До проблеми «лібералізації» бюджетного контролю в умовах трансформації українського суспільства і держави

До проблеми «лібералізації» бюджетного контролю в умовах трансформації українського суспільства і держави

Важливим інструментом реалізації соціально-економічної політики держави виступає бюджет, форма та зміст якого обумовлені рядом чинників. Економічний розвиток і політичний устрій, обрана воєнна доктрина і модель соціальної політики країни визначають ті показники, які відображені в бюджеті. В свою чергу, бюджет прямо або опосередковано впливає на економіку країни.

Використання бюджету як інструменту регулювання економіки ускладнене впливом на діяльність учасників бюджетних відносин багатьох як об'єктивних, так і суб'єктивних чинників, що визначаються соціально-економічним середовищем в країні та в світі. Одним із завдань бюджетного процесу є забезпечення керованого і передбачуваного впливу на зміст бюджету цих чинників, в результаті якого співвідношення бюджетних доходів і видатків відповідає фінансовій політиці держави. Організація бюджетного процесу потребує вибору раціональних схем взаємодії його учасників, удосконалення методів складання та виконання бюджету і здійснення бюджетного контролю.

Сучасне кризове становище України дає шанс на оновлення та оздоровлення економічної системи держави. Досягнення цієї мети вимагає негайного вирішення низки питань: реформування існуючого фінансово-господарського механізму та вдосконалення фінансової і, в тому числі, бюджетної системи. Ці процеси вимагають цілеспрямованого управління та контролю.

Недосконалість законодавчої та відомчої нормативної бази у сфері фінансів та бюджетній сфері зокрема, створила сприятливі умови для здійснення незаконних операцій з грошовими коштами бюджетів усіх рівнів та державних цільових фондів.

Зростання злочинності у сфері економіки зумовлено затяжним перехідним періодом України, загальною політичною кризою в державі, економічною нестабільністю та неврегульованістю економічних відносин.

Виникає необхідність найшвидшого оновлення застарілих та освоєння нових елементів системи управління фінансами та його функцій, у тому числі контрольної.

У час загального занепаду економіки, неефективного та безвідповідального витрачання коштів бюджетів усіх рівнів та коштів централізованих державних цільових фондів актуального значення набуває фінансовий контроль з боку органів державної влади та управління.

Виклад основного матеріалу

Бюджетний контроль є складовою фінансового контролю, де об'єктивною основою виступає контрольна функція фінансів. Завдання фінансового контролю, його види, форми і методи, суб'єкти й об'єкти залежать від рівня здійснення контролю. Відповідно до побудови економічної системи розрізняють фінансовий контроль на макроі мікрорівнях. Бюджетний контроль належить до макрорівня, де об'єктом фінансового контролю є державні фінанси. Оскільки бюджет держави охоплює все суспільство, то і суб'єктами бюджетного контролю є, з одного боку, державні органи влади й управління, а з іншого — юридичні та фізичні особи.

Важливим завданням державного управління, безперечно, є більш раціональний розподіл бюджетних асигнувань як між програмами, так і між відомствами, які їх здійснюють. Як основний методичний інструмент мають використовуватися різні модифікації «програмного аналізу». Проте питання виявлення реальних результатів програм, внесення в їх реалізацію необхідних корегувань залишаються нині без відповіді. Контроль з боку парламенту за законністю витрачання фінансових ресурсів не розв’язує проблеми, масштаби якої ростуть зі збільшенням числа доказів низької ефективності урядових програм. Нерозробленість відповідної методології, недостатнє фінансування аналітичних досліджень щодо виконання програм, низький «попит» керівників на результати оцінки — ці та інші обставини призвели до того, що програмна оцінка представляє собою ледь визнану управлінську функцію і є, по суті, білою плямою для державного управління.

Стає очевидною необхідність систематичного виміру фактичних результатів діяльності уряду. Зростання кількості урядових програм, експериментальний характер багатьох із них, значне дублювання функцій, автоматичне щорічне виділення коштів із бюджету без урахування їх віддачі — все це вимагає від органів державної влади великої уваги до оцінки програм. У цій ситуації лише органи державного фінансового контролю можуть нести основну відповідальність за проведення досліджень реальних витрат і вигод, які пов’язані з виконанням державних програм. Це потребує, зі свого боку, розробки правової основи діяльності державних органів фінансового контролю щодо активізації їх діяльності стосовно методів і оцінки урядових програм.

