Актуальні проблеми здійснення місцевого самоврядування в умовах конституційної реформи в Україні

Стаття присвячена актуальним проблемам розвитку місцевого самоврядування, теоретичним основам та організаційно-правовому забезпеченню, якісному нормативно-правовому забезпеченню, чіткому розподілу повноважень та компетенції між всіма органами державної влади як по горизонталі, так і по вертикалі, а також між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Інститут управління і права Запорізького національно технічного університету.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, нормотворчість, місцеві бюджети, місцеві податки, місцеві збори, місцеві державні адміністрації, рішення органів самоврядування, Європейська хартія місцевого самоврядування.

Постановка проблеми. Розвиток місцевого самоврядування — необхідна передумова демократизації суспільного життя, децентралізації управління, наближення влади до її джерела — народу та становлення громадянського суспільства. На сучасному етапі розбудови України як демократичної, соціальної та правової держави розвиток місцевого самоврядування має бути одним із пріоритетних напрямів державної політики.

В Україні закладено конституційні засади місцевого самоврядування, прийнято низку базових нормативно-правових актів, які регулюють діяльність його органів, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування. Проте сьогодні всі визнають, що система місцевого самоврядування не задовольняє потреб українського суспільства. У більшості територіальних громад вона не забезпечує створення комфортного життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання їй доступних та якісних публічних послуг. Більше того, фахівці вважають: без реформи місцевого самоврядування нині неможливо подолати кризові явища в соціально-економічному і політичному житті України.

Актуальність дослідження. Актуальні питання розвитку місцевого самоврядування в Україні розглядаються в різних контекстах, найважливішим з яких є якісне нормативно-правове забезпечення, досліджуються та визначаються можливі шляхи позитивного руху в цьому напрямку та надаються пропозиції щодо вирішення основних проблемних питань розвитку місцевого самоврядування в країні на сучасному етапі.

Проблема ефективності місцевого самоврядування є однією з найважливіших на сучасному етапі розвитку державності України, а саме в умовах розвитку конституційної та муніципальної реформ. Головним чинником якісного управління є чіткій розподіл повноважень та компетенції між всіма органами державної влади як по горизонталі, так і по вертикалі, а також між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

На практиці органи місцевого самоврядування стикаються зі значною кількістю проблем через нечіткість законодавчого визначення їх функцій та сфери діяльності. Частина повноважень, якими мають бути наділені органи місцевої влади, зокрема органи місцевого самоврядування, залишається в межах компетенції виключно органів влади національного (центрального) рівня. Ті ж повноваження, що належать до компетенції органів місцевої влади (органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій), чітко між ними не розмежовані.

У такій ситуації представники місцевої влади не в змозі чітко визначити сферу своєї компетенції, повноважень та відповідальності.

Отже, в країні назріла необхідність внесення відповідних змін до існуючих законів та розробки нових, зокрема тих, що стосуються комунальної власності, місцевих податків і зборів, фінансової та організаційної автономії органів місцевого самоврядування тощо.

Стан опрацювання проблеми. Широко представлені в працях учених позиції щодо теоретичних, організаційних та практичних проблем розвитку органів місцевого самоврядування, серед яких слід виділити роботи М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, І.П. Бутка, Д. М. Горшкова, І.В. Дробуша, В.Б. Євдокимова, В. М. Кампа, В. В. Кравченка, П. М. Любченка, М.П. Орзіха, М.В. Пітцик, О.О. Кутафіна, В.Ф. Погорілка, М. В. Постового, С. Г. Рябова, М.І. Ставнійчук, Ю. М. Тодики, О. Ф. Фрицького, Ю. С. Шемшученка та інших учених.

Метою статті є характеристика основних шляхів розвитку місцевого самоврядування на сучасному етапі розбудови України як демократичної, соціальної та правової держави в умовах конституційної реформи.

Місцеве самоврядування є одним із найефективніших інструментів місцевого управління та розвитку територій. Там, де воно дійсно функціонує, де місцеве населення має реальне право та можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, спостерігається зростання доходів місцевих бюджетів і соціально-економічного розвитку в цілому.

Виклад основного матеріалу. Конституцією України затверджено організаційну, фінансову, правову самостійність органів місцевого самоврядування (ст.140−144) [1].

Але в такій ситуації представники місцевої влади не в змозі чітко визначити сферу своєї компетенції, повноважень та відповідальності. Зрозуміло, що це має свій негативний вплив на розвиток регіонів і покращення системи надання послуг населенню з боку органів місцевої влади. Це впливає і на стан взаємодії та взаєморозуміння з громадськістю, на контроль із боку громадськості за діяльністю органів публічної влади. Якщо для самих представників місцевої влади незрозуміло, хто і що повинен виконувати, за які напрями відповідати, то тим більше це незрозуміло для населення, яке таким чином не в змозі проконтролювати виконання.

