Стадії контрольного провадження, що здійснюється суб'єктами державного контролю у сфері виконавчої влади

СТАДІЇ КОНТРОЛЬНОГО ПРОВАДЖЕННЯ, ЩО ЗДІЙСНЮЄТЬСЯ СУБ'ЄКТАМИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

А. Присяжнюк Держава, керуючись невідкладними завданнями, які вона ставить перед собою у певний період, має контролювати їх здійснення, консолідувати зусилля на подолання перешкод, а також визначати завдання контролю та механізм його здійснення. Останній нерозривно пов’язаний з існуванням стадій контрольного провадження як власне будь-якої іншої правової форми державної діяльності.

Стадійність контрольної діяльності свідчить про її циклічний характер, тобто певні операції і дії контрольного провадження періодично повторюються у часі і послідовно змінюють одні інших. У загальному і цілому їх сукупна структура відображає якісний розвиток контрольного провадження у просторі і насамперед у часі.

В Україні окремі питання державного контролю тою чи іншою мірою досліджували В. Б. Авер’янов, О. Ф Андрійко, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, А.С. Васильєв, В. М. Гаращук, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, С. В. Ківалов, Л. В. Коваль, Л. Т. Кривенко, Є. Б. Кубко, Н. Р. Малишева, В. Ф. Опришко, М. П. Орзіх, П. М. Рабінович, М. Ф. Селівон, В. Ф. Сіренко, А.В. Цвєтков, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко та інші.

Проблеми стадійності, в основному, є предметом досліджень спеціалістів традиційних процесуальних наук, в яких стадії визначаються як сукупність процесуальних дій або процесуальних відносин, об'єднаних найближчою процесуальною метою [1, с. 81]. В адміністративно-правовій літературі стадії контрольного провадження розглядають разом із основними елементами останнього, відмічаючи, що вони дуже тісно пов’язані [2, с. 334−335].

Отже, завдання даної статті полягає в тому, щоб на підставі аналізу основних підходів до розуміння стадій контрольного провадження, враховуючи специфіку діяльності суб'єктів державного контролю у сфері виконавчої влади, визначити поняття та види стадій контрольного провадження, що здійснюються суб'єктами державного контролю у сфері виконавчої влади.

У найбільш узагальненому вигляді стадія є «певна ступінь (період, етап) у розвитку чогось, що має свої якісні особливості» [3, с. 632]. Як самостійний елемент юридичного процесу, стадія являє собою частину визначеної у часі структури, яка складається з об'єктивної логічної послідовності здійснення визначеного числа дій з прийняття процесуального акту допоміжного або основного призначення. Стадія виступає в якості визначеної у часі форми, яка наповнена відповідним функціональним змістом, тобто тими вимогами, які пред’являються до учасників процесу та їхнім діям з метою досягнення останніми матеріально-правового результату, передбаченого правовою нормою [4]. Процесуальні стадії також визначають у якості елементу процесуальної форми, який характеризує динамічну, часову сторону юридичного процесу, тобто елемент, який визначає початковий, проміжні та кінцевий етапи розгляду юридичної справи [5, с. 115].

Говорячи про стадії адміністративних проваджень, в першу чергу варто звернутися до праць Д. М. Бахраха, який називає загальними для адміністративного процесу, а, значить і для будь-якого із проваджень, такі з них, а саме: [6, с. 155−156].

• 1) Аналіз ситуації, у процесі якого збирається, вивчається інформація про фактичне становище справ, реальні факти, існуючі проблеми.
• 2) Прийняття рішення — наказу, постанови, інструкції
• — в якій фіксується воля суб'єкта влади.
• 3) Виконання рішення. Велике значення має матеріалізація приписів, перетворення їх у реальні дії, права, відносини, процеси.

Процес виділення у межах адміністративного провадження певних стадій повинен мати об'єктивний характер і не залежати від суб'єктивного розуміння його особливостей [7, с. 120]. Самостійний характер кожної стадії ґрунтується на тих чи інших критеріях, які у літературі пропонують ділити на дві групи, а саме: конститутивні та факультативні [8, с. 128].

Конститутивними критеріями виступають: конкретні завдання та функції, притаманні тільки одній стадії; система юридичних фактів, що безпосередньо забезпечують перехід з однієї стадії до іншої; особливості правового становища учасників провадження; специфічність здійснюваних операцій та характер юридичних наслідків; особливості закріплених у відповідному процесуальному акті (документі) кінцевих матеріальноправових результатів.