Сьогодні ніхто не стане сперечатися з тим, що фінансовий контроль має стати ефективним. Але як це забезпечити? Насамперед необхідно визначитися з ключовими поняттями, які допоможуть розкрити концепцію майбутнього розвитку державного фінансового контролю.

Таким основним ключовим поняттям є «динаміка бюджету», оскільки процеси у фінансовій сфері мають динамічний характер. А державний фінансовий контроль здійснюється лише у статиці, використовуючи дані, які збираються чотири рази на рік, після закінчення кожного чергового кварталу. Із зібраними даними проводять операції, зміст яких у статистичній, а не в динамічній інтерпретації. Такого роду підхід до методології контролю зумовлений винятково традиціями бухгалтерії, а не функціональними вимогами динамічної системи, якою, в силу визначення, є система фінансів будь-якої держави.

Зміст і завдання бюджетного контролю залежать від часу проведення контрольних дій, тобто від його віддаленості від моменту здійснення фінансових операцій. За цим критерієм контроль підрозділяють на попередній, поточний і наступний.

Попередній бюджетний контроль проводиться на стадіях складання і розгляду проекту бюджету та кошторисів бюджетних установ. Прийняття управлінських рішень щодо бюджету має базуватись на глибокому аналізі та варіантних прорахунках очікуваних макроекономічних показників і фінансових результатів суб'єктів господарювання. Експертна оцінка фінансової ефективності управлінських рішень дає можливість вибрати найоптимальніший варіант використання державних фінансових ресурсів, виявити резерви їх зростання, не допускати надмірностей і зловживань у витрачанні бюджетних коштів. Попередній контроль має надзвичайно важливе значення у бюджетному менеджменті. Адже, як це вже неодноразово підкреслювалось, виконується затверджений бюджет. Якість бюджетного процесу визначається якістю затвердженого бюджету. Саме налагоджений попередній контроль дає можливість уникнути помилок і прорахунків і забезпечує належний якісний рівень прийнятого бюджету.

Поточний бюджетний контроль полягає у контролі за відповідними операціями в процесі виконання бюджету. Мета цього контролю — по-перше, сприяти виконанню прийнятого бюджету, тобто забезпеченню відповідності між надходженням доходів і фінансуванням видатків у бюджетному розписі. По-друге, поточний контроль повинен перевіряти обґрунтованість виконання бюджету. Фінансування з бюджету здійснюється за планом, але в міру досягнення реальних результатів діяльності розпорядників коштів. Таким чином, поточний контроль має забезпечити цільове і раціональне використання бюджетних коштів.

Наступний бюджетний контроль проводиться після здійснення фінансових операцій. У бюджетному процесі він виявляється в перевірці виконання бюджету, кошторисів бюджетних установ та фактичного використання бюджетних асигнувань. Мета наступного контролю — виявити невикористані резерви у формуванні та використанні коштів бюджету, порушення законодавчих і нормативно-правових актів, перекручення у звітності, вжити заходів щодо виправлення і попередження порушень, підвищення ефективності організації бюджетної роботи.

В основу класифікації форм бюджетного контролю покладено способи його здійснення. Звідси під формою бюджетного контролю розуміють способи конкретного вираження та організації контрольних дій на кожному етапі бюджетного процесу, спрямовані на виконання функцій контролю в процесі формування, розподілу і використання бюджетних коштів. До форм бюджетного контролю належать: експертиза, перевірка, ревізія, аудит і моніторинг.

Експертиза — це дослідження якого-небудь питання з метою зробити правильний висновок, дати правильну оцінку відповідному явищу. Наприклад, Рахункова палата наділена правом проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України. За результатами експертизи готують експертний висновок.

Перевірки здійснюються з метою докладного вивчення окремих питань складання і виконання бюджету, реалізації бюджетних програм, ефективності управління коштами бюджету. Наслідки перевірки оформляються довідкою або доповідною запискою.

Ревізія як форма бюджетного контролю — це система контрольних дій, спрямованих на всебічну перевірку діяльності учасників бюджетного процесу з метою встановлення законності операцій з мобілізації, розподілу або використання бюджетних коштів, виявлення винних у бюджетних правопорушеннях посадових і матеріально відповідальних осіб і спричинених порушеннями фінансових втрат. Фактично ревізія складається з комплексу взаємопов'язаних перевірок питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних суб'єктів, спрямованих на виявлення обґрунтованості, доцільності та економічної ефективності бюджетних витрат.

Залежно від об'єкта і обсягу матеріалу, який використовується, ревізії поділяються на повні, часткові, тематичні, комплексні, наскрізні.

