неконкретна [9, с.218; 13, с. 3940]. С. Теньков слушно відзначає, що так само можна визначити будь-яку підприємницьку, господарську діяльність [16, с. 177]. Остання точка зору підтверджується і визначенням активів згідно з Положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 2 «Баланс», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 березня 1999 р. № 87: активи — ресурси, контрольовані підприємством в результаті минулих подій, використання яких, як очікується, приведе до надходження економічних вигод у майбутньому (по-суті, воно дуже близьке до визначення інвестицій).

Первісно інвестиції постають як носій економічних характеристик, тож логічно припустити необхідність відображення у легальному визначенні інвестицій їх економічної сутності. Однак в економічній науці немає загальноприйнятого розуміння інвестицій. В економічній теорії інвестиції пов’язуються з придбанням (а відтак — і з виробництвом) капітальних товарів — товарів, які не споживаються, а натомість використовуються у майбутньому виробництві. В теорії ж фінансів інвестиції означають придбання цінних паперів або інших фінансових активів на ринках грошей або капіталів, а також вкладення у високоліквідні реальні активи, як-от золото, нерухомість чи колекційні предмети. Розрив між реальними та фінансовими інвестиціями особливо яскраво ілюструє підхід до інвестицій у системі національних рахунків: реальні інвестиції є компонентом валового внутрішнього продукту (ВВП), платежі ж за придбання фінансових інструментів виключаються з суми ВВП, оскільки таке придбання становить лише обмін документами (титулами), а не частину реальної економіки [17].

Крім того, економічні визначення інвестицій підчас не можуть бути адекватно сприйняті поза загальним контекстом робіт, у яких вони вжиті. Так, широко цитованою у науковій та навчальній літературі з інвестиційної проблематики є позиція Дж. Кейнса, що визначав поточні інвестиції як поточний приріст цінності капітального майна в результаті виробничої діяльності даного періоду; при цьому інвестиції дорівнюють заощадженням, оскільки є тією частиною доходу за попередній період, яка не була використана для споживання [8, с. 64]. Власне прирівнювання обсягів інвестицій до заощаджень спільне для поглядів як Кейнса, так і представників класичного та неокласичного напрямів економічної теорії. Однак у останніх, з часів А. Сміта, відбувається автоматичне поглинання заощаджень інвестиціями, а відтак — досягнення макроекономічної рівноваги. У теорії ж Кейнса рівень заощаджень та капіталовкладень визначається різними чинниками, а переведення усіх заощаджень в реальні капіталовкладення становить проблему, від вирішення якої залежить рівень національного доходу й зайнятості.

З вищесказаного випливає, що юридичне поняття інвестиції навряд чи може слугувати «віддзеркаленням» деякої усталеної універсальної економічної категорії, оскільки останньої не існує. Роль категорії «інвестиція» в законодавстві, на нашу думку, може бути пояснена з позицій інституціоналізму: інвестиція як організуюча ідея, вербальний символ, що позначає усталені уявлення про різноманітні типи капіталовкладень в об'єкти господарської діяльності (переслідують мету досягнення певного економічного чи позаекономічного ефекту, найчастіше — отримання прибутку; є суспільно-корисними; передбачають подолання стереотипу часової переваги; пов’язані з ризиком; підлягають захисту публічною владою). У юридичній літературі відсутня одностайність щодо критеріїв віднесення тих чи інших відносин до інвестиційних, однак спостерігається тенденція до максимального розширення переліку правових форм інвестиційної діяльності. Різні джерела до таких форм відносять: капітальне будівництво, корпоративне (у тому числі акціонерне) інвестування, інноваційну діяльність, концесійну діяльність, діяльність на підставі угод про розподіл продукції, кредит; здійснення банківських вкладів; лізинг; франчайзинг; надання ліцензій; надання управлінських та консультаційних послуг [12, с. 19−20; 7, с. 28; 14, с. 104−118; 15, с. 101−132]. Відзначена тенденція, з очевидністю, має в своїй основі стереотип, згідно з яким віднесення певних відносин до інвестиційних гарантує більш високий рівень забезпечення прав та законних інтересів учасників цих відносин. Так, О. Сімсон стверджує, що визнання договору банківського вкладу інвестиційним повернуло б довіру населення до банківських установ [15, с. 125]. Таким чином, інвестиція не є поняттям із заздалегідь визначеним, застиглим змістом; межі його є рухомими в контексті цілей правового регулювання.

