Реформування судової системи в Україні

Реформування судової системи в Україні

О.В. Бурак.

24 серпня 1991 р. Верховна Рада УРСР прийняла Акт проголошення незалежності України, який було підтверджено народом України на всеукраїнському референдумі 1 грудня того ж року. Проте незалежна Українська держава успадкувала від Радянського Союзу судову систему, властиву тоталітарним політичним режимам. Суди в СРСР навіть не визнавалися судовою владою і були підконтрольні партійним органам, а юрисдикція судів була досить обмеженою. Тому основною передумовою для реформування судової системи в Україні стала невідповідність радянської судової системи потребам демократичного розвитку.

Метою даної статті є розгляд та дослідження теоретичних і практичних проблем судоустрою в контексті судової спеціалізації.

Зміцнення правового статусу судів, певна переоцінка їх ролі в суспільстві пов’язані із здійсненням в Україні судової реформи, відправною точкою для якої стала Концепція судово-правової реформи (далі Концепція), затверджена постановою Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. [7].

У Концепції було виділено три етапи реформи. Заходи першого етапу спрямовані на законодавче забезпечення судової реформи і мали включати прийняття законів про судоустрій і статус суддів, про Конституційний Суд України, про конституційне судочинство, нових процесуальних кодексів тощо. До першого етапу віднесено також запровадження спеціалізації суддів з розгляду адміністративних справ, створення судових колегій з адміністративних справ і апеляційних колегій у судах обласного рівня і Верховному Суді України. На другому етапі мали бути утворені нові ланки судів: Вищий апеляційний суд, адміністративні суди, суди з розгляду сімейних справ, у справах неповнолітніх. Третій етап, завершальний за Концепцією, полягав в узагальненні результатів попередніх двох етапів, у подальшій спеціалізації судів та вдосконаленню законодавства щодо діяльності судової влади.

Реалізація положень Концепції дала змогу зробити ряд істотних кроків у напрямі розбудови судової системи і засад її функціонування, зокрема, було законодавчо закріплено самостійність судової влади та основні засади її здійснення, почали реалізовуватись принципи територіальності та спеціалізації в побудові судової системи.

Метою судово-правової реформи, що здійснюється в Україні, є формування демократичної правової держави, де гідність особи, її здоров’я, права і свободи, недоторканість і безпека є найвищою соціальною цінністю та гарантуються Конституцією. Судова реформа безпосередньо стосується кожної людини, захисту її прав і свобод. Реформування судової системи з огляду на його надзвичайно важливі правові, соціальні, економічні, політичні й інші наслідки має бути науково обґрунтованим, системним та продуманим. Разом з тим, здійснювані впродовж останніх сімнадцяти років заходи щодо реформування судової системи не призвели до створення належних умов для функціонування неупередженого, незалежного і справедливого суду.

Концепція судово-правової реформи 1992 р. як програмний документ відіграла важливу роль у становленні судової влади в Україні, хоч реальні заходи щодо судової реформи часом суттєво відрізнялися від передбачуваних. А після прийняття Конституції України 1996 р. [5], в якій окреслено нову систему судоустрою, Концепція практично втратила значення програмного документа реформування судової системи, оскільки чимало її положень перестало узгоджуватися із вимогами Основного Закону.

Крім цього, у 1995 р. Україна набула членства у Раді Європи, взявши на себе низку зобов’язань, насамперед у сфері захисту прав людини і правосуддя. Тому Законом України від 17 липня 1997 р. було ратифіковано Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. [1]. Це означало, що з моменту набуття чинності для України, тобто з 11 вересня 1997 р., держава взяла на себе зобов’язання гарантувати право на справедливий судовий розгляд та інші права людини, передбачені Конвенцією. Ці права стали захищатися від порушень з боку держави Європейським судом з прав людини.

Останніми роками у зв’язку з активізацією процесів європейської і євроатлантичної інтеграції актуальним є питання щодо виконання Україною міжнародних зобов’язань стосовно досягнення ефективності і стабільності інституцій, які забезпечують верховенство права. Провідне місце серед цих інституцій займає судова гілка влади.

