Система процедур прийняття рішень Європейського Союзу в їх взаємодії

Система процедур прийняття рішень Європейського Союзу в їх взаємодії

Л.Г. Фалалєєва Нормативна основа, механізми та процедури, котрі діють у правовій системі Європейського Союзу (Євросоюзу), характеризуються особливостями, що випливають, насамперед, з його специфіки як наднаціонального об'єднання. Це пояснюється тим, що в розвитку організаційно-правової структури Євросоюзу спостерігаються федеративні елементи sui generis, котрі сприяють становленню визначальних характеристик права Євросоюзу, які багато в чому відрізняються від засад загального міжнародного права, що базується на принципах координації і співробітництва держав як основних суб'єктів міжнародного права [12, 6]. Право Євросоюзу — особлива правова система, котра відрізняється як від системи міжнародного права, так і від правових систем держав, і, маючи наднаціональний характер, регулює інтеграційні відносини держав-членів у межах Євросоюзу. Функціонування Євросоюзу ґрунтується на об'єктивних чинниках, які гнучко поєднуються з економічними та політико-правовими факторами, зростанням взаємозалежності та солідарності держав-членів Євросоюзу, що втілюється у чіткому розмежуванні цілей європейських співтовариств та Євросоюзу, а також повноважень його інституційних органів; контролі Європейською Комісією (Єврокомісією) та Європейським Судом Справедливості (Судом) дотримання приписів права Євросоюзу; юридичній обов’язковості норм, які становлять правове поле Євросоюзу; демократичному процесі підготовки та прийняття рішень на принципах компромісу і консенсусу між його членами. Таке поєднання прагматизму та правових підходів дало можливість Євросоюзу долати кризові ситуації, зберігаючи при цьому послідовність, динамічність та згуртованість в управлінні інтеграційними процесами та у досягненні цілей об'єднання. Поглиблення європейських інтеграційних процесів вимагає створення умов для підвищення ефективності процедур прийняття рішень Євросоюзу та удосконалення правового механізму інтеграції.

Дослідження особливостей взаємодії процедур прийняття рішень Євросоюзу, методів і засобів правового регулювання інтеграційних процесів у його межах є важливим як для вітчизняної правової науки, так і міжнародно-правової практики України, сприятиме визначенню оптимальних правових форм і механізмів інтеграції України в Євросоюз. В українській науці міжнародного права правові проблеми діяльності європейських співтовариств та Євросоюзу висвітлювались у працях В. Н. Денисова, М. В. Буроменського, В.І. Євінтова, В.І. Муравйова, М.М. Микієвича, В. Ф. Опришка, С. В. Шевчука, О. М. Шпакович, проте процедури прийняття рішень та їх реформування з огляду на розширення Євросоюзу 2004 р. та 2007 р. приваблює мало дослідженою практикою співпраці інституційних органів, причетних до законотворчого процесу Євросоюзу. Серед зарубіжних фахівців цими питаннями займалися І. Бридж, Н. Каталано, В. Кернз, М. Кремона, Д. Лазок, Ж.-Л. Сорон, Б. Топорнін, Г. Шермерс та ін.

Євросоюз є регіональним міждержавним інтеграційним об`єднанням наднаціонального характеру, правова система якого ґрунтується на принципах пріоритету права Євросоюзу щодо внутрішнього права державчленів та прямої дії окремих його норм у внутрішніх правопорядках цих країн. Щодо національного суверенітету [2, 104−135; 7, 49; 10, 13, 189, 255−256, 343−344, 391−392, 424, 522, 676; 13, 86−169], то всі держави-члени поступаються ним однаково, що виключає можливість надання переваг одній з них. Організаційно-правова структура Євросоюзу включає договірно-правовий механізм та інституційний механізм, котрі суттєво відрізняють Євросоюз від традиційних міжнародних організацій. Держави, що уклали установчі договори європейських співтовариств та Євросоюзу, добровільно делегували частину суверенітету на користь наднаціональних інституційних органів, які одночасно уособлюють інтереси європейських співтовариств та Євросоюзу в цілому й пов’язані між собою відносинами взаємодоповнюваності, на яких побудовано процес прийняття рішень.

Євросоюз має унікальний інституційний механізм та особливу правову систему, які вносять чимало нового в структуру сучасного міжнародного правопорядку. Організаційноправові форми Євросоюзу характеризуються тим, що по-перше, в основу діяльності Єврокомісії та Суду покладено принцип наднаціональності; по-друге, інституційні органи Євросоюзу наділені широкими правотворчими повноваженнями, обсяг яких перевищує відповідні повноваження органів міжнародних міжурядових організацій; по-третє, визнається пріоритет норм права Євросоюзу над нормами внутрішнього права державчленів, що є важливим засобом ефективного захисту інтересів Євросоюзу; по-четверте, ряд норм права Євросоюзу має пряму дію у внутрішніх правопорядках держав-членів і є обов’язковими для виконання не тільки останніми, але й, в окремих випадках, фізичними та юридичними особами, які знаходяться під їх юрисдикцією; по-п'яте, Євросоюз не може припинити існування лише з волі держав-членів без участі керівних інституційних органів, котрі вправі приймати рішення, переважно простою або кваліфікованою більшістю голосів, а не одностайно.

Інтереси розвитку та регулювання інтеграційних процесів, підвищення їх ефективності продовжують залишатись важливим фактором реформування інституційного механізму Євросоюзу, якому притаманні риси, властиві, як правило, моделі держави у класичному розумінні. У цьому контексті безсумнівний інтерес становить питання перерозподілу повноважень на користь Європейського Парламенту (Європарламенту), який поступово перебрав на себе законодавчі функції і бере дедалі активнішу участь у законотворчій діяльності Євросоюзу. Процес призначення Голови та членів Єврокомісії наблизився до типової парламентської процедури формування уряду. Тенденція простежується визначено, хоч загальна конструкція системи інститутів механізму управління не змінилась. Зближення інституційної системи Євросоюзу з національними інституційними системами проявляється у тенденціях децентралізації процесу прийняття рішень, включення до цього процесу нових учасників, посилення взаємоузгодженості інтересів. Це зумовлено як зростанням масштабів, так і ускладненням завдань, які вирішуються в ході інтеграційних процесів. З одного боку, децентралізація передбачає підвищення ролі й відповідальності кожного з інститутів та органів. З іншого боку, висуваються підвищені вимоги до рівня їх діяльності. Аналогію розвитку євроструктур слід шукати не у моделях міжнародних організацій, а радше в інститутах держави.

Законотворчий процес Євросоюзу включає, зокрема, визначені в установчих договорах процедури прийняття інституційними органами правових актів, що належать до вторинного права Євросоюзу. Він залежить від установчого договору, згідно з яким приймається акт — Договору про заснування Європейського об'єднання з вугілля та сталі (до припинення існування об'єднання в 2002 р.), Договору про заснування Європейського Співтовариства, Договору про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії — і від положення установчого договору, котре застосовується. Залежно від предмета, правові акти в рамках Договору про заснування Європейського Співтовариства можуть бути прийняті трьома інститутами: Радою Міністрів спільно з Європарламентом, самостійно Радою Міністрів, самостійно Єврокомісією (ст. 249). Основними інститутами, які приймають правові акти Євросоюзу, є Рада Міністрів та Європарламент. Інститутом, що здійснює право законодавчої ініціативи, є передусім, Єврокомісія. У законотворчому процесі також можуть брати участь Європейський Центральний Банк, Європейський Суд Справедливості, консультативні органи Євросоюзу. «Складність завдань, що вирішуються європейськими співтовариствами та Євросоюзом, поетапний характер розвитку європейської інтеграції, багатоманітність інститутів та органів…, чітко визначений характер їх компетенції та взаємовідносин — усе це неминуче породжує чисельність формалізованих процедур та неформальних методів і механізмів, які відіграють суттєву роль у процесі підготовки, прийняття та реалізації рішень» [24, 71].

Єврокомісія уповноважена забезпечити трансформацію норм, встановлених Радою Міністрів, котра вправі обумовити виконання цих повноважень певними вимогами. Рада Міністрів може зберегти за собою право, в окремих випадках, безпосередньо здійснювати повноваження щодо трансформації. У такому разі процедури повинні узгоджуватись з принципами та нормами, наперед сформульованими Радою Міністрів на підставі одностайно прийнятого рішення, за пропозицією Єврокомісії і після отримання висновку Європарламенту (ст. 202 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Отже, дана стаття передбачає можливість передання Радою Міністрів повноважень Єврокомісії для реалізації встановлених Радою Міністрів норм. Безперечно, таке делегування часто вимагає застосування спеціальних процедур, адже для забезпечення рівноваги установ Рада Міністрів, здебільшого, вимагає, щоб Єврокомісія спиралась на думку спеціально утворених при ній спеціалізованих комітетів.