Ідея інвестицій становить інтелектуальний компонент внутрішньої єдності інвестиційного права. Вираженням вольового компоненту, на нашу думку, є правовий режим інвестиційної діяльності. У найбільш загальному плані правовий режим визначається як порядок регулювання, що виражається в комплексі правових засобів, які характеризують особливе сполучення взаємодіючих між собою дозволянь, заборон, позитивних зобов’язувань та створюють особливу спрямованість регулювання [2, с. 170]. Як відзначалося вище, інвестиційні відносини надзвичайно різноманітні. Кожна з форм інвестиційної діяльності характеризується власним «правовим режимом», тож чи є сенс говорити про загальний правовий режим інвестиційної діяльності як про поняття з самодостатнім змістом? Уявляється, що так, оскільки особливості регулювання окремих правових форм інвестиційної діяльності визначаються (або, принаймні, повинні визначатися) парадигмою ставлення до капіталовкладень як таких у певній державі. Результатом дії правового режиму інвестиційної діяльності є інвестиційний клімат — міждисциплінарне поняття, яке позначає узагальнену характеристику сукупності соціальних, економічних, організаційних, правових, політичних передумов, що визначають доцільність інвестування у певну господарську систему.

Щодо зовнішньої форми інвестиційного права, то ступінь його відособленості в законодавствах різних країн так само різна. Інвестиційне законодавство України характеризується наявністю системоутворюючого акта — Закону «Про інвестиційну діяльність», який однаковою мірою стосується будь-яких інвестиційних відносин за участю будь-яких суб'єктів. Цей Закон виконує (або, принаймні, покликаний виконувати) функцію кодифікованого акта в системі інвестиційного законодавства. Аналогічні закони має більшість країн СНД (наприклад, Грузія — Закон від 12 листопада 1996 р. «Про сприяння і гарантії інвестиційної діяльності», Казахстан — Закон від 8 січня 2003 р. «Про інвестиції», Молдова — Закон від 18 березня 2004 р. «Про інвестиції у підприємницьку діяльність»). Така тенденція, очевидно, походить від Основ законодавства про інвестиційну діяльність в СРСР від 16 грудня 1990 г. Слід відзначити, що поряд з узагальнюючим значенням терміну «інвестиції» (будь-які капіталовкладення), законодавства країн СНД послуговуються і спеціальними значеннями, що мають суто операційний характер. Прикладом може слугувати визначення інвестиції в вітчизняному Законі «Про оподаткування прибутку підприємств» як господарської операції, що передбачає придбання основних фондів, нематеріальних активів, корпоративних прав та цінних паперів в обмін на кошти або майно; при цьому інвестиції відмежовуються від кредиту, депозиту та фінансової допомоги.

Достатньо значна кількість зарубіжних країн має інвестиційні кодекси; щоправда, на відміну від інвестиційних законів країн СНД, вони не переслідують мету комплексного регулювання усього масиву інвестиційних відносин у їх різноманітності. Такі кодекси характерні для країн, що розвиваються (країни Африки, ПівденноСхідної Азії та Латинської Америки). «Перша хвиля» прийняття інвестиційних кодексів була пов’язана зі звільненням цих країн з-під колоніальної залежності, що породило проблему врегулювання відносин між новими національними урядами та капіталовласниками з колишніх метрополій. Відтак ці кодекси конструюють правові режими саме іноземних інвестицій, передусім — режими оподаткування [6, с. 14−20]. Така практика не може бути запозичена Україною, оскільки наша держава з прийняттям Закону від 17 лютого 2000 р. «Про усунення дискримінації суб'єктів господарювання, створених з використанням майна та коштів вітчизняного походження» однозначно відмовилася від надавання спеціальних податкових режимів за ознакою походження капіталу.

З-поміж країн, за соціально-економічними умовами подібних до України, Інвестиційний кодекс має Республіка Білорусь (прийнятий 22 липня 2001 р., діє в редакції від 18 липня 2006 р.). До загальної частини цього кодексу віднесені положення про основні поняття, що застосовуються в сфері інвестиційної діяльності, державне регулювання інвестиційної діяльності, гарантії прав інвесторів та захист інвестицій; до особливої частини — про спеціальні режими інвестиційної діяльності та про режим іноземного інвестування. Таким чином, цей кодекс так само не претендує на врегулювання усього масиву інвестиційних відносин.

Що ж до розвинених країн (як-от США, Канада, Австрія, Великобританія, Німеччина, Франція, Італія, Іспанія, Швейцарія) та східноєвропейських країн з перехідною економікою, то в їх законодавствах ми не знаходимо не те що інвестиційних кодексів, а й законів, еквівалентних вітчизняному Закону «Про інвестиційну діяльність» , — тобто, законодавства цих країн про інвестиції взагалі не кодифіковані. Відтак слід розглянути питання, чи є систематизація інвестиційного законодавства України у формі кодифікації в принципі необхідною.