Повні ревізії передбачають контроль усієї діяльності, у разі часткових (неповних) ревізій перевіряють лише окремі елементи бюджетного процесу або окремі операції з виконання бюджету і використання бюджетних коштів.

Тематичні ревізії — це перевірка ряду суб'єктів з окремих питань, їх мета — отримати загальну характеристику стану бюджетної роботи з конкретного питання.

Комплексні ревізії дають змогу глибоко вивчити широке коло питань, які характеризують усі сторони бюджетного процесу чи діяльності окремого його суб'єкта. Ці ревізії проводяться ревізійними бригадами, до складу яких входять спеціалісти з різних напрямів і елементів бюджетної роботи.

Наскрізні ревізії охоплюють усі напрями та елементи бюджетної роботи та всіх суб'єктів бюджетного процесу певного бюджету.

Залежно від повноти охоплення даних розрізняють ревізії суцільні і вибіркові. Суцільні ревізії передбачають перевірку бюджетного процесу шляхом вивчення й аналізу всіх бухгалтерських документів і облікових записів за певний період. При вибіркових ревізіях перевіряються не всі бухгалтерські документи, а лише їх частина в кожному місяці встановленого періоду або за кілька місяців. Якщо під час вибіркової перевірки виявляються серйозні порушення або зловживання, то на цій ділянці проводиться суцільна ревізія.

Залежно від характеру організації ревізії бувають планові, позапланові, додаткові і повторні. Планові ревізії проводять відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи контролюючих органів. Позапланові — це ревізії, які здійснюються за спеціальними завданнями вищестоящих організацій або на вимогу судових органів і прокуратури. Додаткові ревізії проводять тоді, коли під час першої ревізії не повністю розкриті факти порушень бюджетного процесу. Повторні ревізії звичайно здійснюють після планової, щоб перевірити, як ліквідуються недоліки, зазначені в акті ревізії.

Як бачимо, під час перевірки або ревізії здійснюється контроль за дотриманням законності у проведенні фінансових операцій. Ревізія є формою суто фіскального контролю, і її основне завдання зводиться до виявлення фінансових порушень і розкрадань, установлення винних у цьому осіб та притягнення їх до відповідальності. Але контроль є більш ефективним не тоді, коли встановлюється факт порушення, а коли створюються умови, які б дали можливість їх уникнути. Саме таким завданням відповідає аудиторський контроль. У багатьох розвинених країнах аудит став провідною формою бюджетного контролю, оскільки, перевіряючи достовірність і повноту бюджетної звітності, облік первинних документів та іншу інформацію щодо діяльності розпорядника або одержувача бюджетних коштів, аудитори мають можливість визначити слабкі місця в організації управління бюджетними коштами і розробити пропозиції, що дають змогу підвищити ефективність їх використання. В Україні таку форму контролю застосовують аудитори й аудиторські фірми, а в інших країнах — і державні органи. державний фінансовий бюджетний контроль Законом України «Про аудиторську діяльність» визначено, що аудиторські послуги можуть надаватися у формі аудиторських перевірок (аудиту) і пов’язаних з ними експертиз, консультацій з питань бухгалтерського обліку, звітності, оподаткування, аналізу фінансово-господарської діяльності, економіко-правового забезпечення підприємницької діяльності.

Разом з тим звіти про аудит мають конфіденційний характер, тому без зміни законодавства не можуть подаватися Міністерству фінансів. Практика свідчить, що сьогодні поза контролем держави залишається цілий ряд ключових питань діяльності як державних, так і недержавних підприємницьких структур, безпосередньо пов’язаних з бюджетами України і використанням державної власності. У зв’язку з тим, що державні контролюючі органи фактично позбавлені права контролю за економічною стороною діяльності платників податків (чому вона в багатьох випадках дуже неефективна, а то й збиткова), формуванням бізнес-плану, то можна констатувати, що в системі управління державою практично відсутня функція незалежного аудиту дохідної частини бюджетів України. А якщо немає такого аудиту, то неминучий дефіцит професійних пропозицій відносно реальних джерел наповнення бюджетів, розширення їх фінансової бази і поліпшення фінансового стану підприємств.