Комітети Ради Міністрів, що допомагають Єврокомісії відповідно до процедури, відомої під назвою «комітологія» (TOmitology), створюються з метою контролю Єврокомісії з боку Ради Міністрів при здійсненні делегованих їй повноважень. Процедура комітології регламентується комплексним Рішенням Ради Міністрів від 28 червня 1999 р., яке замінило Рішення від 18 липня 1987 р. Нове рішення про комітологію передбачило можливість заснування трьох різновидів спеціалізованих комітетів, визначило порядок їх організації та діяльності, а також критерії, які мають застосовуватися при виборі комітету, зробило систему комітетів прозорішою для Європарламенту та громадськості: полегшено доступ до комітетської документації (порядок такий самий, що й для ознайомлення з документами Єврокомісії). До складу консультативних комітетів входять експерти, запрошені безпосередньо Єврокомісією. Вони надають висновки щодо попередніх проектів, поданих на їх розгляд, і наділені дорадчою функцією. Власне, вони надають змогу Єврокомісії орієнтуватися у підходах і оцінках з боку представників держав-членів стосовно даного попереднього проекту. Якщо консультативні комітети, як правило, надають висновки на проекти правових актів з питань функціонування внутрішнього ринку, спільної торговельної політики, то адміністративні комітети діють, в основному, в сфері спільної сільськогосподарської політики. Висновки останніх є обов’язковими для Єврокомісії і віддзеркалюються у проектах правових актів. На відміну від попередніх двох, регулятивні комітети опікуються екологією, єдиним митним тарифом, контролем за якістю харчових продуктів. їх висновки теж мають обов’язковий характер. До складу адміністративних та регулятивних комітетів входять представники держав-членів (по одному від кожної з них), що призначаються державамичленами Євросоюзу, а очолює їх, як і консультативні комітети, службовець Єврокомісії. Важливо враховувати, що рішення у межах адміністративних та регулятивних комітетів приймаються згідно з поділом голосів, передбаченим для держав-членів під час процедури голосування кваліфікованою більшістю в Раді Міністрів. Визначення результатів голосування провадиться з урахуванням ваги кожного голосу. їх позитивний висновок дає можливість Єврокомісії прийняти рішення, втім будь-яка зацікавлена держава-член може упродовж визначеного терміну надіслати свої заперечення Раді Міністрів, яка вправі як підтвердити рішення Єврокомісії, так і скасувати його. В останньому випадку акт вважається таким, що втратив юридичну силу. Починаючи з 2000 р. Єврокомісія щорічно публікує звіт про роботу комітетів за минулий рік.

У підготовці проектів правових актів Єврокомісія спирається на неурядові організації та об'єднання, котрі є виразниками волі підприємців, фермерів, профспілок, об'єднань, які захищають інтереси різних соціальних груп, тощо. Для допомоги в аналізі проблем служби Єврокомісії часто залучають експертів ззовні, відомих компетентністю та незалежністю. Європейським професійним організаціям та лоббі важливо висловити свою позицію на початковій стадії підготовки документа [30, 712; 31, 304]. Аналізуючи різні аспекти лоббістської діяльності на рівні Євросоюзу, Р. Шенделен зробив висновок, що у межах впорядкованої системи, якою є Євросоюз, характер мотивацій та моделей поведінки залучених до прийняття рішень учасників, знаходяться у процесі постійного переосмислення. Формальні процедури переплітаються з неформальними способами впливу, іноді тиску на процес прийняття рішень. Необхідність послідовної політики на рівні держав-членів поєднується з пошуком обхідних, неформалізованих шляхів впливу на механізми прийняття рішень на різних рівнях [28, 307−308]. Праці відомих спеціалістів у царині європейських інтеграційних процесів К. Міддлмаса (Великобританія), Р. Педлера (Нідерланди) і Р. Шенделена (Нідерланди) переконливо доводять, що реальністю політичного та економічного життя на національному рівні й на рівні Євросоюзу стало «різке зростання кількості політичних акторів, які впливають на процес і результат прийняття рішень на різних рівнях. Процес є багаторівневим, а процедура — не усталеною: Євросоюз як наднаціональне об'єднання, інститути Євросоюзу і канали взаємодії представників влади трьох рівнів (наднаціонального, національного, місцевого) знаходяться у процесі становлення. Звідси — проблема … визначення параметрів взаємодії учасників законотворчого процесу» [30, 669−670]. На думку цих вчених, товариства, підприємницькі асоціації, уряди держав-членів намагаються використовувати неформальні шляхи впливу на європейські інститути у поєднанні з усталеними, формалізованими каналами [28, 307;304]. У межах Євросоюзу цілеспрямовано ведеться робота у напрямі формування атмосфери максимальної відкритості, заохочується розвиток неформальних зв’язків. Усе це розглядається «як фактор стабілізації системи, виключає можливість загострення протистояння зацікавлених сторін» [30, 697]. При цьому чим вище по ієрархічних щаблях просувається проект, тим більшої він набуває ваги і тим складніше викласти додаткову думку. До поглядів експертів держав-членів, зазвичай, прислуховуються, оскільки згодом необхідно одержати згоду урядів країн Євросоюзу.

Однією з найбільш застосовуваних нині процедур, згідно з якою Європарламент відіграє консультативну роль, а Рада Міністрів приймає акт, є консультативна процедура (consultation procedure) прийняття рішень Євросоюзу. «Деякі діючі сьогодні процедури прийняття рішень були узгоджені державами-членами лиш з плином часу і згодом закріплені в установчих договорах. Тільки одна процедура залишилася незмінною з моменту заснування співтовариств — консультативна процедура» [22, 92].

Єврокомісія починає підготовку проектів правових актів Євросоюзу за власною ініціативою, за клопотанням Європарламенту або Ради Міністрів (ст. 192 і 208 Договору про заснування Європейського Співтовариства), подаючи останній пропозиції, тобто проекти правових актів Євросоюзу. Обговорення в Єврокомісії має конфіденційний характер, рішення приймаються простою більшістю голосів. З метою формулювання пропозиції, Єврокомісія створює робочу групу, котра складається з осіб, які є, як правило, державними службовцями, в окремих випадках — вченими або іншими незалежними експертами. Робоча група виконує суто консультативні функції. Після того як робоча група проведе серію зустріч і буде враховано міркування урядів держав-членів та відповідних неурядових груп, зокрема торгових асоціацій, вона формулює попередній проект правового акта, який подається Генеральному секретарю Єврокомісії. Генеральний секретар Єврокомісії розповсюджує отримані досьє поміж кабінетами комісарів, які на щотижневих засіданнях, що проходять у понеділок, розглядають запропоновані проекти правових актів перед обговоренням у Єврокомісії, у разі потреби вирішують спірні питання і приймають рішення про включення підготовленого проекту до порядку денного засідання Єврокомісії.

Домінуючою схемою прийняття рішень Єврокомісією, відповідно до ст. 2 її Внутрішнього регламенту, є схвалення на пленарному засіданні, заочне або письмове схвалення; делегування повноважень з боку Єврокомісії. Коли йдеться про прийняття найбільш складних і відповідальних рішень або за наявності розбіжностей у позиціях комісарів, Єврокомісія вдається до практики створення комісії ad hoc, до якої входять комісари, які брали безпосередню участь у підготовці проекту правового акта і мають різні погляди стосовно його змісту. Пропозиції Єврокомісії готуються також її службами (підрозділом відповідного Генерального директорату), потім виносяться на Колегію комісарів для обговорення і затвердження їх простою більшістю голосів. Часто вдаються до «письмової процедури», згідно з якою досьє та проекти правових актів передаються кожному комісару, які повинні протягом певного часу, як правило, одного тижня, подати свої зауваження у письмовій формі. За відсутності таких зауважень і заперечень пропозиція вважається схваленою, що протоколюється та скріплюється підписами Голови та Генерального секретаря Єврокомісії. Під час прийняття Єврокомісією пропозицій з питань адміністративного управління можливим є застосування «процедури делегування прав», за якої Єврокомісія наділяє одного із комісарів, компетентного у цій сфері, правом прийняти остаточне рішення від імені Єврокомісії.

Пропозиція, схвалена більшістю комісарів, вважається затвердженою Єврокомісією і від її імені подається на розгляд Ради Міністрів, яка робить запит консультативного висновку Європарламенту. Голова Європарламенту, після погодження у Бюро Європарламенту, направляє цю пропозицію на розгляд компетентного парламентського комітету.

