Муніципальне право

Земське і міське самоврядування у другій половині XIX і на початку XX века.

У російському законодавстві до законодавчих актів Тимчасового уряду 1917 року термін «місцеве самоврядування «майже вживався. Проте місцеве самоврядування у звичному розумінні цього терміну впровадили Росії у 1864 року після селянської реформи 1861 року й логічно супроводжував цю реформу, яка дала громадянську свободу значній своїй частині сільського населення Росії. Всі попередні спроби встановити Росії місцеве управління на скільки-небудь демократичних засадах (зокрема Петра I і Катерини II) було неможливо дати ніяких плодів в умовах панування кріпацтва. Закріпачення селян перешкоджало перетворенню станових дворянських привілеїв в загальногромадянські права, а кріпосницькі звичаї просочували всю громадську атмосферу, вирощували і підтримували бюрократичний сваволю усім поверхах державного будинку. Але щойно узи фортечної неволі зруйнувалися, перебудову місцевого управління на засадах стало неминучим. Вже під час підготовки реформи 1861 року, багатьом її його учасників і організаторів прояснювалось, що вони послужать початком відновлення всього політичного побуту Росії, однією з перших кроків якого з’явиться встановлення місцевого самоуправления.

Комісія, створена на підготовку реформи губернських і повітових установ, проектувала місцеве самоврядування, виходячи спочатку з найпрогресивніших демократичних ідей. У матеріалах комісії міститься твердження, що земським установам (у такий спосіб іменувалися запроваджувані органи місцевого самоврядування, хоча у великої наукову літературу того часу вони розглядалися як органів самоврядування), мусить бути надано справжня і самостійна владу у заведывании справами місцевого інтересу, місцевого господарства губернії і уездов.

Комісія заявляє далі, що двох різних за своєму початку влади у управлінні місцевими справами, як свідчить досвід, не принесе корисних результатів. Тому, забезпечуючи незалежність" і самостійність земських установ, слід надати урядової влади лише нагляд за законністю що відбулися вже постанов, і встановити відповідальність земських установ за незаконні дії перед судом.

Члени комісії виступили ліквідовувати станового принципу при формуванні земських органів. Однак ці та інші прогресивні ідеї на практиці зазнали істотні зміни. Земські установи, як і міські органів самоврядування, постали в Положенні 1864 року про земських закладах державної і в Городовом становищі 1870 року далеко в у тому вигляді, як вони спочатку планувалися ліберальними членами Комиссии.

Насамперед самоврядування встановлювалося у межах адміністративнотериторіальних одиниць — повіту, губернії і, окремо, міста. Логічно й демократично було б наблизити самоврядування до волості, в основі якої становила громада сільських жителів. Однак у корінних російських губерніях селянська громада була станової одиницею. Тому самоврядування на першому сільському всесословным рівні встановлено була лише у Фінляндії, губерніях царства Польського й у прибалтійських губерніях. У Фінляндії, наприклад, засновані були сільські й міські самоуправленческие всесословные громади, які, втім, за влучним зауваженням деяких государствоведов, було організовано на зразок шведських громад і регулювалися Законом 1865 року, які представляли собою навіть у подробицях сколок зі шведського общинного статуту 1862 года.

Далі, земські й міські самоуправленческие установи були утворені поруч із урядовими, який був із нею внутрішньо пов’язаними до однієї загальну систему самоврядування. Усі місцеве самоврядування виявилося тому перейнято дуалізмом, який на протиставленні урядового і земського начала.

Деякі вітчизняні сучасні дослідники, котрі обстоюють використання у організації сучасного російського місцевого самоврядування земського досвіду, бачать у дуалізмі земства унікальність осередку, розмірковуючи при цьому паралельності системам управління — державної влади і представницької, статті, що громадянами та ностальгуючи за нею. Звісно, якби обидві системи управління, діючи поруч, не втручалися у справи друг одного й дотримувалися ладу взаємовідносин, у якому забезпечувалася самостійність дій кожного, можна було б про відкритті Росією є ще однією системи місцевого самоврядування, ніким не випробуваної, але реальної законодавчої і підходить запозичення без небезпеку долі самоврядування. Але те раз у раз, що дуалізм місцевого самоврядування сполучився з небажанням царського уряду випускати місцеве самоврядування з поля свого зору. І якщо з становищу 1868 року тиск царських чиновників на земства і міське управління обмежувалося, то пізніше у період наступу реакції воно значно посилилося. Вже Положення про земських установах 1890 року й Городовое становище 1892 року істотно посилило бюрократичний нагляд за виборними органами місцевого самоврядування. І коли ми говоримо про досягнення земських установ у організації народних шкіл, лікарень, бібліотек, маємо відзначити, що це робилося не завдяки «дуалізму «земства, а всупереч йому, всупереч тиску, який постійно відчували земські установи зі боку урядових влади. І це тиск ні спонтанним, він був запрограмований в законодавчі акти, присвячених сільському і міському місцевого самоврядування. Отже з погляду організації місцевого самоврядування Росії у другій половині XIX і на початку XX століть, його досвідом можна скористатися у дуже обмеженій ступеня (хоча, безумовно, у цій сфері є моменти, цікаві нашій нинішньої практики місцевого самоуправления).

Навряд чи можна застосовувати зараз систему виборів земських гласних (депутатів), яка базувалася на розподілі виборщиків по станам і яка вимагала до участі у виборах володіння певною кількістю земельних десятин і чималим іншим нерухомим майном. По Положення 1864 року вибори у повітові земські представницькі установи проводилися на трьох виборчих з'їздах — повітових землевласників, міських виборців і ряду виборних від сільських товариств. Губернські голосні обиралися повітовими земськими зборами — цебто в двухстепенной основе.