Відсутній також належний державний контроль за використанням державної і комунальної власності та фінансових ресурсів підприємств, які функціонують на основі цієї власності. До другої половини 2001 р. фінансові плани цих підприємств навіть не надавалися для ознайомлення і не затверджувалися ні Міністерством фінансів України, ні місцевими фінансовими органами, хоча ця власність є важливою складовою загальних активів держави. Ефективність витрачання бюджетних коштів або рівень їх віддачі не завжди можна визначити фінансовим аудитом, оскільки критерієм ефективності є рівень досягнення запланованих цілей, який значною мірою залежить від якості прийнятих управлінських рішень. З огляду на це у світовій практиці поряд з фінансовим контролем вже давно використовується така форма контролю, як аудит адміністративної діяльності, який ще називають операційним, управлінським аудитом.

Отже, підсумки, які можуть бути отримані в процесі аналізу матеріалів будь-якого проекту, полягають у попередженні виникнення негативних наслідків. Ще до прийняття бюджету необхідно визначити коридор, бюджетну траєкторію, за яку йому просто не можна виходити. Якщо цього не відбудеться, то згубиться бюджетна стійкість регіону або країни загалом. У подальшому завдання контрольних органів полягатиме в тому, щоб відстежувати в динаміці зміни, які відбуваються, спираючись на певні критерії, що можуть бути вироблені з допомогою методів математичного моделювання. У цьому разі реалізуються принципи динаміки бюджету і його виконання.

Проте теорія динаміки бюджету перебуває у стадії становлення. Сьогодні спеціалісти більше знають про проблеми виконання бюджету. Структура виявлених Рахунковою палатою порушень у використанні бюджетних коштів свідчить, що впродовж останнього десятиріччя (за незначним винятком — 2005 рік) залишається сталою — превалювання бюджетних правопорушень, які кваліфікуються як незаконні, в тому числі нецільове використання бюджетних коштів. Тому такий стан з державними фінансами вимагає зосередження більшої частини зусиль передусім на апріорній стадії бюджетного процесу — контролі здійснимості бюджету. Не виконання, а саме здійснимість бюджету, який здійснився, став дійсним, реальним. Зміст і значення нової та, безперечно, важливої для практики теоретичної категорії складається в доказі наукової складової державного бюджету, який затверджується законодавцем.

Відсутність досконалої теорії державного фінансового контролю означає, що навіть збір інформації у надзвичайно великому обсязі про те, як, ким і для чого були витрачені державні кошти, у принципі унеможливлює винесення об'єктивного рішення про доцільність, а тим паче про ефективність витрачених фінансових коштів бюджетоотримувачем. Навіть коли таке рішення буде винесено, завжди зберігається можливість його оскаржити, що і відбувається на практиці.

Тож, якщо на етапі попереднього контролю не встановлять обґрунтовано, в науковому розумінні, критеріїв, згідно з якими буде визначено результати, то неможливо визначити ефективність виконання бюджету.

Найголовнішою проблемою органів фінансового контролю є та, коли вони фіксують допущені порушення, тоді як їх потрібно передбачати і запобігати їм. Зміну парадигми контролю можна охарактеризувати як перехід від контролю статистичного і апостеріорного до здійснення контролю переважно динамічного і апріорного.

Якщо Рахункова палата займатиметься лише статистичною звітністю, то уподібниться органам внутрішнього фінансового контролю, але ж у них інша мета діяльності. Мета незалежного контрольного органу спеціальної конституційної компетенції — Рахункової палати України — не в контролі за діяльністю конкретних бюджетоотримувачів, а в контролі бюджету. В цьому принципова різниця, яка проявляється у методах і формах роботи.

Перехід до нових методів роботи — процес довготривалий і тяжкий. Але перше, що необхідно зробити, це на ранній стадії формування бюджету налагодити механізм, який давав би змогу прогнозувати доходи. Цей механізм давав би можливість виносити експертні висновки на всі проекти, які виконавча влада збирається здійснити.

Головне в діяльності державного контролю — визначення критичних меж стійкості системоутворюючих інститутів суспільства: бюджету, безпеки, інформаційних ресурсів, екології, здійснення моніторингу поточного стану основоположних інститутів відносно виявлених критичних меж стійкості. Саме у цьому полягає різниця між державним контролем і контролем, здійснюваним такими органами, як, наприклад, контрольно-ревізійне управління міністерств і відомств, фіскальні, наглядові структури вбудовані в систему управління конкретних відомств і завжди будуть керуватися відомчими принципами.

Доречно підкреслити, що однією з переваг Рахункової палати: вона — позавідомчий орган. У своїй діяльності, на відміну від відомчих структур, палата повинна керуватися іншою логікою. Державний контроль може визнаватися таким тільки в тому разі, якщо він організує свою діяльність, спираючись на національні інтереси як на принципові критерії. Рахункова палата повинна називатися інакше — не орган державного фінансового контролю, а орган державного аудиту. У рамках виконавчої влади функціонують органи державного фінансового контролю, за її межами — органи державного аудиту.