Принагідно зазначимо, що парламентські комітети, котрі створюються на постійній або тимчасовій основі, мають різну функціональну орієнтацію загальну та спеціалізовану — виконують роботу з підготовки проектів рішень для подальшого розгляду на пленарних засіданнях Європарламенту. До їх складу входить різна кількість депутатів (від 18 до 52) та помічників, якими керує Голова і три його заступники. Компетентний парламентський комітет призначає доповідача і розпочинає розгляд пропозиції. Так відбувається попереднє обговорення проектів, під час якого кожний член парламентського комітету може пропонувати поправки, котрі приймаються останнім більшістю голосів, за наявності не менше чверті його членів. Доповідь парламентського комітету і прийняті поправки передаються на розгляд чергового пленарного засідання Європарламенту. Схвалення Європарламентом пропозиції Єврокомісії завершує «парламентський етап» розгляду проектів правових актів, що приймаються з першого читання. У разі відхилення пропозиції Європарламент пропонує Єврокомісії відкликати свою пропозицію. Зауважимо, що Єврокомісія вільна у своєму виборі, вона вправі зняти пропозицію (процедура завершується), або залишити її в силі, що веде до її повторного розгляду компетентним парламентським комітетом. Якщо пропозицію прийнято за умови внесення поправок, Єврокомісія має висловити Європарламенту своє ставлення до кожної із запропонованих поправок. З огляду на можливість врахування побажань і зауважень Європарламенту щодо запропонованого проекту, можуть бути проведені необхідні консультації між Радою Міністрів та Європарламентом, адже прийняття остаточного рішення повністю залишається прерогативою Ради Міністрів і не залежить від висновку Європарламенту, хоч запит такого висновку є обов’язковим.

Інколи пропозиції передаються також до Економічного та Соціального Комітету (ЕСК), як дорадчого органу Євросоюзу, з яким Рада Міністрів або Єврокомісія можуть консультуватись у всіх випадках, коли вони визнають це за доцільне. ЕСК може надавати висновки з власної ініціативи, якщо вважатиме це доречним. Рада Міністрів або Єврокомісія вправі встановлювати ЕСК певний проміжок часу для підготовки ним висновку, терміном не менше місяця, починаючи відлік з дати повідомлення про це Голови ЕСК. Із закінченням відведеного строку відсутність висновку не перешкоджатиме подальшим діям Ради Міністрів або Єврокомісії. Висновки ЕСК і його спеціалізованої секції, як і протоколи обговорень передаються Раді Міністрів та Єврокомісії (ст. 262 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Під час інтенсивної діяльності щодо підготовки консультативних документів, зокрема висновків у відповідь на консультаційні запити Ради Міністрів і Єврокомісії, ініціативних думок та інформаційних доповідей, ЕСК відзначається поміркованістю та прагненням досягти консенсусу.

Коли до консультацій залучається ЕСК, Рада Міністрів або Єврокомісія роблять запит висновку Комітету Регіонів, який може консультувати і Європарламент. Він надає висновок з власної ініціативи, якщо вважатиме це за необхідне або визнає, що порушено регіональні інтереси. Єврокомісія чи Рада Міністрів вправі зобов’язати Комітет Регіонів висловитись у місячний термін і, у разі зволікання, прийняти рішення без урахування його думки. Висновки Комітету Регіонів і його спеціалізованої секції, як і протоколи обговорень, передаються Раді Міністрів та Єврокомісії (ст. 265 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Обидва Комітети вправі подавати свої висновки до Ради Міністрів та/або Єврокомісії, сподіваючись, що їх візьмуть до уваги у ході обговорення питання по суті. «Специфіка статусу (Комітетів — Л.Ф.) та актів, які вони приймають, наголошує Л.М. Ентін, — полягає у тому, що ці органи є консультативними, а прийняті ними рекомендації та висновки не мають обов’язкової сили» [4, 124]. Слід розрізняти консультації, що надаються Раді Міністрів чи Єврокомісії з їх власної ініціативи від тих, що здійснюються в силу чинних правових приписів. Факультативні консультації, що не мають обов’язкового характеру, поза сумнівом, відрізняються від обов’язкових консультацій, котрі супроводжуються ні до чого не зобов’язуючим висновком консультуючого органу. Саме такими є висновки ЕСК і Комітету Регіонів. Звернення до цих органів за консультативним висновком є обов’язковим в усіх випадках, передбачених установчими договорами. Якщо Рада Міністрів прийме рішення не звертаючись за обов’язковою консультацією, таке рішення, незалежно від форми правового акта, може бути оскарженим у судовому порядку та скасованим. Щодо консультативних висновків Європарламенту, то головуюча у Раді Міністрів держава-член зобов’язана вжити всіх необхідних заходів для того, щоб вони були враховані Радою Міністрів під час прийняття остаточного рішення, проте юридично Рада Міністрів не зобов’язана враховувати висновок Європарламенту. Не проведення обов’язкової консультації з Європарламентом слугує підставою для оскарження прийнятого Радою Міністрів рішення та його скасування Європейським Судом Справедливості. Показовим є рішення у справі «SA Requette Freres v. Council» (1982 р.), в якому Суд постановив, що проведення обов’язкової консультації з Європарламентом є «суттєвою процедурною вимогою», недотримання якої призводить до скасування прийнятого правового акта.

Консультативні висновки Європарламенту, ЕСК і Комітету Регіонів направляються до Єврокомісії, яка враховує їх, коли вважає це за доцільне, та вносить поправки до проекту правового акта (пропозиції). Належним чином оформлений проект правового акта передається Єврокомісією Генеральному секретарю Ради Міністрів, який разом із підпорядкованим йому Г енеральним секретаріатом Ради Міністрів забезпечують переклад проекту правового акта на всі 23 офіційних мови і передають проект правового акта постійним представникам держав-членів Євросоюзу в Брюсселі. Постійні представники пересилають відповідні документи у відомство закордонних справ акредитуючої держави. Зазначене відомство доводить проект правового акта до відома національного парламенту та всіх зацікавлених органів виконавчої влади. Згідно з інструкціями, одержаними від акредитуючої держави, постійні представники відстоюють певну позицію, що має важливе, подекуди вирішальне значення для прийняття або відхилення у Комітеті постійних представників (фр. Comite' des representants permanents (далі — COREPER)) пропозиції Єврокомісії. Для підготовки доповіді Раді Міністрів, що є «організаційною структурою, в межах якої уряди держав-членів безпосередньо беруть участь у процесі прийняття рішень» [18, 113], створюється робоча група з представників держав-членів у межах COREPER. Представники Єврокомісії беруть участь у засіданнях цієї групи. Зазвичай поправки пропонуються представниками держав-членів і приймаються або відхиляються Єврокомісією. Водночас головуючий у Раді Міністрів передає пропозицію Єврокомісії на розгляд однієї з робочих груп, котрих у системі Ради Міністрів функціонує понад п’ятдесят, кожна з яких спеціалізується у тій чи іншій сфері діяльності Євросоюзу. Якщо пропозиція, що обговорюється, в силу своєї важливості не може бути розглянута жодною з постійних груп, засновуються робочі групи ad hoc, у діяльності яких беруть участь співробітники постійних представництв держав-членів або експерти, направлені державами-членами, представники Єврокомісії та Генерального секретаріату Ради Міністрів під головуванням представника держави, що головує у даний період у Раді Міністрів. Тривалість роботи груп ad hoc не обмежена у часі, вони діють, допоки не буде завершено пошук компромісного рішення, котре задовольняло б усіх учасників його прийняття. Якщо згоди не вдається досягти через наполегливе обстоювання представниками позицій окремих держав-членів, спірні питання і пропозиція Єврокомісії передаються на розгляд COREPER, в якому виробляються компроміси, прийнятні для держав-членів Євросоюзу. Щоб досягти цих компромісів COREPER, власне, і утворює робочі групи Ради Міністрів, які працюють під його наглядом і спеціалізуються на питаннях, що подаються на розгляд.

Іноді процес підготовки рішення Ради Міністрів займає тривалий проміжок часу і з важливих питань можуть виникати гострі суперечки. Як наслідок, згода може бути досягнута у вигляді комплексної угоди, коли поступки, зроблені однією державою-членом Євросоюзу з певних питань, урівноважуються здобутками в інших. Це стає правилом, коли комплексна угода містить елементи, що стосуються різних сфер політики. У таких ситуаціях Єврокомісія відіграє ключову роль у висуненні пропозицій з можливих поступок і компромісів. Якщо компромісу не може бути досягнуто на рівні технічного COREPER (COREPER I), питання, за необхідності, передається COREPER з політичних питань (COREPER II) або Європейській Раді, до складу якої входять глави держав або урядів країн — членів Євросоюзу та Голова Єврокомісії. Залежно від предмета рішення, воно приймається Радою Міністрів одностайно, кваліфікованою або простою більшістю голосів. «Держави, формуючи міжнародну інституцію, її внутрішньо-організаційний механізм, прагнуть так побудувати роботу й обрати таку систему голосування, котра гарантує прийняття рішень, що відповідають їхнім інтересам» [15, 152]. Сучасна практика прийняття рішень у межах Євросоюзу свідчить саме про такий підхід.