Засноване Положенням 1864 року розподіл виборщиків по куріям, де чимале значення мало майновий ценз, виявилося недостатнім для забезпечення переважного участі у земських установах дворян. Тому Становище 1890 року замінило цю угруповання виборців в іншу — суто станову. Де і яким майном осіб), ні володів, він брав нині у земських виборах, із виборцями з ним стану. Замість трьох створювалося два виборчих зборів (одна з виборців — дворян, потомствених та особистих; інше з тих, які належать до одного з міських станів). Селяни обирали тепер гласних теж окремо, але не виборчих зборах, але в волостных сходах. Як і раніше, до обрання гласних селян застосовувалася система непрямих виборів. Вони обирали не гласних, а кандидатів до голосні за одним від транспортування кожної волості, але тепер голосні призначалися губернатором у складі цих кандидатів. Спотворення самого принципу виборності в такому порядку очевидно. Зміст його у цьому, ніж допускати проникнення склад гласних «неблагонадійних «крестьян.

Якщо Положенні 1864 роки виборчих з'їздів селян була зроблено обмовка у тому, що можуть обирати і членів з'їзду повітових землевласників, і священнослужителів, то Становище 1890 р., прагнучи послідовно провести у створенні земських виборів станове початок, виключило цю обмовку. Селяни могли тепер обирати гласних тільки від селян. Заборона духовенству брати участь у виборчих з'їздах закон поширив попри всі християнські віросповідання. Євреї зовсім не від допускалися до брати участь у земському представительстве.

Цікаво з позицій сьогоднішньої практики виборів до органів місцевого самоврядування, що і в 1864, і у 1890 року встановлювалися загальні обмеження участі у виборах: позбавлялися права в виборчих зборах особисто за себе чи на ролі представника, так само як права на 26 виборчих з'їзду особи, «піддані суду за злочинні діяння, манливі у себе позбавлення чи права стану, або виключення з служби, так само як про крадіжку, шахрайство, присвоєння ввіреного майна, приховування викраденого, купівлю та прийняття у заклад явно краденого чи отриманого через обман майна і лихварство, що вони суддівськими вироками не виправдані, хоча б після що відбувся осуду вони були від покарань Давністю, примиренням, силою Всемилостивейшего маніфесту чи особливого Высочайшего веління; відчужені по судовим вироками з посади — в протягом трьох років після відмови, хоча би й були від цього покарань давністю силою Всемилостивейшего маніфесту чи особливого Высочайшего веління; котрі перебувають під слідством або судом за обвинуваченням у злочинні дії, зазначених вище, чи манливі у себе відмова від посади; піддані неспроможності, надалі до визначення властивості її, та якщо з осіб, яких справи цього роду наведено вже безпосередньо до закінчення — все неспроможні, крім визнаних нещасними; позбавлені духовного сану чи звання за пороки, чи виключені з середовища товариств та дворянських зборів по вироками тих станів, до яких належать; котрі перебувають під негласним наглядом поліції «1.

Такі обмеження не узгоджуються з теперішніми законодавчими законами про загальним виборче право. Хоча з достатньої ступенем впевненості припустити, що вони забезпечували чистоту складу представницьких органів місцевого самоврядування, захищаючи його від проникнення кримінальних чи тяготеющим до них елементів. Навряд застосовні ці обмеження тепер, що політичні громадян у тому широкому складі - й змісті закріплені як внутригосударственными законодавчими актами, а й у міжнародних деклараціях і угодах. Тож у умовах, коли кримінальні елементи як відкрито беруть участь у виборах, а й обираються в представницькі органи всіх рівнів, особливо до органів місцевого самоврядування, боротися з цим явищем не треба шляхом обмежень у виборчі права, що застосовувалися колись, а іншими способами.

На відміну від виборів у земські зборів Городовое становище 1870 року відмовилося від станової організації виборів міських гласних. Становище 1870 року встановило податный (податковий) ценз і угруповання виборців на три розряду відповідно до розміру сплачуваних кожним виборцем прямих податків на користь міста. Нове Городовое становище 1892 року відмовилося від трехклассной системи, замінило податный ценз майновим. Правом участі в міських виборах набули, по-перше, власники чи довічні власники нерухомого майна, що у межах міста і оцінкової на користь міста збору столицях — щонайменше 3000 р.; у містах ж із чисельністю населення, перевищує 100 000 — щонайменше 1500 р.; в містах губернських, обласної влади і їхнім виокремленням градоначальство і більше значних повітових — щонайменше 1000 р.; у решті - щонайменше 300 р.; удругих, власники торгово-промислових підприємств, закладів, потребують вибірки гильдейского свідоцтва, причому у столицях — неодмінно першої гільдії. Виборці групувалися за принципом, причому у багатолюдних містах створювалося кілька виборчих зборів по ділянкам міста. Кількість гласних, котрі підлягали обранню від кожної ділянки, визначалося пропорційно кількості избирателей.

Спочатку й у містах хотіли групувати виборців по становому принципу, але потім це були визнано неможливим, оскільки немає жодних підстав розділяти міських виборців на групи залежно від приналежність до міським станам. Така угруповання привела на практиці з того що виборці, мають однакові інтереси, виявляться розділеними, а нічого спільного між собою які мають — з'єднаними, і всі це підставі однієї формальної приписки до іншого міському стану, ніякого зв’язку з містом і міським господарством не устанавливающей.