Поряд із цим, у кожній окремій стадії провадження можуть бути виявлені факультативні ознаки, які підкреслюють самостійність (автономність) стадій та їх специфічний прояв у межах адміністративного провадження. Цей перелік критеріїв не є вичерпним при визначенні самостійних стадій провадження, але із їх допомогою можна встановити межі кожної окремої стадії адміністративного провадження та здійснити їх вірне вичленення. Тому кожне адміністративне провадження характеризується своєю кількістю стадій, серед яких можна виділити обов’язкові та факультативні.

Обов’язкова стадія провадження — це стадія адміністративного провадження, яка є обов’язковою для досягнення цілей і завдань, що поставлені перед його реалізацією. Факультативна — це стадія адміністративного провадження, яка не завжди є обов’язковою для досягнення загальних цілей та завдань того чи іншого провадження.

При цьому слід відрізняти стадії від контрольнопроцедурних дій, які наповнюють зміст останніх. Так, кожна стадія провадження складається з певної кількості етапів — сукупності дій, які спрямовані на досягнення внутрішньостадійної проміжної мети [7, с. 121].

Щодо кількості стадій контрольного провадження серед вчених-правознавців не склалося єдності думок. У літературі переважно виділяють від двох до п’яти стадій.

Наприклад, В. М. Артеменко виділяє в контрольній діяльності дві основні стадії: перевірка додержання відповідними суб'єктами тих або інших вимог з метою виявлення наявних в цьому відношенні недоліків, а також причин та умов, що їм сприяли; прийняття всіх необхідних заходів, спрямованих на виправлення, коригування неналежного стану справ на даний час та на майбутнє [9, с. 4]. Висловлюється також думка про те, що серед стадій контрольного провадження існують: підготовка до перевірки; проведення перевірки; розгляд матеріалів контролю та прийняття необхідних заходів [10, с. 14].

Аналіз чинного законодавства з повноважень контрольно-наглядових органів дав можливість В. М. Гаращуку виділити такі основні стадії контрольних проваджень: 1) порушення контрольно-наглядового провадження (підставами тут є будь-яка достовірна інформація про недоліки на об'єкті контролю або поточні плани роботи суб'єкта контролю); 2) безпосереднє вивчення повноважними особами контрольно-наглядового органу стану справ на підконтрольному об'єкті (шляхом порівняння з нормативними вимогами); 3) документальне оформлення результатів контролю; 4) застосування (за наявності підстав) заходів адміністративного примусу до правопорушників [2, с. 335].

Серед пропозицій виділення значної кількості етапів (стадій) контрольного провадження варто відмітити точку зору О. Ф Андрійко, яка до них відносить: 1) вибір об'єкту контролю, визначення мети і прийомів контролю; визначення кола контролюючих суб'єктів, що будуть приймати участь у здійсненні перевірки та узгодження їх дій; 2) прийняття рішення про проведення контролю, із остаточним визначенням органів, що будуть задіяні при проведенні контрольних перевірок; 3) організаційні дії пов’язані з ознайомленням із наявною інформацією про об'єкт контролю, вибір прийомів та засобів контролю, повідомлення про час його проведення; 4) аналіз та встановлення фактичного стану об'єкту контролю;

5) прийняття рішення за результатами контролю, інформування відповідних органів, підготовка пропозицій та рекомендацій; 6) виконання рішень, прийнятих за результатами перевірки [11, с. 227].

Кожна із запропонованих класифікацій, як уявляється, обумовлена особливостями об'єкта контрольної діяльності. Тому доцільно говорити про підхід, який дозволяє узагальнити різні точки зору. Такий підхід заснований на ознаках логічної послідовності (вивчення та узагальнення фактичних обставин справи, їх юридична кваліфікація та винесення рішення у справі) та функціонального призначення (які проявляються в конкретних видах процесу, коли враховуються безпосередня функція того або іншого етапу, коло суб'єктів, які приймають в ньому участь та їх повноваження) [5, с. 115].