Єврокомісія у будь-який момент до прийняття Радою Міністрів правового акта має право змінювати свою пропозицію, а Рада Міністрів може це зробити винятково шляхом одностайного прийняття рішення. Поза сумнівом, ст. 250 Договору про заснування Європейського Співтовариства, яка проголошує, що Рада Міністрів для внесення поправок до пропозиції Єврокомісії повинна прийняти одностайне рішення згідно зі ст. 251 (4) і (5), надала Єврокомісії суттєву перевагу в процесі прийняття рішень. Коли не вдається досягти одностайності членів Ради Міністрів, вона вправі відмовитись прийняти пропонований акт, поки Єврокомісія не погодиться внести до нього відповідні зміни та доповнення, але якщо остання наполягатиме, то цілком можливим стає прийняття компромісного рішення Радою Міністрів. Відтак, у цій тонкій взаємодії і протистоянні інституційних органів Єврокомісія завжди має можливість вплинути на результат обговорень. Після прийняття правового акта насамперед Єврокомісії належить право проконтролювати його виконання.

Консультативна процедура прийняття рішень застосовується для прийняття правових актів Євросоюзу стосовно громадянства Союзу (ст. 19 Договору про заснування Європейського Співтовариства), охорони довкілля (ст. 175 (2) Договору про заснування Європейського Співтовариства), співробітництва у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах (ст. 38 Договору про Євросоюз (ДЄС) у редакції Амстердамського договору), соціальної політики (ст. 137 (2) ДЄС у редакції Ніццького договору) тощо.

Серед загальних процедур вирізняються також процедура співпраці (cooperation procedure) (регламентується ст. 252 Договору про заснування Європейського Співтовариства, колишня ст. 189с ДЄС), запроваджена Єдиним європейським актом (1986 р.) та процедура спільного прийняття рішень (codecision procedure) Радою Міністрів і Європарламентом, закріплена у ст. 189b ДЄС зі змінами на користь прав Європарламенту, внесеними ст. 251 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Процедура співпраці та процедура спільного прийняття рішень на початковому етапі нагадують консультативну процедуру процесу прийняття рішень, але не тотожні їй, зокрема, за останньої Єврокомісія передає проект правового акта на розгляд Ради Міністрів, яка згодом здійснює запит консультативного висновку Європарламенту, а за процедури спільного прийняття рішень Єврокомісія, ініціюючи прийняття правового акта, передає його проект Раді Міністрів та Європарламенту.

Характерними рисами усіх процедур прийняття рішень Євросоюзу є наявність визначеного кола суб'єктів, які беруть участь у процесі прийняття рішень, а також комплексність цього процесу, що включає, зазвичай, низку етапів, а саме: законодавча ініціатива і підготовка проекту правового акта, етап обговорення проекту правового акта, етап прийняття правового акта, етап його реалізації, етап контролю за виконанням. Слід звернути увагу й на те, що напрацювання рішень і визначення процедури їх прийняття, котра застосовується в кожному окремому випадку, не можуть розглядатись у відриві від попереднього та наступного етапів [32, 45−246], у цьому, зрештою, і полягає комплексність процесу прийняття правових актів Євросоюзу.

Принагідно підкреслимо, що як за консультативної процедури, так і при застосуванні процедури співпраці прерогативи Єврокомісії мають повністю враховуватися. Поправки, запропоновані Європарламентом і не схвалені Єврокомісією, можуть бути прийняті Радою Міністрів лише за умови її одностайного рішення. За процедури спільного прийняття рішень ситуація є аналогічною, крім випадку, коли створюється Узгоджувальний комітет. Схвалений ним текст акта може бути прийнятий Радою Міністрів кваліфікованою більшістю, навіть за відсутності згоди Єврокомісії. Отже, застосовуючи узгоджувальну процедуру, Рада Міністрів вправі змінити пропозицію Єврокомісії кваліфікованою більшістю, не зважаючи на її заперечення.

Під час використання процедури співпраці висвітлена вище консультативна процедура, включаючи консультації Європарламенту, провадиться у звичний спосіб за винятком останньої стадії, коли замість прийняття правового акта Рада Міністрів кваліфікованою більшістю голосів виробляє спільну позицію на основі пропозиції Єврокомісії та висновку Європарламенту. Після першого читання в Європарламенті Рада Міністрів готує з допомогою Єврокомісії спільну позицію Ради Міністрів, яка передається Європарламенту з інформацією про її обґрунтування Радою Міністрів та про позицію Єврокомісії стосовно висновку, сформульованого Європарламентом. Відтак, йдеться про друге читання Європарламентом проекту правового акта, адже перше проходило у рамках консультативної процедури. На відміну від останньої, за якої немає часових обмежень, на етапі другого читання встановлено конкретний термін: Європарламент зобов’язаний відреагувати упродовж трьох місяців після отримання такого повідомлення — схвалити чи відхилити спільну позицію або запропонувати поправки. Зрештою, цей період може бути продовженим максимум на один місяць за спільною згодою Ради Міністрів та Європарламенту. Якщо Європарламент схвалює спільну позицію Ради Міністрів більшістю поданих голосів або не приймає рішення протягом відведеного терміну, Рада Міністрів приймає даний правовий акт згідно з порядком голосування і в термін, передбачений для його прийняття, та у формі, викладеній у спільно виробленій позиції. Відхиляючи спільну позицію або пропонуючи до неї поправки, Європарламент повинен приймати рішення абсолютною більшістю членів свого складу. Результат розгляду Європарламентом передається Раді Міністрів та Єврокомісії. В разі відхилення Європарламентом спільної позиції Ради Міністрів, для розгляду акта в наступному читанні вимагається одностайне рішення Ради Міністрів, яке вона повинна прийняти упродовж трьох місяців, в іншому випадку пропозиція Єврокомісії вважається не прийнятою. Цей термін може бути продовженим щонайбільше на один місяць за спільною згодою Ради Міністрів та Європарламенту.

Якщо Європарламент пропонує поправки або Рада Міністрів прийняла рішення про повторний розгляд відхиленої Європарламентом спільної позиції, Єврокомісія упродовж одного місяця повторно розглядає пропозицію, на підставі якої Рада Міністрів виробила свою спільну позицію, враховуючи поправки Європарламенту. Єврокомісія може прийняти всі поправки або їх частину, проте не зобов’язана це робити. В разі згоди (повної або часткової) з поправками Європарламенту, Єврокомісія включає їх до своєї пропозиції для Ради Міністрів. Якщо Єврокомісія в ході повторного розгляду пропозиції не прийняла поправки Європарламенту, вона повинна їх теж направити Раді Міністрів разом із детальним обґрунтуванням своєї позиції стосовно цих поправок. Коли пропозиція Єврокомісії не знаходить підтримки Ради Міністрів, Єврокомісія може сформулювати на основі обговорень у Раді Міністрів та Європарламенті нову пропозицію.

Остаточне рішення щодо пропозиції Єврокомісії, переглянутої нею відповідно до поправок, внесених Європарламентом до спільної позиції Ради Міністрів, приймає Рада Міністрів. Вона може прийняти пропозицію кваліфікованою більшістю (правовий акт приймається з поправками Європарламенту) або внести поправки шляхом прийняття поправок, запропонованих Європарламентом і відхилених Єврокомісією (правовий акт набуває чинності в редакції Ради Міністрів), або прийняти власні поправки. У двох останніх випадках вимагається одностайне рішення Ради Міністрів, яке вона повинна прийняти протягом трьох місяців. За спільною згодою Ради Міністрів та Європарламенту цей термін може бути продовженим на один місяць, тобто не перевищувати чотирьох місяців. Інакше пропозиція Єврокомісії вважається не прийнятою.

Процедура співпраці відкриває можливість для більш активної участі Європарламенту у вирішенні актуальних проблем розвитку Євросоюзу і прийнятті правових актів у його межах. Якщо Європарламент відхиляє спільну позицію, Рада Міністрів може прийняти акт тільки одностайним рішенням. Під час застосування процедури співпраці до Люксембурзького компромісу 1966 р. вдаються у виняткових випадках, проте прийняття правового акта може бути заблокованим у разі альянсу між однією з держав-членів та Європарламентом. Т.К. Хартлі (Великобританія) підкреслює: «Засноване на Договорах, це нове вето не може бути подоланим іншими державами-членами. Як наслідок, має місце невелике, але реальне розширення повноважень Парламенту» [20, 45]. Слушний висновок зробила М. Арах (Словенія): «За рахунок зменшення незалежності Ради як (ще) найвищого законодавчого органу Співтовариства зміцнена законодавча роль Європейського парламенту» [1, 346]. Аналізуючи участь Європарламенту в законотворчому процесі, В. М. Довгань, А.І. Ковлер та І.С. Крилова зазначають: «Процедура співпраці не обмежила законодавчих повноважень Ради і Комісії, проте вона зобов’язала їх тісніше взаємодіяти з Парламентом» [3, 204; 8, 139]. На думку Б.М. Топорніна, «процедура співпраці, наблизила Європарламент до традиційної моделі парламентської установи…, не послабила, а посилила залежність Ради і Комісії від Європарламенту… Процедура співпраці надала нового імпульсу активності Європарламенту і підвищила його роль у законотворчому процесі. Стали більш інтенсивними і змістовними відносини Європарламенту з Радою і Комісією. Особливо активізувались робочі контакти Європарламенту з Комісією. Однак це ще не пряма участь Європарламенту в „законотворчому“ процесі» [19, 348−349]. Власне, процедура співпраці передбачає покладання на Єврокомісію юридично закріпленого обов’язку розглянути поправки Європарламенту до її пропозиції та подати аргументи, якщо ці поправки не будуть взяті нею до уваги. Дана процедура застосовується для прийняття рішень винятково стосовно Економічного та Валютного союзів (ст. 99, 102 (2), 103 (2), 106 (2) Договору про заснування Європейського Співтовариства).