Інші умови виборчого права для міських виборів у загальному ті ж, що у земських, але Городовое становище 1892 року приєднує до них решта 2 обмеження, позбавляють права вибору: по-перше, власників і сидільців винних і ведерных крамниць і питних будинків культури та, по-друге, осіб, за якими значаться недоїмки по міським зборів понад піврічного оклада.

Гласні земських зборів обираються три роки, голосні міських дум — чотирма. До складу повітового земського зборів крім гласних входять представники відомства державного майна і питомої (за одним від кожного), призначувані начальником місцевого управління хліборобства й державного майна і відповідатиме міністром, тоді як повіті є казенні чи удільні землі; депутат від духовного відомства, якщо єпархіальне начальство визнає корисним призначення; міського голову міста повіту; голова і члени повітової управи, хоча би й не перебували голосними. З іншого боку, в засіданні земського зборів беруть участь інспектор сільського господарства щодо запрошенню голови збори і - при обговоренні зборами плану дій зі видачі позичок на сільськогосподарські поліпшення — представник головного управління землевпорядження і землеробства за призначенням головного управляючого землевпорядженням і земледелием.

Губернское земське збори складається з повітових гласних (у містах Санкт-Петербурзі, Москві та Одесі). Губернські голосні обираються місцевими міськими думами у складі їх гласних та, крім з всіх повітових представників дворянства, місцевих управляючих державним майном і питомим управлінням, депутатів від духовного відомства, і навіть голови і членів губернської земської управи, хоча би й не перебували губернськими голосними, та інших губернські чиновники.

Спочатку для підготовки ще Положення про губернських і повітових земських установах 1864 року проектувалося обирати гласних губернських, як і гласних повітових дум, зборами виборців, ніж було забезпечене представництво представників усіх соціальних груп місцевого суспільства. Інакше, як попереджали деякі члени комісій, котрі готували проект Положення, губернські зборів може стати які з одних дворян. Їх противники вказували, що губернські голосні, будучи обраними членами повітового зборів, які у своє чергу називаються виборцями від різних частин населення, будуть точно так представляти населення, як коли вони було обрано безпосередньо з'їздами повітових виборців. Взяла Гору що ця думка. У результаті практиці вийшло те, що попереджали її противники. Загальна кількість губернських гласних в 1885—1886 рр. було 2284, їх дворян і 1682, тобто 81%[1].

Міські думи складалися під керівництвом голови у складі гласних, що обираються у чотири роки. З іншого боку, в зборах думи брали участь з правом вирішального голоси голови місцевої повітової земської управи і депутат від духовного відомства, якщо єпархіальне начальство визнавало корисним призначення. Городовое становище 1870 року встановлювало мінімум у 30 і максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласних. Городовое становище 1892 року істотно скоротило чисельність дум — мінімум у 20 і максимум в 160 гласных[2].

Упорядники Городового становища, знаходячи, що багатолюдність складу думи перешкоджає ефективності її, припускали встановити мінімум в 15 і максимум в 120 гласних. Але Рада знайшов таке скорочення надмірним, що у містах з більш-менш складним господарством члени думи ми змогли б впоратися зі своїми задачами.

Управи — як земські, і міські, могли запрошувати осіб, не які перебувають голосними, керувати земськими і міською майном і закладами, і навіть виспівати таких обов’язків, котрі за своєму властивості потребує особливих знань і підготовки. Це власному подвір'ї і сенсі слова були земські службовці, до яких входили і керівники управлінських підрозділів управ, директора шкіл, училищ, медичних установ, бібліотек, будинків для престарілих і сиріт, лікарі, вчителя, бібліотекарі, статисти та т.д. Саме з цього середовища переважно формувався шар «земської інтелігенції «, дуже багато зробила для поліпшення життя та розвитку, кажучи сучасною терміном, соціальнопобутової інфраструктури сільських і Харківського міських поселень. З цих людей діяли, керуючись як рішеннями земських і Харківського міських зборів і управ, але підкоряючись громадянському обов’язку. Одержуючи зовсім невеликі оклади, розмір яких вивішувався під наглядом губернатора, земські службовці у своїй ішли кличу честі й сумлінню на найважчі ділянки роботи, занедбані і не торкнуті турботою царських чиновників. Саме завдяки цих людей у пам’яті нащадків поняття «земство «пов'язують із таким періодом у житті російської провінції, як у ній всупереч що віджило традицій та новим препонам стали нарождаться паростки цивілізації, впорядкованого існування жителів міст і сел.

Чергові земські зборів, у яких розглядалися різноманітні питання місцевої життя, збиралися раз на рік, повітові - до 10 днів, губернські - на двадцять, але в результаті зборів терміни були продовжено губернатором «в мері дійсною необхідності «. Надзвичайні зборів призначалися чи дозволялися губернатором з точним зазначенням питань, які підлягають їхньому обговоренню. Якщо губернатор «зустріне складнощі у вирішенні скликання зборів, він «представляє про те на розсуд міністра внутрішніх справ » .

На відміну від земств, міські думи збираються на чергові зборів не рідше чотирьох на рік і частіше двох кожного місяця. Гласним, котрі живуть бік об бік щодо одного місті, неважко збиратися щоразу, коли це вимагає справа. У Городовом становищі було зазначено, що й призначені справи не будуть закінчено одного дня, то розгляд їх триває у наступні потім дні. Оскільки тривалість окремого чергових зборів нічим не застерігалася, то фактично засідання думи у містах перетворювалися майже постійні, безперервні. У цьому голосні міських дум, як і земські голосні, виконували свої обов’язки безвозмездно.

Надзвичайні зборів міської думи, як і земські зборів, могли бути открываемы із дозволу чи з розпорядженню: у Москві - генералгубернатора, інших міських поселеннях — губернатора.