Вище перелічені проблеми у процесі інституціоналізації державного фінансового контролю доповнюються складнощами щодо вибору методів контролю і, що надзвичайно важливо, його координації. А проблема вибору методики і координації стосується розподілу повноважень між Рахунковою палатою України, контрольно-ревізійними органами Міністерства фінансів України та іншими органами. Слід чітко розмежувати сфери компетенції контрольних структур і визначитися з понятійною термінологією, що стосується державного фінансового контролю, виходячи з того, що державний фінансовий контроль є функцією та інструментом управління продуктивними силами і виробничими відносинами.

Висновки

Проблема організації та координації діяльності фінансового контролю найважливіша в цілісній системі державного фінансового контролю. Важливість координації діяльності та взаємодії контрольних органів важко переоцінити. Така координація необхідна як для забезпечення системності контролю, так і для організаційного впорядкування контрольної діяльності загалом та роботи окремих ланок системи фінансового контролю зокрема.

Варто зауважити, оскільки Україна декларує бажання набути членство у ЄС є важливим виконання тих зобов’язань, які прописані в Плані дій Україна — ЄС та інших міжнародних документах.

Але аналіз взятих державою зобов’язань щодо виконання міжнародних правових норм (імплементації), які стосуються функціонування в Україні системи державного фінансового контролю засвідчив, що за останнє десятиріччя законодавча та виконавча влада так і не спромоглися побудувати такої системи. Низка законів, постанов і розпоряджень, які повинні відповідати Закону України від 21.11.02 № 228 «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», виконанню Плану дій Україна — ЄС, домовленостям із Світовим банком тощо, суперечливі між собою і не відповідають міжнародним правовим документам. Це стосується насамперед законів «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», «Про аудиторську діяльність» (із змінами і доповненнями, внесеними дев’ятьма законами), «Про внесення змін до законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна», Бюджетного кодексу України. Системи державного фінансового контролю фактично не існує, а панує некомпетентність та підлабузництво до різних політичних сил і владних структур.

За для прискорення євроінтеграційних процесів нашої держави, врегулювання вищевикладених питань, фахівцями галузі управління державними фінансами були запропоновані наступні кроки: при Верховній Раді України створити робочу групу із розробки єдиної системи державного фінансового контролю та проектно-програмного аналізу, та здійснити аналіз нормативно-правових актів, що стосуються діяльності контролюючих органів та відмінити положення, які конфліктують з міжнародними правовими нормами, що в свою чергу сприятиме загальній стабілізації економіки України.

Отже, бюджетний контроль є функцією насамперед державної влади, яка за допомогою сукупності законодавчих норм і владних інституцій, призначених для нагляду за легітимністю й доцільністю діяльності фінансово-господарських суб'єктів державного сектору, здійснює перевірки змісту і результатів фінансово-розпорядчих дій усіх органів влади та операцій з виконання бюджету. При цьому бюджетний контроль, як і бюджетний процес у цілому, засновується на засадах транспарентності (прозорості) і широкої участі громадськості. Виникнувши в епоху боротьби представницьких органів з королівським абсолютизмом, контроль бюджету поступово перетворився в загальносуспільну інформаційну, організаційну й управлінську систему, невід'ємну і дуже важливу складову бюджетного менеджменту. Завдяки впорядкуванню державних видатків та гарантуванню надходжень доходів бюджетний контроль забезпечив політичний авторитет влади й економічну силу держави.

Список використаних джерел

• 1. Германчук П. К., Стефанюк І.Б., Рубан Н.І., Александров В. Т., Назарчук О.І. Державний фінансовий контроль: ревізія та аудит. — К.: НВП «АВТ», 2004. — 424 с.
• 2. Головань М. М. Державний фінансовий контроль і його реформування// Фінанси України. — 2003. — № 9. С.133−140.
• 3. Дрозд І.К. Єдність зовнішнього та внутрішнього контролю в системі фінансово-економічного контролю// Фінанси України. — 2006. — № 3 (124). -С.135−140.
• 4. Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, Постанова Кабінету Міністрів України від 16.08.1999 № 9−1496 // Офіційний вісник України, 1999, № 33, ст. 168.
• 5. Стефанюк І.Б. До якості контролю через оптимізацію його організації // Фінансовий контроль. — 2005. — № 5. — С. 35−38.