Процедура спільного прийняття рішень Радою Міністрів та Європарламентом на початковому етапі передбачає подання Єврокомісією пропозиції Європарламенту та Раді Міністрів, Європарламент висловлює свою точку зору у висновках, які направляються ним Раді Міністрів, котра, приймаючи рішення кваліфікованою більшістю, а) схвалює всі поправки, що містяться у висновках Європарламенту і приймає пропонований акт, змінений відповідним чином; б) якщо Європарламент не запропонував жодних поправок, Рада Міністрів може прийняти пропонований акт; в) в інших випадках Рада Міністрів схвалює спільну позицію і подає її до Європарламенту, інформуючи його про причини її схвалення. Єврокомісія надає інформацію Європарламенту про свою позицію стосовно поправок, запропонованих Європарламентом, який розпочинає друге читання. Європарламент розглядає спільну позицію, схвалену кваліфікованою більшістю голосів членів Ради Міністрів, котра її формулює на основі пропозиції Єврокомісії та висновку Європарламенту, який, згідно з означеною процедурою, став повноправним учасником прийняття рішень. У цьому разі останній має у розпорядженні три місяці для прийняття рішення. Якщо він схвалює спільну позицію, то Рада Міністрів приймає акт відповідно до спільної позиції. Якщо він взагалі не розглянув спільну позицію, не прийняв жодного рішення упродовж трьох місяців, то Рада Міністрів теж приймає пропонований акт відповідно до спільної позиції. Таким чином, ситуація в обох випадках є такою ж, як і за процедури співпраці [29, 23−25]. Розбіжності виникають, якщо Європарламент абсолютною більшістю членів свого складу відхиляє спільну позицію, то пропонований акт визнається не прийнятим. Європарламент вправі запропонувати поправки до спільної позиції, сформульовані після обговорення у парламентських комітетах, на пленарному засіданні та схвалені абсолютною більшістю його членів. Текст з такими поправками направляється Раді Міністрів та Єврокомісії, які зобов’язані надати висновки стосовно цих поправок. У такій ситуації Рада Міністрів повинна визначити свою позицію упродовж трьох місяців. Якщо вона схвалює всі запропоновані Європарламентом поправки, то доопрацьовує спільну позицію й приймає акт з урахуванням цих поправок. Діючи у такий спосіб, Рада Міністрів приймає рішення кваліфікованою більшістю голосів, за винятком ситуації, коли Єврокомісія відхиляє поправки, тоді Рада Міністрів приймає рішення одностайно. Якщо Рада Міністрів не схвалює всі поправки, Г олова Ради Міністрів за згодою Голови Європарламенту вдається до узгоджувальної процедури, скликаючи засідання Узгоджувального комітету. «З парламентської практики держав у систему взаємовідносин Європарламент — Рада — Комісія перенесено узгоджувальну процедуру. З цією метою створюється Узгоджувальний комітет» [18, 111].

До складу Узгоджувального комітету (далі — Комітет) входить однакова кількість членів чи їх представників Ради Міністрів та Європарламенту. Дві сторони Комітету голосують окремо і він не може прийняти рішення до моменту, поки обидві сторони не досягнуть згоди щодо спільного тексту акта. Відтак, має мати місце одночасно кваліфікована більшість голосів членів Ради Міністрів або їхніх представників, з одного боку, та більшість представників Європарламенту, з іншого. Активну участь у процесі роботи Комітету бере Єврокомісія, котра виконує функції посередника: вживає усіх необхідних заходів з метою узгодження позицій Ради Міністрів та Європарламенту, здійснює всі необхідні ініціативи, готує необхідні документи, але не бере участі у голосуванні в Комітеті. Комітет виробляє спільну позицію на основі поправок, запропонованих Європарламентом. Він має у своєму розпорядженні шість місяців для прийняття рішення. У разі досягнення компромісу, схвалення ним спільно узгодженого тексту акта, Європарламент абсолютною більшістю від загальної кількості тих, хто брав участь у голосуванні, та Рада Міністрів кваліфікованою більшістю голосів повинні протягом наступних шести тижнів, які обраховуються з моменту цього схвалення, прийняти акт, відповідно до спільного тексту, що набуває у такий спосіб статусу правового акта. Зрештою, для Європарламенту це рівнозначно третьому читанню. Якщо Комітет не схвалює спільний текст або один із двох інститутів не схвалює пропонований акт протягом цього періоду, то його розгляд знімається з порядку денного і він вважається не прийнятим, а пропозиція Єврокомісії — відхиленою. Наведені вище строки — три місяці та шість тижнів — можуть бути продовжені максимум на один місяць і два тижні відповідно за ініціативою Ради Міністрів чи Європарламенту. Як бачимо, процедура спільного прийняття рішень передбачає можливість застосування трьох читань у процесі розробки і прийняття правового акта, а також рівноправну участь Ради Міністрів і Європарламенту під час прийняття остаточного рішення. Запропонований проект правового акта набуває статусу останнього, в разі схвалення його в ідентичній редакції Радою Міністрів та Європарламентом, що, зрештою, і є заключним етапом процедури спільного прийняття рішень. Прийнятий акт публікується в «Офіційному віснику Європейського Союзу» («Official Journal of the European Union») за підписами Голови Європарламенту та Голови Ради Міністрів й набуває чинності згідно зі ст. 254 Договору про заснування Європейського Співтовариства.

За процедури спільного прийняття рішень Рада Міністрів в усіх випадках приймає рішення кваліфікованою більшістю, за винятком, коли вона одностайно приймає поправки, проти яких виступає Єврокомісія. Європарламент, зазвичай, приймає рішення абсолютною більшістю членів, крім схвалення спільної позиції Ради Міністрів: у цьому разі не передбачено, яка саме більшість вимагається для прийняття рішення, а це означає, що рішення повинно прийматись абсолютною більшістю поданих голосів (ст. 198 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Більше того, абсолютна більшість поданих голосів представників Європарламенту вимагається і для прийняття спільного тексту, погодженого в Комітеті. Інакше кажучи, абсолютна більшість членів необхідна, коли Європарламент має намір блокувати спільну позицію Ради Міністрів, а для її прийняття досить простої більшості голосів [6, 160].

Процедура спільного прийняття рішень є результатом компромісу між демократизацією законотворчого процесу в Євросоюзі, посиленням позицій Європарламенту та збереженням традиційної ролі Ради Міністрів як основного законодавчого органу. Складність цієї процедури — результат такого компромісу. Проте практика прийняття рішень із застосуванням процедури спільного прийняття рішень засвідчує її ефективність, не зважаючи на перевантаженість деталями й заплутаність системи. Як наслідок, вона по праву належить до основних процедур прийняття рішень Євросоюзу.

У контексті викладеного не можна обійти увагою процедуру погодження (отримання згоди) (assent procedure), про яку йдеться у ст. 192 Договору про заснування Європейського Співтовариства. Її було запроваджено Єдиним європейським актом і суть полягає в тому, що під час прийняття деяких важливих рішень Рада Міністрів має отримати згоду Європарламенту. Зазначена процедура характеризується відсутністю можливості у процесі підготовки та прийняття правового акта застосування кількох читань. Європарламент може прийняти пропонований акт, або відхилити його абсолютною більшістю членів, проте не вправі вносити до нього поправки. Передусім, ця процедура застосовується при прийомі нових членів, а також до проектів правових актів стосовно структурних фондів та Фонду згуртування (ст. 161 Договору про заснування Європейського Співтовариства); процедури виборів до Європарламенту (ст. 190 (4) Договору про заснування Європейського Співтовариства); специфічних завдань Європейського Центрального Банку (коли на нього покладаються особливі зобов’язання щодо політики ретельного нагляду за кредитними та іншими фінансовими установами, за винятком страхових організацій) (ст. 105 Договору про заснування Європейського Співтовариства); окремих міжнародних угод (ст. 300 (3) Договору про заснування Європейського Співтовариства); накладення санкцій у разі порушення принципів права Євросоюзу (ст. 7 Договору про Євросоюз у редакції Ніццького договору).