Сказане підтверджує, що «дуалізм «установ місцевого самоврядування зовсім на був ідентичний «рівнобіжному «співіснуванню двох влади. Вирішальне слово з організаційних справам найчастіше належало урядовцям, які до того ж включалися безпосередньо до склад обраних представницьких установ місцевого самоврядування. Це були ще помітнішою у створенні управ — виконавчих органів земських зборів і Харківського міських дум.

Як із Положення 1864 року, і по Положення 1892 року, вибір всього складу управ було надано земському зборам та Київської міської думі. Проте по Положення 1892 року в посаду голови управи, а місті на посади міського голови та члена управи могли обиратися особи, мають право надходження на державної служби. По Положення 1864 року урядовими владою затверджувалися але голова земської управи, по Положення ж 1892 року — усіх членів управи; столичні міські голови взагалі призначалися царем від уявлення Міністерства внутрішніх справ, товариші міських голів і голови губернських, обласних міст та міст, їхнім виокремленням градоначальства, затверджувалися міністром внутрішніх справ, голови інших містах — губернатором.

У положенні 1864 року було зазначено на наслідки незатвердження обраного в голови управи. У положенні 1892 року зазначено: у разі незатвердження обраних в управу осіб призначаються нові вибори, у яких незатверджені обличчя вже що неспроможні балотуватися, й у разі незатвердження новообраних, посади на управі заміщуються по призначенню міністра внутрішніх справ, чи губернатора, про те обмеженням, що призначатися можна лише особи, з правом на обрання як гласних. У містах наслідки незатвердження були такі же.

Під час підготовки Положення 1892 р. Міністерством внутрішніх справ пропонувалося замість виборних управ заснувати земські присутні, які з членів, призначуваних урядом. Це логічно вело загалом до заміні земських установ державними. Тому пропозицій Міністерства відмовилися, зате Положення про губернських і повітових земських установах 1892 року визнало виборних членів повітів що перебувають на державній службі з подальшими наслідками: тепер запитання про відповідальності (кримінальної і дисциплінарної) членів управ збуджувався не лише відповідним земським зборами, як було зазначено по Положення 1864 року, а й губернатором. Зауваження і догани членам земських управ робилися губернським по земським справам присутністю, за іншими випадках — членам губернських управ — дисциплінарні стягнення накладалися постановою Ради Міністрів внутрішніх справ, з твердженням міністра. Отже залежність земських управ від урядових установ істотно укрепилась.

До справ, якими мали займатися земські органи, Становище 1890 р., відносило заведывание місцевими губернськими і повітовими земськими повинностями, заведывание капіталами та інші имуществами земства; піклування про усунення нестачі продовольчих засобів і допомогу нужденному населенню дозволеними законом способами; вміст у справності які у віданні земства доріг; будова та зміст земської пошти; заведывание взаємним земським страхуванням майн; заведывание земськими лікувальними і благодійними установами; що у заходах з охорони народного здоров’я, розвиток засобів лікарської допомоги населенню; турбота із попередження та гасінню пожеж і піклування про кращому улаштуванні селищ; піклування про розвиток коштів народної освіти та встановлений законом що у заведывании содержимыми з допомогою земств шкільними та інші навчальними закладами; воспособление залежними від земства способами місцевому землеробства, торгівлі і промисловості; задоволення покладених на земство потреб військового і цивільного управління; справи, надані ведення земських установ виходячи з особливих законоположень і статутів. Причому за розмежування обов’язків між губернськими і повітовими земствами виходили відповідно до ст. 3 Положення речей, що ведення губернських земських установ ставляться з запропонованих справ, що стосуються всієї губернії чи навіть кількох повітів, а до ведення повітових земських установ — ті, які зачіпають окремий уезд.

З іншого боку, повітові і губернські земські установи брали участь у справах, які ставилися Положенням до обох рівням земства. У частковості, повітові земства брали участь у формуванні нижчої ланки системи російських судів, обираючи світових суддів. Вибори проводилися у засіданнях повітових земських зборів гаразд, встановленому для виборів у земські зборів. Список кандидатів до світові судді складався ватажком повітового дворянства і затверджувався губернатором. Списки обраних на світові судді представляли затвердження сенату[3].

Що ж до органів місцевого самоврядування, той зміст їх діяльності приблизно таку ж, як і в земських установ. Міському самоврядуванню не надавалися, природно, піклування про землеробстві і зміст почт. Разом про те міста мали займатися пристроєм музеїв, театрів, і інших такого роду установ, водопостачанням і освоєнням міст, і навіть піклуванням про побудову православних храмів і підтримкою їх «справними і райське життя », так само як піклування про установах, які на меті зміцнення релігійних почуттів та підняття моральності міського населения.

Отже, коло ведення земських установ і Харківського міських самоврядних установлень по буквальному змісту закону досить широкий. Причому закон 1892 р. багатьом відрізнявся від закону 1864 р. Але така розгонистий стиль регламентації повноважень місцевого самоврядування сполучився з надзвичайно скрупульозним визначенням правий і обов’язків місцевого самоврядування, учреждаемым інших законів і статутами і які ставлять самостійність дії земських і Харківського міських зборів і управ в жорсткі обмежувальні рамки.

Вочевидь А. Васильчиков, пишучи: " … коло дій земських установ у Росії стосується всіх частин внутрішнього управління… Як ступеня їхнє відання незалежно та самостійно за існуючих адміністративних порядках, справді участь, піклування, заведывание, надане згідно із законом місцевих жителів, чи достатньо забезпечені земські інтереси цим ліберальним, але трохи голослівним переліком занять — це інше запитання «[4]. І вирішувалося цей інше запитання зовсім на користь широкої самостійності земств Статутом про земських повинностях, Положенням про управління земським господарством, Статутом про військового обов’язку, Статутом Лісовим, Статутом про громадське призрении, Статутом про забезпечення народного продовольства, Статутом лікарським і багатьма інших законів, положеннями і инструкциями.