Між тим відсутність концептуального бачення реформування судової влади призвела до непослідовності і невиправданої повільності процесу перебудови та організації загальних і спеціалізованих судів, що триває вже сімнадцятий рік. Десятки законів, які приймалися начебто на розвиток реформи, не ґрунтувалися на якомусь основному стрижні чи одній ідеології. Автори цих законопроектів нерідко мали на меті не якомога надійніший захист прав та інтересів людини в сфері судочинства, а створення якихось абстрактних моделей, що начебто відповідають так званим світовим стандартам, не задумуючись при цьому, чи є ці моделі функціонально придатними для України, чи спроможна держава забезпечити їх фінансами та кадрами, чи зберігається позитивний вітчизняний досвід, що накопичувався роками.

У наслідку існуюча на сьогодні в Україні система здійснення правосуддя є розбалансованою, не відповідає європейським стандартам і не гарантує право особи на справедливий суд, а відтак не вважається дієвим інститутом захисту прав людини. Численні хаотичні та суперечливі законодавчі ініціативи, спрямовані на зміну системи правосуддя, свідчать про те, що процес реформування є непослідовним, а політики, та й власне і фахівці, не мають узгодженого бачення того, як має виглядати судова система [6; 8].

На сучасному етапі судової реформи і подальшої демократизації суспільного ладу в Україні постає досить багато питань з приводу місця і тієї ролі, яку має відігравати судова влада. Як справедливо зазначається у літературі, існування в радянський період лише судів, які були підпорядковані державі, робило систему правосуддя, з одного боку, безальтернативною (як негативний момент), а з іншого боку, чіткою і послідовною щодо підвідомчості справ судам і певної ієрархії судової влади (позитивний момент) [13, 211]. Тому в процесі вдосконалення системи судоустрою в контексті спеціалізації судочинства при одночасному збереженні єдності судової системи варто уважніше придивитися як до позитивного вітчизняного досвіду попередніх років, так і сучасного досвіду демократичних країн, насамперед, європейських.

Саме тому Указом Президента України від 10 травня 2006 р. було затверджено «Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів» (далі Концепція судівництва), якою визначено, що метою реалізації Концепції є забезпечення становлення в Україні судівництва як єдиної системи судового устрою та судочинства, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і гарантує право особи на справедливий суд [6].

Концепція складається з десяти розділів. У першому визначено її мету і завдання, виходячи з тих проблем, які існують у судовій системі сьогодні. Другий розділ визначив завдання подальшого розвитку судівництва в Україні як перелік цінностей, на досягнення яких спрямовано реформування. Конкретні заходи щодо проведення судової реформи передбачено у наступних розділах за напрямами: система судів, судочинство, статус суддів, добір, кваліфікація та дисциплінарна відповідальність суддів, суддівське самоврядування, забезпечення діяльності судів, суміжні інститути (адвокатура і правова допомога, прокуратура та система досудового слідства, виконання судових рішень тощо).

Завданнями Концепції було визначено створення цілеспрямованої, науково обґрунтованої методологічної основи розвитку правосуддя в Україні на найближчі десять років, встановлення шляхів удосконалення законодавства у цій сфері, усунення негативних тенденцій, що мають місце внаслідок непослідовності здійснення попередньої судової реформи, забезпечення доступного та справедливого судочинства, прозорості в діяльності судів, оптимізації системи судів загальної юрисдикції, посилення гарантій незалежності суддів, якісне підвищення фахового рівня суддівського корпусу, підвищення статусу суддів у суспільстві, істотне поліпшення умов професійної діяльності суддів, радикальне поліпшення стану виконання судових рішень, створення можливостей для розвитку альтернативних (позасудових) способів розв’язання спорів [6].

Для удосконалення судового устрою у Концепції запропоновано забезпечити більш логічну побудову системи судів загальної юрисдикції відповідно до принципів територіальності, спеціалізації та інстанційності.

Згідно з принципом територіальності суди мають бути утвореними так, щоб їх юрисдикція охоплювала певну територію держави, виходячи з потреби наближення судочинства до людини; спеціалізація полягає в тому, що суди мають бути організовані з урахуванням особливостей предмета судових справ за відповідною юрисдикцією та зумовленого цими особливостями виду судочинства; у відповідності з принципом інстанційності суди мають бути організовані так, щоб забезпечити право на перегляд судового рішення у суді вищого рівня.

З огляду на забезпечення принципу спеціалізації, окрім спеціалізації суддів, Концепцією пропонується окремо утворити кримінальні суди, адміністративні та цивільні суди (передбачається, що господарські суди згодом стануть частиною судів цивільної юрисдикції), а також ліквідувати інститут військових судів. Інстанційна організація судової системи, що пропонується Концепцією, фактично є чотирьохланковою, оскільки передбачає можливість розгляду справи у чотирьох судових інстанціях (касаційний перегляд може здійснюватися двічі: вищим судом відповідної юрисдикції та у виняткових випадках Верховним Судом України).

