Новітні засади нормативно-правового регулювання державної служби в Україні

НОВІТНІ ЗАСАДИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

Відповідно до ст. 38 Конституції України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР [1], громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби. Зазначимо, що в науці адміністративного права питання державного управління широко вивчались науковцями, серед яких В.Б. Авер’янов, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк та інші. Разом із тим, у зв’язку з цілком природним часовим обмеженням, вченими не розглядались новітні засади нормативно-правового регулювання державної служби в Україні, пов’язані з прийняттям нового Закону України «Про державну службу», що і є метою статті.

Таким чином зазначимо, що на даний момент суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу регулює Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 року № 3723-ХТТ (далі - чинний Закон) [2], що визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

З 01.05.2016 року вступить в силу Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889-VIII (далі - новий Закон) [3], що визначить принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби.

Цей Закон буде регулювати відносини, що виникають у зв’язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначить правовий статус державного службовця. У зв’язку з певними нововведеннями проаналізуємо окремі положенім цього Закону.

У ст. З Закону визначена нова норма, що цей Закон не поширюється на: Президента України; керівництво Адміністрації Президента України; членів Кабінету Міністрів України; працівників Антимонопольного комітету України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Національного банку України, Рахункової палати, Центральної виборчої комісії; народних депутатів України та депутатів місцевих рад; суддів; прокурорів; працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування; працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності; військовослужбовців Збройних Сил України тощо.

Також у новому Законі відсутні норми щодо права громадянина на державну службу та стосовно етики поведінки державного службовця та щодо права громадянина на державну службу, що є в чинному Законі.

Зокрема, зазначається, що державна служба — це діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, що здійснюється публічно, професійно та політично-неупереджено стосовно аналізу державної політики та підготовки пропозицій стосовно її формування; забезпечення реалізації державної політики; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством [3].

Державна служба буде діяти на таких принципах, як: верховенства, доброчесності, ефективності, забезпечення рівного доступу до державної служби, законності, патріотизму, професіоналізму тощо. Вказані принципи відсутні у чинному Законі.

Слід зазначити, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, законами України, міжнародними договорами, імплементованими у законодавство України, як невід'ємна його частина, нормативно-правовими актами органів влади, що формують та реалізують державну політику у сфері державної служби. Норми законодавства про працю поширюється на державних службовців у тій частині, що не врегульовані відповідним законом.

Щодо посад державної служби, то в чинному Законі посади державних службовців було віднесено до семи категорій та п’ятнадцяти рангів. Тим часом, у новому Законі посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, розміру повноважень та відповідної кваліфікації державних службовців. Зокрема, встановлюються такі категорії посад державної служби:

• 1. категорія «А» (вищий корпус державної служби) — посади: державних секретарів Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих органів виконавчої влади, керівників та їх заступників у вищих спеціалізованих судах, керівників державної служби в інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України;
• 2. категорія «Б» — посади: керівників та їх заступників у структурних підрозділах Секретаріату Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, керівників судів та їх заступників, заступників керівників державної служби в інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України;
• 3. категорія «В» — інші посади державної служби, не віднесені до категорій «А» і «Б». При цьому, у відповідному державному органі кількість посад державної служби катего рій «А» і «Б» повинна бути не більше третини його штатної чисельності.

Відповідно до ст.ст.19, 39 нового Закону, встановлюється дев’ять рангів державних службовців. Ранги є видом спеціальних звань, що присвоюються одночасно з призначенням на посаду державної служби: категорія «А», — 1, 2, 3 ранг; категорія «Б», — 3, 4, 5, 6 ранг; категорія «В», — 6, 7, 8, 9 ранг. При цьому займати посади державного службовця мають право повнолітні громадяни України із знанням державної мови, які мають вищу освіту не нижче магістра — для посад категорій «А» і «Б» та бакалавра — для посад категорії «В».

При призначенні на посаду державного службовця вперше, йому присвоюється найнижчий ранг у межах відповідної категорії посад. Через кожні три роки з урахуванням оцінки службової діяльності державного службовця, йому може бути присвоєний черговий ранг у межах відповідної категорії посад. У деяких випадках державному службовцю черговий ранг можу бути присвоєний достроково, але не раніше ніж через один рік після присвоєнім попереднього рангу. Про присвоєння та зміну рангу державного службовця робиться запис в його особовій справі та трудовій книжці [3].

Таким чином, існують нововведення стосовно категорій та рангів, до яких зараз відносять посади державних службовців. Вважаємо, що зменшення кількості категорій та рангів державних службовців порівняно з чинним Законом є позитивним моментом, оскільки зменшить кількість призначень та змін відповідних рангів державних службовців, що не буде відволікати державних службовців та певні служби від виконання своєї основної роботи.