Практика європейських співтовариств та Євросоюзу знає чимало спеціальних процедур, які застосовуються для прийняття рішень з окремих питань, зокрема при формуванні Єврокомісії та постановки питання про довіру їй, при затвердженні бюджету та звіту про його виконання. Спеціальна процедура залежить від специфіки проблеми, втім усі спеціальні процедури органічно пов’язані зі сферою прийняття рішень і, в основному, відтворюють вищенаведені процедури. Скажімо, бюджетна процедура залежить від структури статей витрат бюджету Євросоюзу.

Порівнюючи процедуру спільного прийняття рішень з процедурою співпраці, важливо зауважити, що за першої з них Європарламент вправі відхилити будь-яку спільну позицію Ради Міністрів, якщо прийме рішення абсолютною більшістю членів свого складу. З іншого боку, за процедури співпраці Рада Міністрів може прийняти акт одностайним рішенням, не зважаючи на те, що він був відхилений Європарламентом. Отже, якщо за процедури співпраці право прийняття рішень належить Раді Міністрів, котра може наполягати на своїй спільній позиції, навіть коли Європарламент її відхилив, то за процедури спільного прийняття рішень Радою Міністрів та Європарламентом, останній, здебільшого, спроможний відстояти свою позицію.

За обох зазначених вище процедур, якщо Європарламент пропонує поправки до спільної позиції Ради Міністрів, Єврокомісія має право протягом до одного місяця після того, як Європарламент подав їх, переглянути свою пропозицію і подати, з урахуванням запропонованих поправок, нову пропозицію. Якщо з окремими поправками Європарламенту Єврокомісія не згодна і тому не враховує їх у новій пропозиції, вона займає особливу позицію. Виявивши бажання прийняти пропозицію Єврокомісії з урахуванням поправок Європарламенту, Рада Міністрів відповідно до процедури співпраці приймає рішення кваліфікованою більшістю тільки коли поправки беззастережно схвалені Єврокомісією, у решті випадків вона повинна діяти на основі принципу одностайності. Маючи намір змінити пропозицію Єврокомісії, Рада Міністрів теж повинна досягти одностайності. Згідно з процедурою спільного прийняття рішень Рада Міністрів, за новою пропозицією Єврокомісії, теж може прийняти рішення кваліфікованою більшістю, якщо Єврокомісія не відхилить поправки Європарламенту. Показово, що в разі відхилення на цій стадії Радою Міністрів акта у повному обсязі, ситуація за обох процедур прийняття рішень є однаковою. За процедури співпраці, якщо Рада Міністрів за пропозицією Єврокомісії упродовж трьох місяців не вчинить жодних дій стосовно акта, він автоматично вважається не прийнятим, а пропозиція Єврокомісії — відхиленою. За процедури спільного прийняття рішень пропонований акт може бути переданий на розгляд Узгоджувального комітету. Якщо в ньому не буде досягнуто компромісу і він не схвалить спільно узгоджений текст або Рада Міністрів упродовж шести тижнів не схвалить пропонований акт, він визнається не прийнятим.

За процедури співпраці поправки, запропоновані Європарламентом і не схвалені Єврокомісією, можуть бути прийняті Радою Міністрів лише одностайним рішенням. За процедури спільного прийняття рішень з моменту заснування Узгоджувального комітету ситуація змінюється: схвалений Узгоджувальним комітетом спільно погоджений текст може бути прийнятим Радою Міністрів кваліфікованою більшістю навіть без згоди Єврокомісії. Таким чином, у випадку застосування узгоджувальної процедури Рада Міністрів може змінити пропозицію Єврокомісії кваліфікованою більшістю, навіть якщо Єврокомісія проти.

Узгоджувальний комітет засновується, якщо упродовж трьох місяців Рада Міністрів не схвалює всі поправки Європарламенту. Відтак, якщо Рада Міністрів прагне схвалити поправки Європарламенту, котрі відхиляє Єврокомісія, але не може проголосувати одностайно, вона має лиш зачекати три місяці й заснувати Узгоджувальний комітет, у рамках якого Рада Міністрів кваліфікованою більшістю вправі схвалити спільно погоджений текст на основі поправок, запропонованих Європарламентом. Власне, єдиним результатом вето Єврокомісії є затримка прийняття правового акта. Отже, за процедури співпраці, як і за консультативної процедури, повноваження Європарламенту вносити поправки на практиці є більш важливими, ніж повноваження відхиляти, а за процедури спільного прийняття рішень — навпаки.

У прагненні відхилити поправки Європарламенту, позиція Ради Міністрів за процедури співпраці є вагомішою, ніж за процедури спільного прийняття рішень [29, 27−28]. За процедури співпраці Рада Міністрів приймає рішення кваліфікованою більшістю, заручившись підтримкою Єврокомісії; у решті випадків — одностайно. За будь-яких обставин Рада Міністрів вправі або підтвердити свою спільну позицію, або прийняти поправки. її рішення не може бути оскаржене Європарламентом. Процедура спільного прийняття рішень передбачає можливість Європарламенту приймати рішення на паритетних засадах з Радою Міністрів, що дозволяє йому не зважаючи на точку зору Ради Міністрів, наполягати на своїй позиції.

Амстердамські договори помітно зменшили кількість і спростили процедури прийняття рішень, що застосовуються у межах Євросоюзу [5; 33]. Водночас вони суттєво розширили сфери застосування процедури спільного прийняття рішень (^decision), майже замінивши процедуру співпраці (cooperation), а також частково, консультативну процедуру (consultation) і процедуру погодження (отримання згоди) (assent) процедурою спільного прийняття рішень. Договір про заснування Європейського Співтовариства встановив, що процедура спільного прийняття рішень підлягатиме застосуванню під час прийняття рішень стосовно: заборони дискримінації на національному ґрунті (ст. 12), доступу громадськості до документів (ст. 255); співпраці в галузі митної справи (ст. 135); соціального страхування (ст. 42); заходів проти шахрайства (ст. 280); статистики (ст. 285); освіти (ст. 149); охорони здоров’я (ст. 152); захисту прав споживачів (ст. 153) тощо. Рада Міністрів тепер формує спільну позицію для Європарламенту не в усіх випадках, а тільки тоді, коли поправки Європарламенту відхиляються. Європарламент відтепер не зобов’язаний в разі відхилення ним спільної позиції спочатку інформувати Раду Міністрів про такий свій намір. Нововведення не обминули процедуру діяльності Узгоджувального комітету: раніше Європарламент міг відхилити пропонований акт абсолютною більшістю голосів своїх членів, а тепер для відхилення досить того, що Узгоджувальний комітет не схвалив спільний текст.

Відповідно до Протоколу, що додається до Амстердамських договорів, з метою залучення до законотворчого процесу Євросоюзу парламентів держав-членів, їм надається можливість розглянути проекти правових актів Євросоюзу. Відтак, зростає роль національних парламентів, які все активніше залучаються до процесу прийняття рішень на рівні Євросоюзу. Вони мають право формувати свою позицію стосовно пропозицій Єврокомісії, Ради Міністрів і Європарламенту, висловлювати свої позиції і побажання, що можуть бути враховані під час підготовки проекту правового акта та його прийняття. З цією метою пропозиції Єврокомісії, Ради Міністрів і Європарламенту включаються до порядку денного Ради Міністрів після шести тижнів з моменту їх надходження. «За цей проміжок часу комітети парламентів державчленів, які спеціалізуються на відносинах з Союзом і регулярно зустрічаються з членами Європарламенту, мають можливість подати європейським інститутам свої рекомендації» [20, VIII-ІХ]. Проте дана практика поки є відносно невеликою, і це частково пояснюється тим, що механізм участі національних парламентів у вивченні та обговоренні проектів правових актів Євросоюзу донині не відпрацьований, а також порівняно коротким проміжком часу для прийняття ними власного рішення, котре визначало б, принаймні, ставлення держави до пропонованого проекту правового акта. Договір про встановлення Конституції для Європи (2004 р.) був покликаний розширити участь національних парламентів у законотворчому процесі у межах Євросоюзу. У пункті 6 Протоколу про застосування принципів субсидіарності та пропорційності [11, 315−318], що додається до Договору про встановлення Конституції для Європи, закріплено наступне: якщо національні парламенти держав-членів третиною наданих їм голосів (по два кожному однопалатному парламенту або по одному кожній з палат двопалатного парламенту) визнають, що та чи інша законодавча ініціатива (пропозиція) Єврокомісії не відповідає принципу субсидіарності, то остання повинна її переглянути. В такий спосіб проект правового акта підлягає повторній експертизі, за результатами якої Єврокомісія, мотивуючи своє рішення, залишає проект у незмінному вигляді, змінює або відкликає його.