Положення про губернських і повітових земських установах прямо посилалася на інші законодавчі акти при регламентації найважливіших питань діяльності земств. У його правилах про впорядкування, її затвердженні та виконанні земських кошторисів і розкладок (попередники нинішніх до місцевих бюджетів) прямо вказувалося, що до кошторису мусять бути внесені все витрати обов’язкові для земства виходячи з Статуту про земських повинностях, і навіть інших статутів, положень та узаконении. Внесення ж у кошторис необов’язкових витрат залежить від розсуду земських зборів. Але чому таке обов’язкові витрати на Статуту про земських повинностях? Не перераховуючи всіх їх, зазначимо, що їх число входило спорудження та вміст у справності які у віданні земства грунтових доріг, будова та ремонт верстових стовпів і стовпів межах повітів і губерній, виплати прогонних і порціонних грошей чинам будівельних відділень губернських правлінь, отряжаемых по будівельним і дорожнім справам місцевого земства, зміст підвід для роз'їздів посадових осіб й у земської пошти; добове зміст чиновників, відряджених всередині губернії у справі земств; щорічну відпустку сум до посилення коштів казначейства; витрати на пересуванню в губернії повітової поліцейської варти; обов’язкове посібник на «зміст які у віданні уряду навчальних закладів; витрати, обов’язкові для земств виходячи з Статуту громадського піклування. До числу натуральних повинностей належали вміст у справності поштових, торгових оборотів і військових доріг, що з'єднують міста — губернські, повітові й інші - між собою й місцями пристаней з фортецями та інші військовими пунктами, зміст підвід для роз'їздів у справах в окремих випадках посадових осіб громадянського відомства, постачання квартирами і квартирними потребами у містах та селищах чинів повітової поліції, деяких чинів громадянського ведомства.

По суті, це у здебільшого державні турботи «на місцевості «, покладені на плечі земських установ. Ні про народному освіті (крім шкіл, що у віданні уряду), про охороні здоров’я, про благоустрої у власному значенні слова в Положенні нічого немає. У кошторисах витрат повинні прагнути бути відповідно до ст. 156 Положення докладно і з встановленої однакової формі обчислені все статті гаданих витрат з показанням, якого саме роду і виду повинностей належить кожна стаття. Відповідно до статтею 157 Положення «Під час упорядкування кошторису дотримується в призначенні витрат належна поступовість. Перш в таку вносяться витрати необхідні і вже потім очевидно корисні «. Причому необхідними вважаються ті, які найближчим чином пов’язані з виконанням державних обов’язків. «Витрати, яких мета є прикрасу будь-якої місцевості, допускаються лише в найсприятливіших обставин, коли немає у виду інших необхідних чи поєднаних з очевидною і важливішої користю витрат вже з більш більш-менш значних по домірності із засобами земства ». Що таке витрати «на прикрасу місцевості «- не вказувалося. У зміст цієї формули навряд можна було вкласти Витрати благоустрій, створення нових шкіл, бібліотек чи решту мети. Вони були «необхідними «расходами.

Для виконання перелічених інших земських повинностей Становище визначало джерела доходів земств, порядок стягування земських зборів, процедуру складання кошторисів і розкладок, виконання розписи земських повинностей, контролю над фінансової діяльністю із боку урядових влади. Причому регламентувалося це як докладно і детально, ніж у Положенні про губернських і повітових земських установах. До доходах земств ставилися збори: 1) з нерухомих майн у містах та повітах, а саме: з земель житлових будинків культури та фабричних, заводських і видача торговельних приміщень та взагалі зі різного роду будинків та споруд за деякими винятками; 2) з промислових свідчень; 3) з проїжджаючих по дорожнім спорудам і переправ, які у віданні земств; 4) з осіб і установлень, не виконуючих натуральних повинностей по винищенню шкідливих для полів і лук комах і тварин. З іншого боку, у дохід земств надходили: транспортний збір, стягуваний з закладів трактирного промислу поза міських поселень; судова мито; збір зі свідчень, видавали світовими суддями на право клопотання по чужим справам, яке виробляється в світових судових установленнях, відрахування з платні та інших окладів у чиновників земств і др.

Цікавою була сам підхід до визначення розмірів земських зборів. Спочатку земства визначали, скільки їм потрібно коштів у здійснення земських повинностей, додаючи до цій сумі інші «необов'язкові «витрати. Загальна сума розподілялася («розкладалася ») між зазначеними у законі платниками земських зборів. Отже, процес починався «знизу ». Зрозуміло, для об'єктивної розкладки потрібні були чималих зусиль зі оцінці майн, із яким робилися збори. І тому існували спеціальні губернські і повітові оціночні комісії. Наприклад, в повітах в до їхнього складу входили повітове представник дворянства, податный інспектор, одне із дільничних земських начальників за призначенням губернатора, представник повітової земської управи, два члена повітового земського зборів, два члена від міської думи повітового міста з її вибору, і навіть членів від відомств (державного майна, доль і гірського, за одним від кожної у його повітах, де є казенні і удільні майна, і гірські промисли). Вже сам склад оціночних комісій не дозволяв ніяких вільностей на користь збільшення окладів імущих верств. З іншого боку, самим законом встановлювалися жорсткі правила оцінки, що звільняла від оподаткування такі об'єкти, що забезпечували переваги більш заможним категоріям населення як дворянського, і купецького станів, і навіть предпринимателей-промышленников.