Слід зазначити, що відповідно до нового Закону державний службовець — це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

У ст. 7 нового Закону передбачено, що державний службовець має право на чітке визначення посадових обов’язків, належні умови служби для роботи, оплату праці залежно від займаної посади, стажу державної служби та рангу, соціальне забезпечення тощо. Згідно ст. 8 нового Закону, державний службовець зобов’язаний: дотримуватися та діяти відповідно до законодавства України у межах своїх повноважень, використовувати державну мову у своїй роботі, виконувати свої завдання та обов’язки у межах посадової інструкції, виконувати рішення державних органів та накази й дорученім свого керівництва, підвищувати рівень своєї професійної компетентності тощо [3].

Отже, новий Закон містить чітко визначені права та обов’язки державних службовців, що полегшить роботу відповідних державних органів при складанні певних посадових інструкцій державних службовців. Також новий Закон (ст.10) передбачає запровадження нових посад у міністерствах — державних секретарів. Секретарі будуть чиновниками та зможуть організовувати роботу відомств. Якщо міністрів призначатиме парламент, то секретарів — спеціальна конкурсна комісія, а строк їх роботи складатиме п’ять років. Державні секретарі організовуватимуть роботу міністерства та відповідатимуть за відбір кадрів. Аналогічні «керівники державної служби» мають бути у всіх органах влади, яким підпорядковуватимуться служби з питань персоналу.

Вважаємо, що запровадження посад державних секретарів буде дуже корисним для органів державної влади, оскільки ця посадова особа буде сприятиме ефективній роботі відповідного державного органу разом з його керівником.

Нововведенням нового Закону є те (ст. 16), що державний службовець, який займає посаду категорії «А», тобто у вищому корпусі державної служби, не має права бути членом політичної партії та депутатом місцевої ради.

На наш погляд, запровадження зазначеної норми є дуже позитивним моментом, оскільки державні службовці не будуть суміщати свою посаду з виборною посадою, що унеможливить використання свого службового становища у політичному житті держави.

У новому Законі встановлено, що не може вступити на державну службу особа, яка не пройшла спеціальну перевірку чи не надала згоду на її проведення або підпадає під заборону, встановлену Законом України «Про очищення влади». Проте у Законі відсутні норми щодо порядку та процедури проведення відповідної перевірки, що, як на нас, є негативним моментом, оскільки може призвести до необґрунтованих відмов на призначення на посаду державного службовця. державний служба статус службовець Також у новому Законі визначено вимоги до осіб, які претендують на вступ на державну службу:

• 1. для посад категорії «А» — загальний стаж роботи не менше семи років; досвід роботи на посадах державної служби категорій «А» чи «Б» або на посадах не нижче керівників структурних підрозділів в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах у відповідній сфері не менш як три роки; вільне володіння державною мовою, володіння іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи;
• 2. для посад категорії «Б» у державному органі, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, та його апараті - досвід роботи на посадах державної служби категорій «Б» чи «В» або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше двох років, вільне володіння державною мовою;
• 3. для посад категорії «Б» у державному органі, юрисдикція якого поширюється на територію однієї або кількох областей, міста Києва або Севастополя, та його апараті - досвід роботи на посадах державної служби категорій «Б» чи «В» або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше двох років, вільне володіння державною мовою;
• 4. для посад категорії «Б» в іншому державному органі, крім тих, що зазначені у пунктах 2 і 3 цієї частини, -досвід роботи на посадах державної служби категорій «Б» чи «В» або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше одного року, вільне володіння державною мовою;
• 5. для посад категорії «В» — наявність вищої освіти ступеня молодшого бакалавра або бакалавра, вільне володіння державною мовою [3].

Таким чином, велика увага приділяється володінню державною мовою, а також володінню вищими державними службовцями України іноземною мовою. При цьому деталізоване визначення досвіду служби у відповідному державному органі призведе до чіткого виконанім вказаної норми з урахуванням кваліфікаційних вимог при призначенні на певну посаду державної служби.

Крім того, нововведенням є запровадження відкритих конкурсів на посади державних службовців, оскільки вступ на посаду державної служби буде відбуватися шляхом призначення громадянина України на посаду за результатами конкурсу. Особа набуде вперше статусу державного службовця з дня публічного складення нею Присяги державного службовця, а повторно призначення на посаду державного службовця відбуватиметься з дня такого призначення. Отже, піде в минуле практика призначень керівниками відповідних державних органів своїх родичів та знайомих без урахування кваліфікаційних вимог на певні посади, що значно підвищить ефективність та якість роботи таких державних органів.

Згідно з ст. 46 нового Закону, до стажу державної служби зараховуються час перебування на посадах державного службовця, народного депутата України, суддів, прокурорів, помічників-консультантів народних депутатів України та судів; на посадах, на яких присвоюються військові та спеціальні звання; в органах дипломатичної служби, місцевого самоврядування, керівництва Адміністрації Президента України, на посадах патронатних служб в інших державних органах. Тому чітке визначення стажу державної служби є необхідним нововведенням, оскільки відсутнє у чинному Законі.