Отже, основними проблемними питаннями, що заважають розвитку та зміцненню місцевого самоврядування в Україні є: відсутність чіткого розподілу функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади, що має бути забезпечено відповідним законодавством (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [2] та Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [3]); недостатня можливість самостійності в прийнятті рішень органами місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується формування місцевих бюджетів і спрямування їх витрат; можливості створювати додаткові послуги для населення в кількості, що визначатиме сам орган місцевої влади; право органів місцевого самоврядування (за власні кошти та під власну відповідальність) самостійно визначати власну структуру для того, щоб ефективно виконувати свої функції [4].

Ще однією з важливих проблем сучасного розвитку місцевого самоврядування є нечіткість нормативно-правового визначення його статусу, а саме відсутність чіткої відокремленості від органів державної влади, тобто дійсної самоврядності територіальних громад. Суть місцевого самоврядного управління полягає в реальній можливості місцевого населення вирішувати питання розвитку громад і всіх важливих питань, що належать до компетенції місцевого самоврядування. Більшість із громадян України взагалі вважає, що місцеве самоврядування також відноситься до органів державної влади. Тобто місцеве населення не знає своїх реальних прав та можливостей впливу на ситуацію в їх регіоні.

Ураховуючі існування значних перешкод на шляху до ефективного та реального місцевого самоврядування, що потребують якнайшвидшого подолання, в країні робляться певні спроби щодо розробки та прийняття нових законів та конституційних змін щодо розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Однією з таких спроб є законопроект під назвою «Про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування» (реєстраційний № 3207−1) [5]. Зазначений законопроект мав декілька редакцій. До його розробки була залучена значна кількість фахівців і науковців.

Але в результаті внесення до нього великої кількості змін і правок, що здійснювалися різними авторами, він втратив свою цілісність й зараз має суттєві недоліки. Зазначений законопроект в останньому варіанті майже не зачіпає тих суттєвих аспектів реформування, що потребують якнайшвидшого вирішення. Не зазначається в законопроекті, що повноваження місцевих органів влади — органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій — не можуть дублюватися, як це, зокрема, визначено в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Відсутність дублювання є необхідною умовою реформування системи місцевого самоврядування України, що має знайти своє відображення не тільки у відповідних законах, а й у Конституції України, якщо до неї вже пропонуються певні зміни. Поза увагою авторів законопроекту залишилось найважливіше питання — самостійність органів місцевого самоврядування під час вирішення питань місцевого значення та механізм здійснення контролю за цими органами з боку держави [6].

Як показує світовий досвід, за будь-яких форм місцевого управління державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадовими особами, за дотриманням ними національного законодавства використовується завжди. У багатьох розвинених країнах місцевому самоврядуванню надані широкі повноваження, але існує чітка система державного нагляду та контролю за їх діяльністю, і здійснюють це, як правило, місцеві державні адміністрації [7].

Таким чином, найбільш прийнятним варіантом для України може бути надання широких повноважень органам місцевого самоврядування щодо територіального розвитку, а місцевим державним адміністраціям — винятково контрольно-наглядових функцій. Це і має знайти своє відображення в законопроектах щодо розвитку та зміцнення місцевого самоврядування в країні.

На сучасному етапі розвитку України як демократичної, соціальної та правової держави реформування системи органів місцевого самоврядування є нагальною вимогою часу. Основною проблемою на цьому шляху є відсутність якісної нормативно-правової бази, що має забезпечувати дійсний розвиток місцевого самоврядування, тобто «право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення», як це, зокрема, зазначено в Конституції України (ст.140).

Важливим аспектом територіального розвитку є надання широких повноважень органам місцевого самоврядування під власну відповідальність, що має бути забезпечено відповідним законодавством. Децентралізація владних повноважень (передача частки повноважень органів центральної влади на регіональний та місцевий рівень) є найкращим засобом забезпечення ефективного місцевого самоврядування та якісного надання послуг населенню.

Проте пошук оптимальної моделі самоврядування та місцевої виконавчої влади відбувається надто повільно. Цьому сприяв ряд об'єктивних та суб'єктивних чинників, середяких: недосконалість вітчизняної теоретичної бази, невизначеність законодавчого поля, на якому можна було б формувати організаційну, правову та матеріально-фінансову основу взаємовідносин органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій, слабкість самої муніципальної діяльності, яка виражена неспроможністю сільських, селищних та й більшості міських рад надати повний обсяг соціальних послуг жителям громад.