Спочатку загальні підстави оцінки нерухомих майн складалися губернської оцінної комісією, потім вони повідомлялися на висновок повітовим земським зібранням і повітовим оцінним комісіям. Наступний етап — передача виправлених оцінок з урахуванням думок повітових земств на висновок губернського земського зборів. Проте справа не закінчувалося. Якщо угоду між губернським зборами і губернської оцінної комісією не досягалося, і навіть якщо заявляв заперечення проти підстав оцінки губернатор чи управляючий казенної палатою, не та справа уявлялося на дозвіл міністра фінансів за угодою з міністром внутрішніх справ України та іншими міністрами «за належністю » .

Отже відсоток оцінки майна на подальше визначення податкових сум полягав для земств в суворі законодавчі рамки. І це і з наступним розподілом стягнутих сум у конкретних платникам податків і упорядкуванням кошторисів витрат. Ці дві етапу розписані в Законі про земських повинностях в деталях, причому обидва етапу поставлені під контроль урядовців. Досить процитувати кілька статей Статуту про земських повинностях, щоб стала зрозуміла сила адміністративного преса, давившего на земські фінанси та його діяльність, связан-иую з визначенням прибутків і витрат. Кожне міністерство чи Головне управління отримувало з губернії нроекты кошторисів і розкладок грошових земських повинностей (крім грошових існували і натуральні земські повинності) і розглядало їх, «міркуючи подробиці кожного проекту зі спільними правилами і зі становищем губернії, з якої надійшов проект, порівнюючи цей з затвердженими ятками і кошторисами истекающего триріччя »; вишукувалися причини вивищення або зниження кошторисних і раскладочных статей про те, щоб ніяка стаття витрат, законом не встановлена, не залишалася до кошторисів, вишукувалися заходи до можливого зменшенню витрат, як за кількістю, і за ціною предметів, і укладання свої по розглянутому проекту повідомлялися міністрові фінансів, яка має вони зосереджувалися із усіх министерств.

Міністр фінансів становив проект загальної розписи по грошовим зборів і видатках по земським повинностям нового триріччя. У ньому по встановленої формі призначалося: 1) скільки сум, у яких губерніях, з яких джерел слід зібрати в казначейство на земські й потужні приватні дворянські повинності, щороку й протягом усього триріччя; 2) як з цих сум підлягає витратити за кожен рід й посвідку повинностей у самій губернії (або області), до котрої я належать ті місцевості. Потім загальна розпис зборів і витрат за земським повинностям нового триріччя затверджувалася законодавчим порядком, і потім «сходила на Височайше розсуд ». У кожну губернію надходили виписки із загальної розписи про грошових земських повинностях, і навіть виписки із справжніх кошторисів і розкладок з тими виправленнями, які з укладання міністерств і головне управлінь і законодавчому розгляді відбулися і Височайше утверждены[5].

Характеризуючи систему складання земськими установами кошторисів і розкладок, порядок витрати зібраних податків, А. Васильчиков підкреслював, що самообложения може бути надано необмеженому сваволі місцевих установ, цього права є невід'ємна приналежність верховної влади, і потрясінь всього державного механізму може бути вилучено з цього кола дій центрального уряду, самодержавного чи представницького. Він такий визначав оптимальну схему дій земських влади у сфері: а) визначення місцевих потреб на предмети витрат, встановлені загальними державними узаконениями; б) розкладку цих витрат за нормам і правилам, узаконеним вищим урядом і ті предмети, які обкладанню підлягають; на самостійну і незалежне виробництво витрат для всіх предметів відомства земських учреждении.

А. Васильчиков видав свій капітальну працю про місцеве самоврядування 1870−1871 роках. Він повідомити читачеві, що витрачання земствами встановлених до кошторисів сум невдовзі після ухвалення Положення про земських установах 1864 р. також були поставлено під контроль урядових чиновників. Відповідно до Статуту про земських повинностях 1899 року й доповнення до нього 1906 і 1908 років витрати на земським кошторисам, діяльність земств по договорами і угодам («при позиках, покупки та інших діях, по виконання повинності господарським чином ») були висунуті «ретельному спостереженню губернатора » .

І тепер що така земська систему оподаткування, на думку авторів, упрекающих «сучасних першовідкривачів самоврядування «в «невігластві «й які претендують зважується на власну виняткову компетентність у тих справах, «сьогодні як ніколи то, можливо затребувана «24. Воістину треба не знати реалій російського місцевого самоврядування кінця XIX століття, щоб закликати для використання досвіду організації його финансов.

Мабуть, сама неприйнятна для нинішній нашій практики риса організації всієї діяльності, зокрема у сфері фінансової, земського і місцевого самоврядування на той час полягала у тому, що його було під пресингом «коронній «влади. Прагнення цього було помітно вже в 1864 року під час встановленні нових форм місцевого самоврядування, але найжорсткіші правила визначалися в Положенні 1890 р. та деяких менших наступних законоположениях. Розширилося саме «полі нагляду ». Якщо раніше урядові органи мали наглядати за непротиворечением земських зборів вимозі законом і загальним державним інтересам, то тепер нагляду із боку чиновників підлягала дотримання земствами місцевих інтересів. Як і раніше, губернатор чи міністр внутрішніх справ стверджував рішення з ряду справ, якщо до 1890 роки твердження був встановлено певний строк (для губернатора семиденний, для міністра двотижневий), після чого постанову земського зборів вважалося затвердженим, нині по Положення 1890 року встановлювалося ніякого терміну. Постанови, потребують затвердження, не наводилися у виконанні, поки урядовці не соизволяли їх затвердити. У цьому необхідно врахувати, що перелік затверджуваних рішень був дуже широкий і включав: постанову земських зборів про розмежування земських шляхів повідомлення на губернське і повітове, про зміну напрями земських доріг, про заснування виставок місцевих творів, про відкриття нових ярмарків, про встановленні такс за проїзд у легкових візниках та інших громадських екіпажах, встановити зборів з проїжджаючих по дорожнім спорудам і переправ тощо.; утвердження міністром внутрішніх справ — про розмежування майн і закладів громадського піклування на губернські і повітові, про перекладенні натуральних повинностей в грошові, про позиках і др.