Між тим, оскільки вироблення Концепції відбувалося фактично без урахування позиції суддівського корпусу, Рада суддів України у заяві від 26 травня 2006 р. «Про концептуальні підходи Ради суддів України до подальшого здійснення судово-правової реформи в Україні» висловила свою позицію щодо розроблення і затвердження Концепції. Ця позиція полягала насамперед у тому, що, виходячи з положень Конституції, така Концепція має бути затверджена Верховною Радою [3].

Тим часом Національною комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права при Президентові України на підставі згаданої Концепції було розроблено проекти законів України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» [10] і «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів» [11], якими запропоновано викласти зазначені закони у новій редакції. Підготовку законопроектів було здійснено фактично без залучення представників суддівського корпусу. При цьому не було взято до уваги принципові положення щодо судоустрою та статусу суддів, висловлені в заяві Ради суддів від 26 травня 2006 р. Попри це зазначені законопроекти наприкінці 2006 р. були внесені главою держави на розгляд парламенту.

Цей факт змусив Раду суддів України висловити свою позицію щодо законопроектів «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» і «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів». Як зазначалось у зверненні Ради суддів України до Президента України та Верховної Ради України від 9 лютого 2007 р., при підготовці названих законопроектів було порушено принцип демократизму нормотворчої діяльності ці базові для функціонування державної влади загалом і судової системи зокрема проекти законів не були винесені на обговорення науковцями, юристами, професійними суддями. Таке обговорення було нашвидкуруч організоване після внесення цих законопроектів на розгляд парламенту, коли воно втратило практичний сенс, оскільки прийняття їх парламентом у першому читанні означало б схвалення їхньої концепції, яка в багатьох випадках видається хибною» [4].

У п. 3 звернення Ради суддів зазначалось, що аналіз унесених на розгляд парламенту законопроектів про судоустрій та статус суддів свідчить про те, що їх автори в багатьох випадках вибрали помилкові підходи до визначення напрямів подальшого розвитку судової реформи. У цілому запропоновано екстенсивний шлях розвитку вітчизняної судової системи збільшення кількості судових органів та суддів. Такий підхід, який автори законопроектів пояснюють реалізацією принципу спеціалізації судової діяльності, невиправдано ускладнює судову систему, робить її малозрозумілою не лише для громадян, а й фахівців у галузі права, зокрема для професійних суддів [4].

Розробникам законопроектів судова система України видається як чотири автономних системи судів відповідних юрисдикцій (цивільна, господарська, адміністративна і кримінальна), кожна з яких складається з судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій, що об'єднуються Верховним Судом України лише завдяки запровадженню повторної касації. Але незважаючи на завдання щодо здійснення повторного касаційного перегляду лише у разі виявлення різного застосування норм права касаційними судами окремих юрисдикцій, Верховний Суд України не є єдиним судовим органом, а складається з чотирьох самостійних судових палат (у цивільних, господарських, адміністративних і кримінальних справах), а відтак потребує реформування для подолання різного застосування норм права у власній практиці [6; 8].

Загалом запропонована авторами законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» система судоустрою є історично виправданою для нашої країни та зрозумілою для людей, оскільки суди розглядатимуть специфічні види правовідносин.

Разом з тим вже під час реалізації судової реформи виникло чимало нових проблем, які потребують концептуального вирішення. На сьогоднішній день основні складові елементи судової системи Конституційний Суд України, Верховний Суд України, Вищий адміністративний та Вищий господарський суди України — відокремлені один від одного не лише приписами процесуальних законів, але й мають притаманні тільки їм особливості організації.

У відповідності із ч. 2 ст. 125 Конституції України Верховний Суд України визнається найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, тобто вершиною судової піраміди у державі [5]. На розвиток цієї конституційної норми ст. 18 Закону України «Про судоустрій України» як одну з гарантій єдності системи судів загальної юрисдикції передбачає забезпечення Верховним Судом України однакового застосування законодавства [2]. Це практично реалізовується шляхом перегляду ним постанов Вищого господарського та Вищого адміністративного судів, а також постанов апеляційних судів загальної юрисдикції. Це виправдано, оскільки за таких умов зберігається вплив Верховного суду на однорідність судової практики, але уникається його перевантаження рядовими спорами.