Так В. М. Горшеньов та І. Б. Шахов, говорячи про контрольно-процесуальні стадії, виділили стадії логічної послідовності в контрольному процесі: 1) встановлення фактичних обставин справи, куди відносяться операції, які пов’язані з аналізом фактичних даних, з доказом їх повноти та вірогідності; 2) вибір та аналіз норм, у випадках, коли операції пов’язані з дослідженням юридичних норм, встановленням їхньої юридичної сили і т. ін.;

3) вирішення справи, виражене в акті застосування права; та стадії функціонального характеру: 1) організаційно-підготовча стадія; 2) стадія встановлення фактичних обставин справи, аналіз фактів; 3) стадія розробки та прийняття рішення, рекомендацій або інформування компетентних органів про свої висновки та приписи з удосконалення діяльності підконтрольних об'єктів; 4) стадія перевірки виконання рішення, прийнятого за результатами контролю [12, с. 160−167].

Однак, ця точка зору зазнала обґрунтованих критичних зауважень з боку Д. В. Лученко: «Так, запропоновані стадії логічної послідовності співпадають з загальними стадіями правозастосовчого процесу, які розроблені загальною теорією права. Специфіка контрольного процесу в такій класифікації втрачається. Що стосується запропонованих стадій функціонального призначення, то перша з них має скоріше організаційний характер ніж функціональний, а остання (перевірка виконання) є формою того ж контролю» [1, с. 84−85].

Інший підхід до класифікації стадій контролю можна відзначити у В. А. Клімова, який виділяє наступні стадії:

• а) збір та обробка інформації (інформаційна стадія);
• 6) аналіз одержаної інформації (аналітична стадія); в) розробка та здійснення коригуючої дії (стадія коригування) [13, с. 14]. Саме ця позиція отримала широку підтримку серед вчених-юристів [1, с. 85−86; 14, с. 84]. Загалом ми також підтримуємо дану точку зору, проте з врахуванням особливостей контролю, що здійснюється суб'єктами державного контролю у сфері виконавчої влади.

Так, зміст перших двох стадій, як уявляється, постає перед нами однозначним, навіть враховуючи, наявність різних підходів до формулювання їх назв (наприклад, є пропозиції другу стадію називати «оціночною» [15, с. 64]). Щодо останньої, визначеної В. А. Клімовим стадії, у літературі існують дещо різні підходи її розуміння. Так, висловлюється позиція про те, що до поняття контролю слід включати прийняття заходів щодо усунення виявлених недоліків [16, с. 7]. Цю позицію доповнюють вчені, які визначають зміст цієї стадії як формування рішення, спрямованого на усунення розбіжностей між фактичними даними та моделлю [17, с. 7], або як застосування до об'єктів відповідних заходів впливу (соціальних санкцій) з метою усунення негативних та розвитку позитивних процесів (з точки зору суб'єкта контролю) [13, с. 17], або розробку заходів, що протидіють виявленим відхиленням [18, с. 16], сигналізування контролюючим суб'єктом компетентним органам про свої спостереження, вимоги або пропозиції усунути виявлені недоліки [1, с. 96] та нарешті - виконання рішення [14, с. 85] тощо.

Враховуючи існування різних точок зору щодо змісту останньої стадії контрольного провадження, для уточнення переліку стадій доцільно звернутись до думки В. М. Горшеньова та І. Б. Шахова про стадії логічної послідовності, але врахувати при цьому специфіку контрольної діяльності суб'єктів державного контролю у сфері виконавчої влади. У зв’язку з цим доцільним у якості обов’язкової завершальної виділити саме регулятивну стадію.

Доцільність цього ґрунтується на тому, що стадія регулювання припускає вжиття певних заходів реагування на відповідним чином оцінені інформацію чи факт. Орієнтуючись на традиційну юридичну термінологію, усе розмаїття цих заходів можна було б позначити узагальнюючим для них терміном санкції. Результати контролю спричинюють «застосування санкцій юридичного та неюридичного характеру» [19, с. 30−39].