У той же час, у новому Законі більш деталізовані норми законодавства про працю, що стосується проходження державної служби, а саме оплати праці, заохочень і соціальних гарантій, робочого часу, часу відпочинку, відпусток, дисциплінарної та матеріальної відповідальності державних службовців тощо. Так, більш конкретизовано норму стосовно дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватися до державних службовців. Зокрема, у ст. 66 нового Закону передбачено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

При цьому, Кодекс законів про працю України від 10.12.1971 р. № 322-VIII [4] визначає видами дисциплінарних стягнень лише догану та звільнення. Оскільки дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих новим Законом, застосовуються норми нового Закону.

Нововведенням також є розділ 10 нового Закону стосовно особливостей проходження державної служби в окремих органах, що поширюється на голів місцевих органів виконавчої влади, керівництва секретаріатів Верховної Ради України, допоміжних органів Президента України, Антимонопольного комітету України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Фонду державного майна України, вищих спеціалізованих судів, Національного агентства з питань запобігання корупції, Ради національної безпеки і оборони України, Рахункової палати тощо.

Також новими є норми щодо патронатної служби, до посад якої належать посади радників, помічників, уповноважених та прессекретаря Президента України, працівників секретаріатів Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника, працівників патронатних служб Прем'єрміністра України та інших членів Кабінету Міністрів У країни, помічників-консультантів народних депутатів України, помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів, а також посади патронатних служб в інших державних органах.

Отже, враховуючи вищевикладене, у новому Законі всіх державних службовців поділять на три категорії - найвищу «А», середню — «Б» і найнижчу на місцях — «В». Паралельно ці три категорії поділять на дев’ять рангів: при цьому перший ранг надаватиме за особливі заслуги президент. Тим часом, у чинному Законі посади державних службовців було віднесено до семи категорій та п’ятнадцяти рангів.

Крім того, державним службовцям повністю заборонять брати участь у політичній боротьбі, оскільки згідно ст. 16 нового Закону державним службовцям заборонять суміщати посаду з роботою депутатом будь-якого рівня. Тобто, всі глави областей та районів, яких обрали депутатами на місцевих виборах, мають скласти мандати або піти з посади після набрання чинності новим Законом.

Також новий Закон з 01.05.2016 року запровадить відкриті конкурси на посади державних службовців, які проводитимуть спеціальні комісії за участю громадськості з метою незалежності державних службовців від політичної діяльності. Особливо це стосується найвищих посадовців центральних органів виконавчої влади. Для конкурсного відбору створять спеціальну комісію, до якої увійдуть 11 людей: по одному представнику від парламенту, уряду, президента, профспілок, федерації роботодавців, агенції з держслужби, а також голова Національного антикорупційного бюро й чотири представники громадських організацій.

Новий Закон у ст. 10 передбачає запровадженім нових посад у міністерствах — державних секретарів, які будуть виконувати ті цілі, що поставлять перед ними відповідні міністри. Таким чином, у секретаря буде вплив на апарат міністерства, але він буде залежним від міністра.

Разом із тим, не зовсім зрозумілою є норми нового Закону стосовно того, хто буде мати статус державних службовців. Так, відповідно до ст. З нового Закону, цей Закон не поширюється на Президента України; керівництво Адміністрації Президента України; членів Кабінету Міністрів України; працівників Антимонопольного комітету України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Національного банку України, Рахункової палати, Центральної виборчої комісії; народних депутатів України та депутатів місцевих рад; суддів; прокурорів; працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування; працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності; військовослужбовців Збройних Сил України тощо.

Проте, згідно з ст. 46 нового Закону, до стажу державної служби зараховуються час перебування на посадах державного службовця, народного депутата України, суддів, прокурорів, помічників-консультантів народних депутатів України та судів; на посадах, на яких присвоюються військові та спеціальні звання; в органах дипломатичної служби, місцевого самоврядування, керівництва Адміністрації Президента України, на посадах патронатних служб в інших державних органах. Нововведенням нового Закону також є норми розділу 10 щодо особливостей проходження державної служби в окремих органах, а також новими є норми щодо патронатної служби.

Вважаємо за необхідне допрацювати вказану невідповідність шляхом внесення відповідних змін у новий Закон стосовно конкретизації посад державних службовців.

Література

• 1. Конституція України: від 28.06.1996 р., № 254к/96-ВР / прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 8 груд. 2004 р. № 2222-IV). X.: Фоліо, 2008. 156 с.
• 2. Закон України «Про державну службу»: від 16.12.1993 р., № 3723-ХІІ (станом на 24 груд. 2015 р.) // Офіційний вісник України. 2016.-№ 3.-Ст. 154.
• 3. Закон України «Про державну службу»: від 10.12.2015 р., № 889-VIII: // Офіційний вісник України. 2016. № 3. Ст. 149.
• 4. Кодекс законів про працю України: від 10.12.1971 р., № 322-УПІ // ВВР УРСР. 1971. Додаток до № 50.