Втім ситуації з касаційним переглядом судових актів у господарських та в цивільних спорах значною мірою відрізняються. Так, Вищий господарський суд переглядає судові акти з дотриманням встановленого процесуальним законодавством двохмісячного строку, а той же час, в даний момент має місце перевантаження цивільної палати Верховного суду України, яка наразі розглядає касаційні скарги, що надійшли ще у 2003 році. Це в свою чергу не сприяє оперативному розгляду справ у розумний строк. Також слід відзначити значне перевантаження районних судів.

Як відомо, Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів вказує на незавершеність реформи норм процесуального права. Проте досвід і практика засвідчують: у вдосконаленні сфери правосуддя основні зусилля необхідно зосередити на вдосконаленні саме правил розгляду судових справ. Це зробило б діяльність суду більш ефективною, процес зрозумілим, простим, оперативним, менш затратним, не обтяжливим для суддів та людей.

Попри це прийнятий ще за радянських часів і суттєво змінений КПК не задовольняє потреби суспільства, господарські суди вирішують справи за правилами ГПК, які не узгоджуються із положеннями ЦПК і КАС. А розробка нових проектів ГПК свідчить, що, копіюючи деякі європейські стандарти, автори цього акта не завжди враховують реалії правової ситуації в Україні.

Дійсно, Верховному Суду України необхідні повноваження щодо корекції судової практики вищих спеціалізованих судів, якщо вони допускають непослідовність (неоднаковість) при застосуванні законодавства в аналогічних справах або роблять взаємовиключні висновки на підставі одних і тих самих норм матеріального і процесуального права. Але в той же час, нерозумно було б відмовитися від вищих спеціалізованих судів, оскільки це означало б допустити таку ж ситуацію, як і з касаційним переглядом Верховним судом цивільних справ, коли такого правосуддя доводиться чекати роками, що не сприятиме доступності правосуддя та оперативності судового розгляду.

Як відзначається у неодноразових заявах і зверненнях Ради суддів України і голови Верховного Суду України, здійснення повторного касаційного перегляду судових рішень має відноситись до повноважень Верховного Суду, оскільки, по-перше, він є єдиним судовим органом у нашій державі, в якому процесуально консолідуються всі види судочинства (крім конституційного); по-друге, його рішення є остаточними в межах держави і за загальним правилом не підлягають подальшому оскарженню; по-третє, виконання ним касаційної функції є одним з основних правових засобів забезпечення справедливого правосуддя, стабільності судової влади та єдиної судової практики [9].

Крім цього, варто зазначити, що визнання за вищими судами відповідних спеціалізованих юрисдикцій права на ухвалення остаточного рішення може спровокувати виникнення ситуації, коли будь-яке рішення Верховного Суду України може визнаватися Європейським судом таким, що суперечать ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. За такого підходу фактично піддаються сумніву положення Конституції України стосовно того, що Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, а перегляд ним судових актів вищих спеціалізованих судів після прийняття цими судами остаточних рішень може визнаватися Європейським судом як такий, що порушує ст. 6 Конвенції. У цьому сенсі є неприпустимим діяти без урахування рішень Верховного Суду України, тому позиція окремих правників, відповідно до якої вищий спеціалізований суд має стати остаточною інстанцією при вирішенні спору, суперечить приписам ст. 125 Конституції.

Визнання нашою країною найважливіших міжнародних стандартів у галузі захисту прав людини потребує відповідного юридичного механізму забезпечення захисту прав і свобод фізичних і юридичних осіб. Між тим існування в Україні кількох вищих спеціалізованих судів з перспективою їх збільшення на підставі норми ч. 3 ст. 125 Конституції про те, що вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди, вимагає доктринального переосмислення необхідності раціонального використання принципу спеціалізації судової системи.

Загалом в останні роки замість вжиття системних, науково обґрунтованих і суспільно орієнтованих заходів проведення судової реформи звичною стає практика лобіювання законопроектів, які базуються на концептуально хибних засадах визначення судового устрою України, прямо суперечать Конституції України і містять юридично необґрунтовані пропозиції.