Процедура спільного прийняття рішень Радою Міністрів і Європарламентом «надає максимально ефективну можливість участі у прийнятті законодавчого рішення представницькому органу» [4, 128]. Розмірковуючи над логікою інституційного розвитку Євросоюзу, Б.М. Топорнін справедливо зазначає: «Розширення сфери спільного вирішення важливих питань Європарламентом і Радою означає не що інше, як вилучення відповідних повноважень із компетенції Ради» [19, 240]. Таким чином, необхідність отримання згоди Європарламенту стала правилом, а не винятком, обсяг його прав збільшено і повноваження розширено. Зрозуміло, його реальна роль у законотворчому процесі визначається не тільки обсягом повноважень, а й тим, наскільки активно й ефективно він їх виконує. Роль Європарламенту у цьому процесі невпинно зростає та є очевидною, проте ключовим інституційним органом прийняття рішень у межах Євросоюзу продовжує залишатись Рада Міністрів, наділена чималим управлінським потенціалом. Слід підкреслити, що на Амстердамському самміті було зроблено крок вперед і стосовно способів голосування у Раді Міністрів. Принцип одностайності під час розв’язання проблем, пов’язаних зі спільною зовнішньою та безпековою політикою збережено, але лишє формально. Це сталося завдяки новій компромісній формулі, яка дозволяє опонентам того чи іншого рішення утриматись під час голосування, що не перешкоджає прийняттю рішення, котре офіційно вважатиметься одностайним.

Заходи, передбачені Амстердамськими договорами, скажімо, вироблення спільного зовнішньополітичного курсу й політики у сфері безпеки Євросоюзу, розширення кола питань, що приймаються кваліфікованою більшістю, поглиблення співробітництва у правоохоронній сфері, можливість налагодження «посиленого співробітництва», котре передбачає ще більш поглиблений рівень інтеграції між окремими державамичленами, передання на наднаціональний рівень розв’язання ключових питань візової та еміграційної політики, часткова реформа порядку формування Єврокомісії тощо не є самоціллю, вони покликані сприяти подальшому розвитку процесів інтеграції у розширеному складі учасників інтеграційного об`єднання. Розмірковуючи над перспективами розвитку Євросоюзу Г. Коль зауважує: «Ми не бачимо суперечності між можливістю розширити склад Євросоюзу і бажанням поглибити його інтеграцію: ці складні політичні процеси мають бути узгоджені між собою. Хто бажає розширення Євросоюзу, той повинен бути готовим до змін, пов’язаних, зокрема, з організацією нових, ефективніших інституцій та виробленням раціональніших процедур прийняття рішень» [9, 7]. Перспектива збільшення кількості держав-членів Євросоюзу поставила на порядок денний необхідність структурної реформи його інститутів та органів, перегляд правової бази їх організації й діяльності, зробила нагальною потребу впорядкування механізму прийняття рішень, підвищення його прозорості, дієвості та ефективності, підпорядкування більш чітким правилам, а також демократизацію процедур прийняття рішень та розширення ролі представницьких органів як на рівні Євросоюзу, так і на національному рівні. Аналізуючи процес формування нових політикоправових засад діяльності інституційного механізму Євросоюзу, К. Лекен (Франція) зробив висновок, що перш ніж розпочати широкомасштабне розширення Євросоюзу, необхідно мати гарантії збереження його здатності оперативно приймати і реалізовувати свої рішення з огляду на те, що кількість держав, які входять до Євросоюзу (його інститутів та органів) зросте, а сфери застосування спільної політики Євросоюзу набудуть небаченого раніше розмаїття [27, 129, 139]. «У будь-якому випадку партнерам Євросоюзу слід бути готовими до того, що розширення Євросоюзу поступово змінить обличчя континенту і практику прийняття рішень у його масштабах» [25, 19].

На самміті в Ніцці (2001 р.) йшлося про підготовку Євросоюзу до прийняття нових членів, про пошуки конкретних й прийнятних рішень. Коментуючи заплановані у Ніцці реформи «Financial Times» підкреслює: «Угода є скромнішою, ніж хотілося б деяким євроентузіастам, але завдяки їй реформуються європейські інститути та процедури прийняття рішень» [23, 5]. Не менш важливим завданням є розвиток демократії, наближення політики Євросоюзу до громадян та збільшення їхньої участі у європейських суспільних процесах, зокрема у процедурах прийняття рішень у межах Євросоюзу. «Складна структура має бути впорядкована чітким визначенням завдань, процедур прийняття рішень і повноважень учасників прийняття рішень» [26, 30]. У цьому контексті зберігає актуальність точка зору І.С. Семененко, яка наголошує: «До процесу прийняття рішень залучається чимало учасників як оформлених в організаційні структури (асоціації, об`єднання, рухи, ініціативні групи), так і інституційно не структурованих. Групи інтересів помітно впливають на процес прийняття рішень інститутами… й на рівні наднаціональному, формуючи у межах Євросоюзу політичне співтовариство з сіткоподібною структурою» [16, 26].

Право Євросоюзу є об'ємним правовим масивом, який, поміж іншого, охоплює велику кількість правових актів, що різняться юридичною силою, сферою дії та територіальними межами застосування. Джерела права Євросоюзу становлять основу правопорядку, що діє в межах Євросоюзу [21, 75] і визначають умови його функціонування, а також відрізняється як від міжнародного права, так і від внутрішніх правопорядків держав-членів. Багатоманітність джерел права Євросоюзу вимагає їх теоретичного осмислення, визначення їх пріоритетності, адже «справді внеском у науку міжнародного права з боку Євросоюзу став, передусім, юридичний інструментарій… «Парадокс» Євросоюзу полягає у тому, що засновники європейських співтовариств створили правопорядок, наділений характеристиками внутрішнього правопорядку, на основі міжнародних угод, використовуючи при цьому юридичну техніку, притаманну міжнародному публічному праву. Джерела права Євросоюзу є найкращою ілюстрацією цього «парадоксу» [17, 8].

Право Євросоюзу структурно поділяється на первинне і вторинне. До джерел первинного права Євросоюзу належать установчі договори, Єдиний європейський акт, Маастрихтський, Амстердамські, Ніццький договори, що внесли суттєві зміни й доповнення до установчих договорів, акти про вступ держав, міжнародні звичаї, що склалися в процесі функціонування європейських співтовариств та Євросоюзу тощо. Є підстави стверджувати, що установчі договори становлять першу, найбільш суттєву і важливу частину нормативно-правової системи європейських співтовариств і Союзу. їх виняткове значення для розвитку інтеграційних процесів, як і обставина, що ці акти породжують права та обов’язки не тільки держав-членів, а й юридичних та фізичних осіб, які знаходяться під їхньою юрисдикцією, обумовили визнання за такого роду актами значення конституційної хартії. Решта нормативно-правових актів та будь-які інші рішення інститутів Євросоюзу повинні відповідати приписам установчих актів і прислуговуватися реалізації завдань, цілей та принципів, закріплених в актах конституційного значення [4, 126].

До джерел вторинного права належать правові акти, котрі приймаються інституційними органами Євросоюзу у порядку реалізації і конкретизації актів первинного права, що зумовлює їх вторинний, похідний характер. Безумовно, ця діяльність обмежена повноваженнями, закріпленими в установчих договорах. Більше того, первинне право створюється незалежно від вторинного, а останнє навпаки, тісно пов’язане з первинним і повинно йому відповідати, включаючи міжнародні угоди, укладені європейськими співтовариствами з іншими суб'єктами міжнародного права. Такі угоди теж належать до джерел вторинного права Євросоюзу. Для виконання своїх завдань, Європарламент, діючи спільно з Радою Міністрів, Рада Міністрів і Єврокомісія приймають регламенти, директиви і постанови, надають рекомендації та висновки (ст. 249 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Прагнення Євросоюзу до єдиного і внутрішньо узгодженого правопорядку обумовило те, що первинне право є основою і межами для вторинного, в масиві джерел якого розрізняють, зокрема, такі види актів: регламенти, які є правовими актами загальної дії, обов’язковими до виконання в усіх своїх частинах і мають пряму дію в усіх державах-членах; директиви, що є обов’язковими для кожної держави-члена, котрій вони адресовані, стосовно очікуваного результату, але залишають за ними свободу вибору форм і методів дій; постанови, обов’язкові в усіх своїх частинах для тих, кому вони адресовані, а рекомендації та висновки не є обов’язковими до виконання.