Якщо губернатор відношення не за потрібне стверджувати рішення земства, не та справа не представляється, як колись, на вторинне обговорення земського зборів чи дозвіл сенату. Воно іде в руки нової інституції нагляду над земськими установами — губернського по земським і міським справам присутності, який перебуває під керівництвом губернатора з губернського дворянина, віце-губернатора, управляючого казенної палатою, прокурора окружного суду, голови губернської земської управи і самого члена, обраного губернським зборами з п’яти членів управи чи гласних. Але якщо губернатор відношення не погоджується з рішенням більшості членів присутності, він представляє справа на розсуд міністра внутрішніх дел.

Губернаторові, як і зараз, Положенням 1890 року дозволили припиняти постанови земських зборів. Одначе замість тижневого встановлено двотижневий термін такого призупинення. Приводами до призупиненню служать як невідповідність акта закону, і його недоцільність. Причому остаточне рішення стосовно скасування незаконних постанов надано сенатові, а недоцільних — державному поради й комітету министров.

Той самий суворий нагляд встановили і за міським самоврядуванням. Усі постанови міських дум і земських зборів представляли губернатору, котрий напевно міг в двотижневий термін зупинити їх виконання, коли наскочить їх незаконними чи недоцільними. Питання про незаконність думських постанов дозволяються у тому порядку, як у земському самоврядуванню — губернським присутністю і сенатом. Питання про недоцільність постанов міських дум вирішуються на такому самому порядку, як і постанови земських дум в тому разі, якщо йдеться про підвищенні міського оподаткування проти що визначається думою розміру. За інших випадках встановлений для скасування недоцільних постанов земських зборів порядок застосовувався лише столиць, губернських і обласних міст, міст, складових градоначальство, й тих повітових міст, які внесені до особливе розклад, составляемое міністром внутрішніх справ і затверджуване царем на пропозицію комітету министров.

Постанови міських дум щодо низки питань вимагали затвердження губернатора чи міністра внутрішніх справ. У цьому плані в повному обсязі міста була поставлено у однакові умови. Проводилось різницю між столицями, губернськими, обласними, градоначальственными й іншими містами так, що коло справ, постанови якими вимагають міністерського затвердження, був ширше для губернських міст, ніж інших і ще ширше — для столиц[6].

Спочатку земські збори і міські думи або не мали права видання загальнообов’язкових рішень. Потім спочатку міські, тоді й земські, головним чином губернські, зборів таке отримали. Причому обов’язкову силу рішення набували не інакше і з затвердження урядової власти.

Уся історія діяльності земських і Харківського міських установ самоврядування у Росії аналізований період характерна їх постійними конфліктами з урядовими законами. Суперечки велися щодо розширення джерел земських доходів, стосовно скасування урядового затвердження голів управ і право губернатора не стверджувати деякі постанови земських зборів і управ, предметів ведення земств та інших. Не завжди земства у тих суперечках і конфліктах чинився переможцями. Та все ж з волі, наполегливості, готовності попри всі умовах домагатися практичних цілей, земство поступово стверджувало в суспільстві й у урядових сферах розуміння те, що виконання казенних повинностей не є основний його завданням, і воно може дати держави і росіянам набагато більшу користь, вирішуючи і Інші проблемы.

Земствам належить головна заслуга у створенні медичної допомоги у селі. З другого половини 80-х стверджується система земських медичних стаціонарів: лікарні повітових містах, лікарні з ліжками і прийомним спокоєм для амбулаторних хворих на великих селищах — центрах медичних ділянок. Лікувально-профілактична служба згодом зросла у земств на самостійну отрасль.

До 1864 року у Росії перші майже був сільських шкіл. До 1910 року існувало вже близько 28 тисяч земських шкіл. Це уможливилося як з допомогою земських коштів, які росли до кошторисів земських установ, але й рахунок одноразових дотацій на народне освіту, виділених урядом земствам і містам після революції 1905;1907 років. Завдяки турботам земств було створено мережу бібліотек. У 1898 року було більш 2 тисяч шкільних, і 3 тисяч позашкільних бібліотек, а до 1910 року — загалом понад 30 тисяч. Земства допомагали розвитку дрібної землеробській і кустарно-ремесленной промисловості. У багатьох земств створювалися спеціальні капітали на допомогу обезземелившимся селянам. Агрономічна служба до 1910 року було налагоджено в 310 повітах. Близько 1500 земських агрономів допомагали селянським хозяйствам.

Зроблено чимало. І що дивовижно, що зроблено за повної відсутність арсеналі земств примусових заходів. Це був установи «з компетенцією, але не матимуть влади «[7]. Рішення земських установ, крім невеликого їх кола, були обов’язковими населенню. По суті, дві причини сприяли досягненню досить значних на той час результатів. Про одну було зазначено — це ентузіазм і «відданість справі земських діячів, особливо з середовища інтелігенції. Друга причина — в у земств особливої влади — влади економічної, влади грошей. У умовах товарно-рыночного господарства, діючи як юридичних осіб, захищені цивільно-правовими законами, земства командували грошима, які самі робили свою справу без понукань і адміністративних принуждений.