Усе викладене дозволяє стверджувати, що судова реформа вже давно в нашій країні стала нагальною суспільною потребою. Разом з тим реформа має забезпечити єдність та цілісність судової системи. Тому потрібно негайно зупинити процес автономізації окремих складових судової системи, а натомість законодавчо забезпечити розвиток спеціалізованих юрисдикцій спеціалізації розгляду судових справ з урахуванням особливостей предмета судових справ за відповідною юрисдикцією та зумовленого цими особливостями виду судочинства.

Ще одна засада реформи забезпечення доступності правосуддя. Варто пам’ятати, що суд існує для людини, тому всі пропозиції щодо реформування системи судів та судочинства необхідно оцінювати з позиції людини. У неї не повинно виникати істотних труднощів у зверненні до суду, в тому, щоб взяти участь у судовому засіданні, отримати судове рішення тощо.

На наше переконання, судова реформа не буде ефективною, якщо вона проводитиметься окремо від заходів, спрямованих на розбудову України як демократичної, соціальної і правової держави. Тому судова реформа має бути головною складовою конституційної реформи.

Як відомо, Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. було відкореговано механізм стримувань і противаг між главою держави, законодавчою і виконавчою владою. Між тим статус судової влади залишився незмінним. Тому на часі внесення певних змін і доповнень до розділу VIII Конституції України з метою забезпечення становлення в Україні системи спеціалізації судової діяльності.

В подальшому судова реформа і, зокрема, реалізація принципу спеціалізації судової діяльності мають відбуватися шляхом паралельного здійснення перспективних і першочергових заходів. До перших мають бути віднесені ті заходи, здійснення яких пов’язане із внесенням змін до Конституції. Саме в ній мають бути визначені стратегічні та ідеологічні пріоритети судоустрою і судочинства.

Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Але Конституцією не визначено, які саме органи належать до судової влади (на відміну від органів законодавчої і виконавчої влади), що стало причиною відсутності чіткого і системного бачення стратегії реформи у законотворчому процесі, непослідовних і суперечливих кроків при розбудові судової системи. Таким чином, питання організаційно-правових засад перебудови спеціалізованих судів в Україні в контексті європейських стандартів в наш час залишаються актуальними. Існуюча система судів загальної юрисдикції, без сумніву, потребує вдосконалення з метою реалізації засад судочинства, визначених Конституцією, міжнародних зобов’язань України щодо забезпечення реформування судової системи або системи судів в Україні полягає не в тому, яку систему ми оберемо європейську, американську чи іншу. Головне буде вона демократичною чи ні.

Правильно організована система спеціалізації судової діяльності є однією з гарантій справедливого та ефективного правосуддя в Україні, всебічного і повного судового захисту прав і свобод громадян. При цьому права кожної особи на захист компетентним і неупередженим судом, а також з метою саме наближення правосуддя до громадян.

Список літератури

судовий правовий реформа.

• 1. Закон України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1997. № 40. Ст. 263.
• 2. Закон України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року № 3018-Ш // Відомості Верховної Ради України. 2002. № 27−28. Ст. 180.
• 3. Заява Ради суддів України «Про концептуальні підходи Ради суддів України до подальшого здійснення судово-правової реформи в Україні» від 26 травня 2006 року // www.liga.ua
• 4. Звернення Ради суддів України до Президента України та Верховної Ради України про проекти законів України «Про судоустрій України» і «Про статус суддів» від 9 лютого 2007 року // www.liga.ua
• 5. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.
• 6. Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. Затверджена Указом Президента України від 10 травня 2005 року № 361/2006 // www.liga.ua
• 7. Концепція судово-правової реформи в Україні // Відомості Верховної Ради України. 1992. № 30. Ст. 426.
• 8. Оніщук М. Удосконалення правосуддя: засади реформування // Юридичний вісник України. 2007. № 14.
• 9. Онопенко В. Проти руйнації судової системи // Юридичний вісник України. 2008. № 11.
• 10. Проект закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» від 27 грудня 2006 року (реєстр. № 2834) // www.rada.gov.ua/proza.htm
• 11. Проект закону України «Про внесення змін до Закону України «Про статус суддів» від 26 грудня 2006 року (реєстр. № 2835) // www.rada.gov.ua/proza.htm
• 12. Сердюк В. Єдність судової системи в контексті судово-правової реформи // Юридичний вісник України. 2008. № 5.
• 13. Фурса С. Я., Щербак С. В., Євтушенко О.І. Цивільний процес України: Проблеми і перспективи. Науково-практичний посібник. К.: Видавець Фурса С. Я.: КНТ, 2006.