Регламенти, як, зрештою, й інші правові акти, схвалені Радою Міністрів, скріплюються підписом її Голови; якщо було застосовано процедуру спільного прийняття рішень, акт скріплюється підписами Голови Європарламенту і Голови Ради Міністрів та публікується в «Офіційному віснику Європейського Союзу». Регламенти вступають у силу із зазначеної в них дати або, за її відсутності, на двадцятий день після їх опублікування. Регламенти Ради Міністрів і Єврокомісії, як і директиви цих інститутів, адресовані всім державам-членам, публікуються в «Офіційному віснику Європейського Союзу» й набувають чинності з зазначеної в них дати або, за її відсутності, на двадцятий день після їх опублікування. Інші директиви та постанови повинні бути повідомлені адресатам, й вступають у силу з дати їх нотифікації (ст. 254 Договору про заснування Європейського Співтовариства в редакції Ніццького договору).

Договір про встановлення Конституції для Європи (2004 р.) виявився невдалою спробою реформувати інституційно-правовий механізм Євросоюзу, оскільки ратифікаційні процедури у Франції та Нідерландах не принесли позитивного результату, але він зберігає історичне значення. У цьому контексті заслуговує на увагу спеціальна стаття I-33 Договору про встановлення Конституції для Європи «Правові акти Союзу», згідно з якою з метою реалізації компетенції Євросоюзу його інститути використовують як правові інструменти: європейський закон — законодавчий акт загальної дії, обов’язковий у повному обсязі, котрий підлягає прямому застосуванню в усіх державах-членах; європейський рамковий закон — законодавчий акт, що має обов’язкову силу для кожної держави-члена, якій його адресовано, стосовно результату, якого необхідно досягти, але залишає у компетенції національних інстанцій вибір форм і способів досягнення; європейський регламент — незаконодавчий акт загальної дії, спрямований на реалізацію законодавчих актів та окремих положень Договору про запровадження Конституції для Європи. Європейський регламент може бути обов’язковим у повному обсязі та підлягати прямому застосуванню в усіх державахчленах або мати обов’язкову силу для кожної держави—члена, якій його адресовано, щодо результату, якого слід досягти і залишати у компетенції національних інстанцій вибір форм і способів досягнення; європейське рішення — незаконодавчий акт, обов’язковий у повному обсязі. У випадку наявності адресатів європейське рішення є обов’язковим тільки для них, а рекомендації та висновки не мають обов’язкової сили [11, 120−121]. Отже, Договір про встановлення Конституції для Європи вперше офіційно застосував термін «закон» для позначення нормативних актів Євосоюзу. Передбачена система правових актів є більш наближеною до правових стандартів держав, вона закріпила їх поділ на законодавчі та незаконодавчі, окремі з яких кореспондують нинішнім правовим актам Євросоюзу.

Різноманітність правових засобів регулювання взаємозв'язків на різних рівнях у процесі подальшого поглиблення інтеграції, покликана сприяти удосконаленню такого регулювання та розвитку нових форм взаємодії між окремими ланками цього механізму, що залишається актуальним, оскільки ефективність реалізації цілей та завдань інтеграції може бути досягнуто тільки за умови взаємної координації діяльності інституційних органів, причетних до законотворчості у межах Євросоюзу.

За роки становлення і розвитку європейських співтовариств та Євросоюзу сформувалась складна практика прийняття рішень, зумовлена, передусім, суттєвими змінами у процедурах їх прийняття, спрямованими на вдосконалення правового механізму інтеграції. «Превалюючою тенденцією є демократизація процедур прийняття рішень, втім цей процес розгортається суперечливо. Розширення Євросоюзу та сфери його відання, ще більше ускладнить процес прийняття рішень і позначиться на правовому статусі актів, що приймаються інститутами Союзу» [4, 133−134]. Водночас екс-голова Єврокомісії Р. Проді акцентує увагу на тому, що «розширений Євросоюз має подбати про свої інституції, здатні забезпечити його функціонування» [14, 27]. Досягнення Євросоюзу в сфері прийняття рішень його інституційними органами за Амстердамськими та Ніццьким договорами було піддано черговій модифікації [24, 47−74], а не радикальним змінам. Проте діалог, що постійно ведеться на різних рівнях, визначає пріоритети, зберігає атмосферу взаєморозуміння й взаємного довір'я, а також забезпечує необхідну гнучкість у процесі прийняття рішень.

Поетапний характер європейської інтеграції помітно позначився на характері використовуваних процедур, їх внутрішній логіці, структурі та сферах застосування. Закладений у процедурах механізм прийняття рішень Євросоюзу є одним з суттєвих інструментів інтеграційних процесів, які ґрунтуються на відкритій дискусії, культурі дебатів, взаємних консультаціях, пошуках компромісів і консенсусу, а його досвід цінний і корисний саме своєю комплексністю. Євросоюз є високодинамічним міждержавним інтеграційним об'єднанням наднаціонального характеру, унікальним явищем сьогодення і з точки зору випробуваних практикою процедур прийняття рішень, від взаємодії яких залежить ефективність правового регулювання діяльності Євросоюзу.

нормативний правовий європейський союз.

Список літератури

• 1. Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения. — М., 1998.
• 2. Бирюков М. М. Европейский Союз, Евроконституция и международное право. — М.: Научная книга, 2006.
• 3. Довгань В. М. Європейський Парламент. Правовий статус і компетенція в системі органів Європейського Союзу. — К.: КНТ, 2007.
• 4. Европейское право: Учебник / Под общ. ред. Л. М. Энтина. — М.: НОРМА, 2007.
• 5. Європейський Союз: Консолідовані договори. — К.: Port-Royal, 1999.
• 6. Зайцева О. Г. Международные организации: принятие решений. — М.: Наука, 1989.
• 7. Клемин А. В. Суверенные права государств и их реализация в рамках Европейского Союза // Московский журнал международного права. — 1995. № 2.
• 8. Ковлер А. И., Крылова И. С. Европейский парламент // Парламенты мира. — М., 1991.
• 9. Коль Г. Мир і свобода можливі тільки за умови об'єднаної Європи / Додаток до Deutschland. — 1995. — № 4.
• 10. Конституции государств Европейского Союза. — М.: ИНФРА — М., 1997.
• 11. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). — М.: ИНФРА — М., 2005.
• 12. Микієвич М.М. Міжнародно-правові аспекти співробітництва Європейського Союзу з третіми країнами: Автореф. дис. … канд.юрид.наук. К., 1996.
• 13. Ніццький договір та розширення ЄС / За наук. ред. С.Шевчука. — К.: Логос, 2001.
• 14. Проді Р. Задум об'єднаної Європи / Пер. з італ. — К.: Вид-во «К.І.С.», 2002.
• 15. Пстыго В. Межгосударственное общение: в поисках согласия // Мировая экономика и международные отношения. — 1991. — № 2.
• 16. Семененко И. С. Группы интересов в Европейском Союзе: региональный аспект // Мировая экономика и международные отношения. — 1998. — № 4.
• 17. Толстухин А. Э. О наднациональном характере Европейского Союза // Московский журнал международного права. — 1997. — № 4.
• 18. Топорнин Б. Н. Європейские Сообщества: право и институты (динамика развития). — М., 1992.
• 19. Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. — М.: Юристъ, 1998.
• 20. Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества / Пер. с англ. — М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998.
• 21. Юмашев Ю. М. Правовая эволюция Европейских Сообществ: до и после Маастрихта // Московский журнал международного права. 1992— № 3.
• 22. Europa 2002. Die Europaische Union und die Wahrungsunion // Presse— und Informationsamt der Bundesregierung. — Berlin, 1999. Financial Times — 2001. — № 17.
• 23. Hummer W. From `Interinstitutional Agreements' to `Interinstitutional Agencies / Offices'? // European Law Journal. — 2007. — Vol. 13. — № 1.
• 24. Janning J. Zukunft Europas // Deutschland. — 2001. — № 1.
• 25. Jopp M, Schmuck O. Die Reform der Europaischen Union. Analysen — Positionen — Dokumente zur Regierungskonferenz 1996/1997. — Bonn, 1996.
• 26. Lequesne Christian. Les perspectives institutionnelles dune union elargie — Pouvoirs // Europe de la communaute a l’union. — 1994. — № 69.
• 27. Lobbying the European Union. Companies, Trade Associations and Issue Groups // Ed. By R. Pedler, R. Van Schendelen. — Aldershot: Dartmouth Publishing Company, 1994.
• 28. Maurer A. Reformziel, Effizienzsteigerung und Demokratisierung: die Weiterentwicklung der Entscheidungsmechanismen // Jopp M., Schmuck O. (Hrsg) Die Reform der Europaischen Union. Analysen — Positionen — Dokumente zur Regierungskonferenz 1996/97. — Bonn, 1996.
• 29. Middlemas K. Orchestrating Europe: The Informal Politics of European Union. 1973—1995. London: Fontana, 1995.
• 30. National Public and Private EC Lobbying // Ed. By R. Van Schendelen.— Aldershot: Dartmouth Publishing Company, 1993.
• 31. Treaty on European Union // Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg, 1992.