Звідси можна зробити глобальний висновок, заснований на досвіді як російського земства — місцеве самоврядування, реальне, справжнє - це дитя ринку. Невипадково воно розвивалося у Росії класичному для місцевого самоврядування напрямі принаймні становлення тут капіталістичного суспільства. Його соціальну основу становили господарі - власники найрізноманітнішого калібру й правничого характеру. І попри опір царського чиновництва, палиці, вставляемые їм у колеса самоврядування, реакційні станові обмеження і започаткував традицію, воно неухильно завойовувало зусиллями людей «нового призову «дедалі більше широкі позиции.

На жаль, місцеве самоврядування не отримала аналізований період повного розквіту. Надто вже значуща була інерція століть, самодержавного правління. Не забуваймо — навіть територіально земське і міське самоврядування впровадили Росії головним чином корінних її губерніях. Його до лютневої революції був у Сибіру, Туркестані, на Кавказі, у західних губерніях. Застрягли в царських канцеляріях і ідеї ліберальних земцев про майбутнє запровадження так званої «дрібної земської одиниці «, себто затвердженні земств в волостях. Отже, система земських установ виявилася недобудованій в низовому її ланці. У волостях командували земські начальники, що з’явилися тут у відповідність до Положенням 1889 року, котрі встановили нагляд з усіх законами селянських товариств та якими замінено собою світових судей.

Тимчасового уряду, створеному результаті лютневої буржуазнодемократичної революції, довелося починати добудову місцевого самоврядування. Хоча прийнятим цим урядом законодавчих актів про місцеве самоврядування не збувалася, саме спрямування їх, ідейний зміст дуже характерне. З іншого боку, що місцеве самоврядування вводилося відповідно до розпоряджень Тимчасового уряду повсюдно, завершено була система органів цього самоврядування. Засновувалось волостное земство, самоврядування вводилося й у залізничних, пристанційних, пристанских, фабрично-заводських, рудничных, промислових і навіть дачних селищах, якщо там були досить виражені місцеві потреби. Для староземских губерній, де земське господарство тісно зрослося і з міським, визначалися умови виділення міст із земства. Місцеве самоврядування, в такий спосіб, наближалася до населенню. Але це був не єдина риса нової реформы.

Скасовувався дуалізм земського та міського самоврядування. Самоврядування ставало апаратом управління, йому передавалася всю владу на місцях. До новим функцій місцевого самоврядування було віднесено надання юридичну допомогу населенню, заведывание шкільним справою повному обсязі, пристрій бірж праці, заходи для охорони праці, заведывание міліцією, тобто справи державного значения.

Волостные, повітові та деякі міські голосні мали вибиратися з урахуванням прямого, рівного, загального виборчого права, мажоритарною чи пропорційної системам. Гласні губернських зборів обиралися повітовими і міською думами. До складу земських і Харківського міських зборів входили лише голосні, ніякі чиновники «із боку «у яких не допускалися. Гласні виконували свої обов’язки безвозмездно.

Земські й міські зборів, як й раніше, обирали свої виконавчі органи — управи, але склад управ ніким не затверджувався. За управами залишалося право обирати особливих осіб для заведывания окремими галузями місцевого господарства і спеціальних складальників. Проте земські службовці перестали затверджуватися в долности адміністративним аппаратом.

Державний нагляд над діяльністю органів місцевого самоврядування здійснювався комісарами Тимчасового уряду. Він висловлювався у вигляді протестів щодо рішень органів самоврядування. Ці протести вносилися в відповідні суди з причин, що з порушеннями органами місцевого самоврядування закона.

Упорядковувалися функції місцевого самоврядування, оподатковувалися як і нерухомість. І умовами війни було припинено зростання посібників самоврядувань з державної скарбниці, встановлювалися нові об'єкти оподаткування податками для земств. Чітко отграничивались фінансові права органів місцевого самоврядування різних уровней[8].

Отже очевидно, що Тимчасовий уряд, реформуючи місцеве самоврядування, рухалася убік загальноєвропейських стандартів у цій сфері, прагнучи залежно від можливого до демократизації управління на місцях. Покладаючи на органи місцевого самоврядування нові державні функції, він у той час вводило гарантії їх самостійності забезпечувало виборність органів місцевого самоврядування у складі для місцевих жителів. Напевно, реформа російського місцевого самоврядування привела б до позитивним результатам, але грянула Жовтнева революция.

Список використаної литературы.

1. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування: Навчальне і науково-практичне посібник.- М.: 1999.-452 с.

2. Щербакова А. В., Єгорова К.В. Місцеве самоврядування в России: теория і практика.- Ярославль: 1996.-100 с.

———————————;

[1] Повний Звід законів Російської імперії (ПСП) у двох томах. Том II, кн. 1.—СПб., 1911.

[2] Н. М. Коркунов. Російське державне право. Том II. Частина особлива. — СПб., 1897, з. 423−424.

[3] ПСП. Городовое пложение, ст. 56 і 57.

[4] Л. Е. Лаптева. Земське установа у Росії. — М., 1993, з. 46.

[5] ПСП. Городовое становище, ст. 2 і 4.

[6] ПСП. Книжка I, тому IV. Статут про земських повинностях 1899 року, ст. 180, 188, 120, 192, 263, 264.

[7] ПСП. Городовое становище, ст. 76, 85, 78, 79.

[8] А. А. Кизеветтер. Місцеве самоврядування у Росії. — СПб., 1896, з. 146.

[9] Л. Е. Лаптева. Указ. тв., з. 124 — 125.