Але щодо застосування саме цього терміна для позначення форми реагування на даній стадії контролю у нас є певні заперечення. Хоча санкції можна підрозділяти на позитивні (спричиняють отримання якихось певних благ) та негативні (спричиняють позбавлення даного роду благ), але в юриспруденції термін «санкція» традиційно має негативний відтінок, оскільки санкція норми права містить у собі саме негативні наслідки правопорушення. І тому, наприклад, П. М. Рабінович заохочення називає не санкцією, а факультативним елементом норми права [20, с. 100]. Окрім цього, зміст поняття «санкція» [3, с. 599] припускає вплив на об'єкт контролю, але результатом оцінки інформації (факту), здобутих контролем можуть бути і заходи, адресовані іншим об'єктам управління, тобто суб'єкт контролю повинен виконати ще й якусь управлінську функцію [15, с. 67]. Таким чином, більш логічно і правильно казати про прийняття на регулятивній стадії контролю рішення про застосування заходів певного характеру. Ці заходи не завжди стосуються об'єкта контролю, але він, його стан, оцінений позитивно або негативно на предмет відповідності або не відповідності критерію контролю спричинює два типи можливих оціночних висновків: 1) немає підстав для реагування; 2) є підстави для реагування.

Мова йде про підстави фактичні, юридичні, без яких не може здійснюватись контрольна діяльність, що, приміром, припускає прийняття правозастосовчого акта. Ось чому можливим варіантом, наприклад, офіційної відповіді із прокуратури на скаргу може бути така: «Підстав для внесення документів прокурорського реагування не встановлено» .

У даному контексті також треба наголосити на тому, що меті контролю ідеально відповідає тільки один вид заходів — коректувальні (відновлювальні) заходи, хоча реально до загального переліку заходів входять і інші [15, с. 68].

За «логікою речей», не відповідність об'єкта контролю управлінському рішенню припускає коректування об'єкта контролю, адже коректувати — це «вносити виправлення, виправляти щось» [3, с. 363]. Коректування об'єкта контролю — це його нормалізація, тобто відновлення його нормального стану (стану відповідності управлінському рішенню). Інакше кажучи, суб'єкт контролю після констатування факту не відповідності стану об'єкта контролю управлінській моделі, його життєдіяльності (норма права, наказ, план, стандарт тощо) застосовує санкції, спрямовані «на усунення розходжень між фактичними даними і моделлю» [17, с. 7]. Приміром, існування фактів порушення прав людини припускає, що серед основних функціональних дій омбудсмана обов’язково є дії коректувального характеру [21, с. 45].

Проте необхідно враховувати, що не завжди об'єктивно є можливим відновлення порушеного стану об'єкта контролю, його приведення у відповідність із встановленою і одночасно бажаною моделлю цього стану [15, с. 68].

Отже, стадії контрольного провадження, що здійснюються суб'єктами державного контролю у сфері виконавчої влади, варто визначити як сукупність відносно самостійних груп однорідних дій, які суб'єкти державного контролю здійснюють на підставах і у порядку, визначеному чинним законодавством, у межах яких реалізуються власні завдання кожної стадії, але у межах загального завдання усього провадження — визначення наявності (або відсутності) факту порушення чинного законодавства та прийняття рішення про застосування відповідних заходів.

Орієнтуючись на визначення «стадій» як сукупностей певних процесуальних дій, котрі об'єднує найближча мета [22, с. 77], а також виходячи зі змісту та переліку основних стадій провадження, які властиві в цілому адміністративно-процедурній діяльності [23, с. 488], ми за характером основної найближчої мети у контрольній діяльності як певній процедурі розрізнюємо серед основних стадій контрольного провадження суб'єктів державного контролю у сфері виконавчої влади такі:

1) інформаційну стадію (фактовстановлюючу); 2) аналітичну стадію; 3) регулятивну стадію; 4) стадію оскарження (у якості факультативної).

На наш погляд, така класифікація стадій контрольного провадження відповідає умовам самостійності (автономності) кожної стадії. Окремо варто зазначити, що розрізнення нами даних стадій як відносно самостійних зумовлене і тим, що у контрольній діяльності не завжди співпадають суб'єкт безпосереднього отримання інформації і суб'єкт оцінки отриманої інформації та суб'єкт реагування на оцінену інформацію. Наприклад, Верхова Рада України може прийняти рішення про надіслання запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України. Прокурор має право у випадках передбачених законом звернутися до адміністративного суду щодо визначення незаконними рішення, дії або бездіяльність суб'єктів владних повноважень. Такий стан речей у контрольній діяльності підкреслює специфіку контрольного провадження, що здійснюється суб'єктами державного контролю у сфері виконавчої влади.