Країни, інвестиційне законодавство яких не кодифіковане, характеризуються стабільним функціонуванням ринкових інститутів та усталеними традиціями охорони та захисту прав та законних інтересів учасників правовідносин, що забезпечує і привабливе інвестиційне середовище. Натомість в Україні ефективний правовий режим інвестиційної діяльності дотепер не сформований. Концентрований вираз такого правового режиму повинен міститися в кодифікаційному акті, який організував би інвестиційне законодавство в струнку, гармонійну систему. На жаль, чинний Закон України «Про інвестиційну діяльність» не спроможний виконувати зазначену функцію. Будучи одним з перших законів незалежної України, цей Закон відіграв величезну роль у переході від адміністративно-командних до ринкових засад господарювання. Однак його регулятивний потенціал недостатній для обслуговування завдань побудови розвиненої ринкової економіки, яка поєднувала б високу технологічність, соціальну орієнтацію та інтегрованість у глобальний контекст (до завдань цієї статті не входить дослідження змістовних недоліків Закону «Про інвестиційну діяльність», які повинні бути предметом самостійного наукового дослідження). В. Кудрявцева слушно вказує, що кодифікації інвестиційного законодавства має передувати розроблення на державному рівні моделі інвестиційного розвитку економіки України [10, с. 116]. При цьому кодифікаційний акт повинен забезпечувати переклад зазначеної економічної моделі на мову правових засобів у суворій відповідності до її цілей.

Отже, необхідність кодифікації інвестиційного законодавства не викликає сумнівів. Водночас, проблематичною уявляється оптимальність Інвестиційного кодексу як кінцевого підсумку кодифікаційних зусиль. Слід взяти до уваги, що інвестиційне право як підгалузь господарського права саме по собі є комплексною правовою спільністю. Як зазначає С. Алексєєв, комплексній галузі (а відтак — і підгалузі - В. П.) відповідає кодифікований акт, нормативні узагальнення якого не йдуть далі формулювання деяких принципів, окремих загальних понять та прийомів регулювання [1, с. 63]. Уявляється, що у випадку інвестиційного права такі узагальнення цілком може вмістити оновлений Закон «Про інвестиційну діяльність». Через надзвичайну різноманітність інвестиційних відносин інвестиційному праву об'єктивно не властива глибока інтегрованість усього нормативного матеріалу, достатня для формування повноцінної загальної частини кодексу. На нашу думку, інституційна побудова чинного Закону «Про інвестиційну діяльність» (загальні положення/визначення термінів, засади здійснення інвестиційної діяльності, державне регулювання інвестиційної діяльності, гарантії для суб'єктів інвестиційної діяльності) сама по собі є цілком адекватною — перегляду потребує конкретне змістове наповнення відповідних інститутів.

З іншого боку, правове регулювання окремих видів інвестиційних відносин потребує високої спеціалізації, а відтак має здійснюватися не главами особливої частини Інвестиційного кодексу (тоді обсяг такого кодексу перевищив би розумні межі), а спеціальними законами. Вирішення ж вузькоспеціальних питань, що стосуються лише певних інвестиційних відносин, у кодифікованомуакті є не лише недоцільним, а й може призвести до негативних наслідків. Так, Законом від 15 грудня 2005 р. ст. 4 Закону України «Про інвестиційну діяльність» була доповнена новою частиною третьою, згідно з якою об'єктами інвестиційної діяльності не можуть бути об'єкти житлового будівництва, фінансування спорудження яких здійснюється з використанням недержавних коштів, залучених від фізичних та юридичних осіб, у тому числі в управління. Інвестування та фінансування будівництва таких об'єктів може здійснюватися виключно через фонди фінансування будівництва, фонди операцій з нерухомістю, інститути спільного інвестування, недержавні пенсійні фонди, а також через випуск безпроцентних (цільових) облігацій, за якими базовим товаром виступає одиниця такої нерухомості. С. Теньков слушно зауважує: наприклад, громадянин бажає замовити будівництво для себе окремого будинку за індивідуальним проектом. Невже тепер будівельна організація повинна створювати під цей будинок окремий фонд спільного інвестування, засновувати недержавний пенсійний фонд чи випускати безпроцентні цільові облігації [16, с. 179]. На заперечуючи актуальності проблеми попередження зловживань з коштами, які інвестуються у будівництво, вважаємо, що механізм запобігання таким зловживанням має встановлюватися спеціальним законодавством. Тимчасом, кодифікований закон має зосереджуватися на питаннях, що однаковою мірою стосуються усіх (або, принаймні, переважної частини) інвестиційних відносин.