У зв’язку з вищезазначеним можливо визначити основні питання, що потребують якнайшвидшого вирішення: наділення органів місцевого самоврядування більш широкими повноваженнями, що зробить їх реальним суб'єктом територіального розвитку та вираження інтересів громад, їх дійсної самоорганізації та самоврядності; чіткий розподіл функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; розробка чіткої системи відповідальності та контролю; надання місцевим державним адміністраціям винятково контрольно-наглядових функцій за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, за станом місцевого та регіонального розвитку тощо [8].

Вирішення зазначених питань розвитку та зміцнення системи місцевого самоврядування в Україні допоможе вирішити одну з найважливіших проблем сучасної системи місцевого управління в цілому — служіння народові України, забезпечення його потреб у послугах, ефективного їх надання, забезпечення соціально-економічного розвитку країни та її регіонів.

У цілому слід зауважити, що реформування місцевої організації влади слід здійснювати виважено, враховуючи власний досвід, спираючись не тільки на підтримку політичних сил, а й на досягнення вітчизняної науки державного будівництва та місцевого самоврядування, юридичної науки в цілому. Розділяємо думку В.О. Серьогіна про те, що проблема повинна вирішуватися не з точки зору політичної кон’юнктури, а з позицій раціоналізму, обґрунтованості й неупередженості суджень. Істотний внесок у вирішення складних проблем територіальної організації влади могла б внести й Академія правових наук, яка має для цього необхідний інтелектуальний, організаційний, кадровий потенціал, а також беззаперечний авторитет як серед вітчизняного політикуму, так і серед широких кіл громадськості [9].

Сьогодні міські громади позбавлені можливості розпоряджатися своїми коштами та потерпають від втручання з боку казначейств, необхідності погодження з ними своїх витрат.

Повноваження, які на сьогодні мають обласні державні адміністрації (а це виконавчі функції), повинні бути передані до відповідних органів місцевого самоврядування — області, району і громади.

Висновки. В умовах сьогодення рівень саморозвитку регіонів залежить від низки факторів та проблем, які не вирішені законодавчо. Наразі людські, матеріальні, фінансові ресурси мають централізований характер, що робить практично неможливим самодостатній розвиток територій.

В Україні склалося зачароване коло: нестача ресурсів негативно впливає на реалізацію потенційних можливостей регіону, а відтак і на формування ринку, що, своєю чергою, позначається на розмірах видатків та доходів територій, знижуючи рівень їх розвитку й інвестиційної привабливості.

місцеве самоврядування правове забезпечення Надзвичайно важливим є розширення повноважень самоврядних одиниць та усунення зайвих бюрократичних ланок у системі управління, які лише заважають реалізовувати інтереси.

Література

• 1. Конституція України: Закон України від 28 черв. 1996 № 254к/96-вр: за станом на 04 лют. 2011 р. [Електронний ресурс] // Законодавство України. -
• 2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 трав. 1997 р. № 280/97-ВР: зі змін. [Електронний ресурс] // Законодавство України. -Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09 квіт. 1999 р. № 586-ХГУ: зі змін.
• 3. ЗаконодавствоУкраїни. — Режим доступу: МірУ^Ь^. rada.gov.ua/cgi-bm/laws/mam. cgi? nreg=586−14&p=13 098 16 397 858 973.
• 4. Чорна Н. Значення місцевих бюджетів у соціально — економічному розвитку регіонів / Н. Чорна [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://oldconf. neasmo.org.ua/ т^е/735.
• 5. Проект Закону про внесеннязмін до Конституції України, внесений народними депутатами України А.С. Матвієнком, В.Л. Мусіякою А.І. Мартинюком, О. О. Морозом та ін., реєстр. № 3207−1 від 01.07.03. [Електронний ресурс] // Законодавство України. — Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/2223−15.
• 6. Удосконалення конституційних засад системи місцевого самоврядування в Україні. Аналітична записка. [Електронний ресурс] // Національний інститут стратегічних досліджень. — Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/ artides/672/#_ftn5.
• 7. Корпань О. В. Світовий досвід організації місцевого самоврядування / О. В. Корпань // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корейского НАН України. — Вип.11, — 2000. — С.160−166.
• 8. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.kr-admin.gov.ua/ Anons/Ua/ogolosh/11 071 302. pdf.
• 9. Серьогін В. О. Проблеми реформування системи місцевого самоврядування / В.О. Серьогін [Електронний ресурс] // Фонд місцевої демократії. — Режим доступу: http://fmd. kh.ua/ misceve-samovryaduvannja/ reformuvannya-sistemi — mistsevogo-samovryaduvannya.html.