Стадійність контрольного провадження, що здійснюється суб'єктами державного контролю у сфері виконавчої влади, є неминучою, адже для того, щоб здійснити контрольні дії, слід отримати інформацію про наявність (або відсутність) підстав визнання факту дотримання (або недотримання) чинного законодавства, здійснити її аналіз, прийняти рішення про застосування конкретних заходів.

Таким чином, говорячи про контрольне провадження, що здійснюється суб'єктами державного контролю у сфері виконавчої влади, як відносно самостійну адміністративну процедуру, яка являє собою цілісний комплекс цілеспрямованих упорядкованих дій, необхідно вказати, що всі окреслені нами стадії взаємопов'язані, взаємообумовлені та логічно випливають одна із одної. Відсутність хоча б однієї із стадій відповідного контрольного провадження не лише негативно впливає на кінцеву результативність всієї контрольної діяльності, а й взагалі позбавляє її можливості досягти поставленої мети.

адміністративний контрольний контроль влада.

Література

• 1. Лученко Д. В. Контрольне провадження: дис. … канд. юрид. наук:07 / Лученко Дмитро Валентинович. — Х., 2003. — 180 с.
• 2. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис. … докт. юрид. наук: 12.00.07 / Гаращук Володимир Миколайович. — Х., 2003. — 412 с.
• 3. Словник іншомовних слів / за ред. О. С. Мельничука. — К.: Головна редакція Української Радянської енциклопедії АН УРСР, 1974. — 776 с.
• 4. Бенедик И. В. Понятие и соотношение логических и функциональных стадий в юридическом процессе / И. В Бенедик // Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулирования социалистических общественных отношений. — Ярославль, 1981. — С. 28−29.
• 5. Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права: [чебное пособие]. / рук. авт. кол И. Н. Панов. — Х., 1993. — 165 с.
• 6. Бахрах Д. Н. Административное право: [учебник] / Д. Н. Бахрах. — М.: БЕК, 1996. — 369 с. 7. Миколенко А. И. Административный процесс и административная ответственность в Украине: [учебное пособие] / А. И. Миколенко. — Х.: Одиссей, — 272 с.
• 8. Теория юридического процесса: [учебное пособие]; под общ. ред. В. М. Горшенева. — Х., 1985. — 253 с.
• 9. Артеменко В. М. Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде: автореф. дис. канд. юрид. наук / В. М. Артеменко — М., 1975. — 24 с.
• 10. Иванов И. Н. Общественный контроль в государственных производственных предприятиях: автореф. дис. канд. юрид. наук / И. Н. Иванов — Саратов, 1965. — 19 с.
• 11. Андрійко О.Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади: дис.. докт. юрид. наук: 12.00.07 / Андрійко Ольга Федорівна. — К., 1999. — 378 с.
• 12. Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности / В. М. Горшенев, И. Б. Шахов. — М.: Юрид. лит., 1987. — 176 с.
• 13. Климов В. А. Социальный контроль в развитом социалистическом обществе: [монография] / В. А. Климов. — Саратов, 1984. — 178 с.
• 14. 14. Хольченков О. М. Контрольне провадження в діяльності податкової міліції: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Хольченков Олександр Миколайович. — Х., 2005. — 183 с.
• 15.. Шестак В. С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання): дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Шестак Валентин Сергійович. — Х., 2002. — 195 с.
• 16. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления / М. С. Студеникина. — М., 1974. — 153 с.
• 17. Константинов И. З. Народный контроль как функция социалистического управления: автореф. дис. канд. .юрид. наук / И. З. Константинов. — Ленинград, 1969. — 16 с.
• 18. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Е. В. Шорина. — М., 1981. — 201 с.
• 19. Бачило И. Л. Обеспечение порядка в управлении производством / И. Л. Бачило, С. В. Катрич, Л. А. Сергиенко. — М.: Юрид. лит., 1986. — 156 с.
• 20. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: [підручник] / П.М. Рабінович. — К., 1994. — 236 с.
• 21. Бойцова В. В. Польский омбудсман: успешный эксперимент / В. В. Бойцова // Конституционное и муниципальное право. — 2001. — № 2. — С. 45−48.
• 22. Орзих М. Ф. Личность и право / М. Ф. Орзих. — М.: Юрид. лит., 1975. — 112 с.
• 23. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у 2 т. Т. 1. Загальна частина / [ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова)]. — К.: Юрид. думка, 2004. — 584 с.