До викладених вище слід долучити ще один аргумент. Питання про прийняття нового кодексу слід вирішувати з урахуванням складу, співвідношення та змісту існуючих кодифікованих актів. Особливістю господарського законодавства України є його кодифікованість, що виражається в наявності Г осподарського кодексу України. Слід погодитися з В. Кудрявцевою, що Господарський кодекс України, хоч і містить у собі визначення окремих засад правового регулювання інвестиційних відносин (у сферах капітального будівництва, інноваційної діяльності, іноземного інвестування, концесійної діяльності та ін. — В.П.), не може буди формою їх системної, цілісної та завершеної кодифікації [11, с. 83]. Разом з тим, так чи інакше, Господарський кодекс заклав основи регулювання господарської (у тому числі, й інвестиційної) діяльності на засадах поєднання публічно-правових та приватно-правових інструментів. У країнах, де аналоги Господарського кодексу відсутні, з огляду на очевидну недостатність приватноправового (цивілістичного) інструментарію для виконання завдань інвестиційного розвитку, ціль публічно-приватного врегулювання інвестиційних відносин має досягатися іншими шляхами, — як-от шляхом прийняття Інвестиційного кодексу, що мало місце в Республіці Білорусь. Однак в Україні прийняття Інвестиційного кодексу неминуче супроводжуватиметься дублюванням нормативного матеріалу з Господарським кодексом. Аргументи ж щодо вилучення відповідних норм з Господарського кодексу є неприйнятними, оскільки інвестиційні відносини пронизують усю господарську діяльність; таке вилучення надзвичайно збіднить Господарський кодекс та позбавить його внутрішньої цілісності. Можна сказати, що у вітчизняній системі кодифікованих актів відсутня ніша, яку міг би зайняти Інвестиційний кодекс.

З проведеного дослідження можна зробити наступні висновки:

Інвестиційне право є особливою комплексною підгалуззю (підсистемою) господарського права, що слугує об'єктивною підставою для кодифікації інвестиційного законодавства.

Кодифікацію інвестиційного законодавства доцільно здійснювати шляхом прийняття не Інвестиційного кодексу України, а нової редакції Закону України «Про інвестиційну діяльність». Запереченнями проти прийняття Інвестиційного кодексу є:

рухливість меж поняття «інвестиції» та надзвичайна різноманітність інвестиційних відносин;

комплексний характер інвестиційного права, відсутність глибокої внутрішньої єдності його нормативного матеріалу;

неминуче дублювання нормативного матеріалу Інвестиційного кодексу з Господарським кодексом України.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку полягають в розробці змістового наповнення інститутів інвестиційного права, що мають скласти оновлену редакцію Закону України «Про інвестиційну діяльність» .

Література

Алексеев С. С. Структура советского права. — М., 1975. 2. Алексеев С. С. Теория права. — М.: Изд-во БЕК, 1994. 3. Беляневич О. А. Господарське договірне право України (теоретичні аспекти): Монографія. — К., 2006.

Бланк И. А. Инвестиционный менеджмент: Учебный курс. — К., 2001.

Вінник О.М. Інвестиційне право: Навчальний посібник. — К., 2005.

Вознесенская Н. Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт (сравнительно-правовой комментарий). — М., 2001. 7. Задыхайло Д. В. Инвестиционное право Украины: Сборник нормативно-правовых актов с комментариями. — Х., 2002. 8. Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. — М., 1999. 9. Кібенко О.Р. Інвестиційна діяльність: визначення, суб'єкти, класифікація та співвідношення з підприємницькою діяльністю // Вісник університету внутрішніх справ. — 1999. — № 6. — С. 217−221. 10. Кудрявцева В. До проблеми кодифікації інвестиційного законодавства України // Підприємництво, господарство і право. — 2004.

№ 11. — С. 114−116. 11. Кудрявцева В. Проект Інвестиційного кодексу України: місце в системі господарського законодавства Підприємництво, господарство і право. — 2005. — № 6. — С. 81−84. 12. Поєдинок В. В. Правове становище інвестора як суб'єкта господарських відносин. Дис. канд. юрид. наук (12.00.04). — К., 2004. 13. Полатай В. Поняття інвестиції як правової категорії // Право України. — 1999. — № 9. — С. 39−41.

Семерак О.С. Цивільно-правові аспекти регулювання та взаємного захисту іноземних інвестицій на практиці України, Угорщини, Польщі та Словаччини. Дис… канд. юрид. наук (12.00.03). — К., 1999. 15. Симсон О. Е. Правовое регулирование договоров инвестиционного характера. — Дис… канд. юрид. наук (12.00.03). — Х., 2001. 16. Теньков С. Проблемні питання правового регулювання фінансування будівництва житла (огляд судової практики) // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 2. — С. 176−179.